建設(shè)用地預審管理

為保證土地利用總體規(guī)劃的實施，充分發(fā)揮土地供應的宏觀調(diào)控作用，控制建設(shè)用地總量，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，制定了《建設(shè)項目用地預審管理辦法》。一、建設(shè)項目用地預審制度的基本框架二、預審工作中應注意的問題三、與投資體制改革相關(guān)規(guī)定銜接

一、基本框架

法律依據(jù)和作用建設(shè)項目用地預審審批權(quán)限審查依據(jù)、審查內(nèi)容和審查程序申報材料的基本要求建設(shè)項目實地踏勘及專家論證公示制度和有效期（一）法律依據(jù)和作用

土地管理法第五十二條：建設(shè)項目可行性研究論證時，土地行政主管部門可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設(shè)用地標準，對建設(shè)用地有關(guān)事項進行審查，并提出審查意見。

實施條例第二十二、二十三條：建設(shè)項目可行性研究論證時，土地行政主管部門對建設(shè)項目用地有關(guān)事項進行審查，提出建設(shè)項目用地預審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設(shè)項目用地預審報告。

審查依據(jù)：國家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策、土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃、工程項目建設(shè)用地指標等，對涉及土地利用的相關(guān)事項進行審查。

審查結(jié)果：建設(shè)項目用地預審意見

作用：一是加強土地利用規(guī)劃、計劃對國家基本建設(shè)的整體控制作用，強化國家的調(diào)控力度，凡不符合土地利用總體規(guī)劃、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標的建設(shè)項目，不得通過項目用地預審，突出強化了土地參與宏觀調(diào)控的作用。

二是更好地指導建設(shè)單位科學合理選址，統(tǒng)籌土地利用和耕地保護，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，防止建設(shè)單位在用地審批環(huán)節(jié)上走彎路，切實提高建設(shè)項目行政管理的效率和水平。（二）建設(shè)項目用地預審

審批權(quán)限

《建設(shè)項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第42號）第四條規(guī)定：建設(shè)項目用地預審實行

分級預審

★需國務院及國務院投資主管部門和行業(yè)主管部門批準、核準、備案的建設(shè)項目，由國土資源部預審；★

需地方人民政府及地方投資主管部門和行業(yè)主管部門批準、核準、備案的建設(shè)項目，由同級地方國土資源管理部門預審。

◆委托預審。應當由國土資源部預審的輸電線塔基、鉆探井位、通訊基站等小面積零星分散建設(shè)項目用地，由省級國土資源管理部門預審，并報國土資源部備案。

◆特殊用地。涉密軍事項目和國務院批準的特殊建設(shè)項目，建設(shè)單位可直接向國土資源部提出用地預審申請。

(三)審查依據(jù)、審查內(nèi)容

和審查程序

審查依據(jù)

1《土地管理法》等國家有關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章

2經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃、計劃和行業(yè)用地標準

3經(jīng)國務院（發(fā)展改革委、國務院有關(guān)部門）批準的有關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；4發(fā)展改革等行業(yè)部門項目建議書的批復；

5《限制供地目錄》《禁止供地目錄》6發(fā)展改革等部門同意開展前期工作告知意見。土地利用總體規(guī)劃，法律、法規(guī)規(guī)定條件；國家相關(guān)行業(yè)規(guī)劃；供地政策；工程用地標準；占補平衡方案以及資金情況；屬于土地管理法第二十六條情形的，涉及土地利用總體規(guī)劃修改的，是否符合法律、法規(guī)和規(guī)定。按照《建設(shè)用地預審管理辦法》和建設(shè)項目核準權(quán)限（參考國務院頒布《政府核準的投資項目目錄》和自治區(qū)人民政府頒布《政府核準的投資項目目錄》），應當由自治區(qū)國土資源廳負責用地預審的建設(shè)項目，用地預審申報材料由項目所在地、州、市國土資源管理部門負責受理、審查，審查通過的初審意見報國土資源廳預審。

會審單位：規(guī)劃處（主辦）、政策法規(guī)處、財務處、耕保處、地籍處、利用處、建設(shè)用地處、儲量處、地質(zhì)環(huán)境處、執(zhí)法監(jiān)察處等10個處參與預審審查。紀檢組（監(jiān)察室）作為會審會議成員參加審查并進行監(jiān)督。（四）申報材料的基本要求

基本要件

1.建設(shè)項目用地預審申請報告2.建設(shè)項目用地預審申請表3.項目可行性研究報告或項目申請報告4.建設(shè)依據(jù)5.土地利用總體規(guī)劃圖及現(xiàn)狀圖6.初審意見

1.申請報告的內(nèi)容：（1）建設(shè)項目基本情況（2）擬選址及用地情況（3）建設(shè)依據(jù)（4）占補平衡、征地補償安置標準及土地復墾資金落實情況項目基本情況：××項目是列入（為實施）《××》規(guī)劃的××類建設(shè)項目（能源、交通、水利、城市基礎(chǔ)設(shè)施等）。項目建設(shè)規(guī)模為××建設(shè)內(nèi)容主要為××，擬定總投資為××億元。擬選址情況：××項目位于×市×縣×鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）×村。選址比較的簡況和擬選址用地的充足理由，擬用地是否符合土地利用總體規(guī)劃等。礦產(chǎn)資源開發(fā)項目取得劃定礦區(qū)范圍批準文件的情況。擬建項目用地情況：擬用地總規(guī)模××公頃。擬占用農(nóng)用地××公頃，其中耕地××公頃（包括基本農(nóng)田××公頃）；擬占用建設(shè)用地××公頃；擬占用未利用地××公頃。總用地中：××部分占用××公頃，××部分占用××公頃，……等（根據(jù)相關(guān)工程項目建設(shè)用地標準規(guī)定的各組成部分填寫）。補充耕地初步方案：是否已經(jīng)將補充耕地的資金列入工程投資（預算）；擬采取（自行組織開墾、繳納耕地開墾費委托開墾）的方式補充耕地，委托開墾的是否承諾按照當?shù)亍痢猎?畝的標準繳納耕地開墾費，等等。

占補平衡

委托：明確一般耕地和基本農(nóng)田的耕地開墾費繳費標準；是否足額納入工程預算。

自行：按照法律法規(guī)規(guī)定，依據(jù)開發(fā)整理規(guī)劃，并經(jīng)國土資源管理部門驗收納入儲備庫。

征地補償資金:

按照當?shù)刂贫ǖ臉藴史秶鋵嵳鞯匮a償資金，并足額納入工程預算；

土地復墾資金：礦產(chǎn)開發(fā)項目（煤礦、鐵礦等），應明確土地復墾資金的來源，提取復墾資金標準，按要求編制土地復墾方案。建設(shè)依據(jù)：

（1）經(jīng)國務院（發(fā)展改革委、國務院有關(guān)部門）批準的有關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2）發(fā)展改革等部門項目建議書的批復（3）《產(chǎn)業(yè)指導目錄》

（4）發(fā)展改革等部門同意開展前期工作告知意見。

初審意見：（1）建設(shè)項目基本情況（2）項目與土地利用總體規(guī)劃的銜接情況（3）擬選址及用地情況以及用地指標適用情況審查意見（4）建設(shè)依據(jù)（5）占補平衡、征地補償安置標準及土地復墾資金落實情況的審查意見（6）地質(zhì)災害危險性評估報告及壓覆重要礦資源情況符合《土地管理法》第二十六條相關(guān)規(guī)定的能源、交通、水利、軍事等具備獨立選址條件的建設(shè)項目，需修改土地利用總體規(guī)劃的，還應提供以下材料：

1.土地利用總體規(guī)劃修改方案；2.規(guī)劃修改對土地利用總體規(guī)劃實施影響評估報告；3.專家對規(guī)劃修改方案和規(guī)劃實施影響評估報告的論證意見；4.規(guī)劃修改的聽證會紀要。編制或修改土地利用總體規(guī)劃舉行聽證會是依職權(quán)聽證的范圍，是必須履行的程序，并按照規(guī)定應當附具聽證會紀要。聽證紀要的內(nèi)容：1.聽證會的基本情況；2.聽證會事項的說明；3.聽證會代表的意見陳述；4.聽證會事項的意見分岐；5.聽證會意見的處理建議。6.聽證人員的簽字。

（五）實地踏勘及專家論證

《關(guān)于在建設(shè)項目用地預審工作中做好實地踏勘和論證工作有關(guān)問題的通知》（國土資廳發(fā)〔2008〕41號），對踏勘和論證工作目的、重點、范圍和程序，以及組織形式等都提出了具體明確的要求。（五）公示制度和有效期

《行政許可法》第七十二規(guī)定，“必須在辦公場所依法應當公示的材料”，涉密項目除外，或按照保密工作的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)保密技術(shù)處理后予以公示。

公示的內(nèi)容：《預審管理辦法》、預審工作流程、工作時限表、申請表和申請報告格式、項目名稱、批復時間、批復文號等。

建設(shè)項目用地預審文件有效期

第十五條規(guī)定：用地預審文件有效期為兩年。有效期內(nèi)未經(jīng)審批或核準的項目，應提出

申請延期重新申請用地預審

申請延期：

項目選址、建設(shè)規(guī)模、用地范圍和用地規(guī)模與申請用地預審時基本一致的，建設(shè)單位可向國土資源部門申請延期。

申請延期時應提交的材料：建設(shè)單位的延期申請地、州國土部門對項目用地情況的確認意見用地預審批復文件建設(shè)依據(jù)

重新申請用地預審：項目選址、建設(shè)規(guī)模、用地范圍和用地規(guī)模發(fā)生重大變化的，應按照《預審管理辦法》規(guī)定，重新申請用地預審。二、預審工作中應注意的問題土地政策與宏觀調(diào)控

黨中央、國務院高度重視土地管理和調(diào)控。先后下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）、《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號），《國務院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號），明確要求積極運用土地政策參與宏觀調(diào)控。

2004年10月國務院下發(fā)的28號文件明確要求：國土資源部門要根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，對淘汰類、限制類項目分別實行禁止和限制用地。2005年12月，國務院下發(fā)《關(guān)于發(fā)布實施〈促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》（國發(fā)〔2006〕40號），同時國家發(fā)改委經(jīng)國務院批準發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄》。

為切實落實國家宏觀調(diào)控措施和產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策，2006年12月，國土資源部和國家發(fā)展改革委員會根據(jù)國務院28號文件和國務院40號文件精神及國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、土地供應政策，結(jié)合土地管理自身特點，共同發(fā)布了《關(guān)于發(fā)布實施〈限制用地項目目錄（2006年本）〉和〈禁止用地項目目錄（2006年本）〉的通知》，詳細列舉了限制和禁止用地的建設(shè)項目，并規(guī)定了明確的用地政策。

此次發(fā)布的目錄更符合國家產(chǎn)業(yè)政策，同時考慮到各地社會經(jīng)濟發(fā)展的差異，對部分建設(shè)項目規(guī)定了不同的用地政策。如電力項目除西藏、新疆、海南等小電網(wǎng)外，單機容量在30萬千瓦及以下的常規(guī)燃煤火電機組發(fā)電項目限制用地。同時體現(xiàn)了嚴格保護耕地、節(jié)約集約的原則，如低密度、大套型住宅項目，大型游樂設(shè)施、主題公園等6項被列入限制用地項目，明確規(guī)定這些項目禁止占用耕地，亦不得通過先行辦理城市分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等形式變相占用耕地。國土資源部結(jié)合各地實踐基礎(chǔ)，以投資強度、容積率、建筑系數(shù)等強制性指標為重點，編制了《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》。

控制指標是對一個工業(yè)項目（或單項工程）及其配套工程在土地利用上進行控制的標準，是國土資源部門在建設(shè)用地預審和審批階段核定工業(yè)項目用地規(guī)模的主要標準，是工業(yè)企業(yè)和設(shè)計單位編制工業(yè)項目可行性研究報告和初步設(shè)計的重要依據(jù)。工業(yè)項目建設(shè)用地必須同時符合五項指標。具體是：投資強度，按照不同地區(qū)、不同行業(yè)分別制定了相應的指標，城市等別不同，投資強度控制標準不同；容積率，分行業(yè)制定了指標，紡織業(yè)行業(yè)代碼為17，容積率≥0.6，；建筑系數(shù)，規(guī)定不得低于30%（項目建筑物、構(gòu)筑物堆場占地總面積/項目總用地面積）；行政辦公及生活服務設(shè)施用地所占比例不得超過7%;綠地率不超過20%。對不符合要求的工業(yè)項目，不予供地或按照標準進行核減。不符合《控制指標》要求的工業(yè)項目，不予供地或?qū)椖坑玫孛娣e予以核減。對因生產(chǎn)安全等有特殊要求確需突破《控制指標》的，應當根據(jù)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合項目實際進行充分論證，確屬合理的，方可批準供地，并將項目用地的批準文件、土地使用合同等相關(guān)法律文書報省（區(qū)、市）國土資源管理部門備案。

國務院28號文件和國務院31號文件明確要求：建立工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一公布制度，工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。國土資源部組織制定了《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》，確定了與土地等別相一致的全國工業(yè)用地最低價標準。《國土資源部貫徹落實國務院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（國土資發(fā)〔2009〕139號），對產(chǎn)能過剩行業(yè)建設(shè)項目，未取得發(fā)展改革委等部門同意開展項目前期工作意見的，一律不予受理用地預審申請，其他不符合重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃的項目，也不得受理用地預審申請，項目用地未達到《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》或相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)用地控制指標的，一律不予通過用地預審。鋼鐵不再核準和支持單純新建、擴建產(chǎn)能的鋼鐵項目。水泥嚴格控制新增水泥產(chǎn)能，執(zhí)行等量淘汰落后產(chǎn)能的原則，對2009年9月30日前尚未開工的水泥項目一律暫停建設(shè)并進行清理。平板玻璃所有擬建的玻璃項目各地方一律不得備案。煤化工要嚴格執(zhí)行煤化工產(chǎn)業(yè)政策，遏制傳統(tǒng)煤化工盲目發(fā)展，今后三年停止審批單純擴大產(chǎn)能的焦炭、電石項目。多晶硅嚴格控制在能源短缺、電價較高地區(qū)新建多晶硅項目，對缺乏配套綜合利用、環(huán)保不達標的多晶硅項目不予核準或備案。電解鋁今后三年不再核準新建、擴建電解鋁項目。1.跨地州的建設(shè)項目如何申請用地預審

輸變電工程、管道工程、鐵路、流域治理

2.用地預審申請與初審意見的銜接

時間、用地規(guī)模

3.

初審意見應包含的相關(guān)內(nèi)容

建設(shè)依據(jù)、供地政策、規(guī)劃、占補平衡、行業(yè)用地標準等4.繳納耕地開墾費標準一般耕地、基本農(nóng)田

5.涉及土地利用總體規(guī)劃修改論證、聽證

6.申請表填寫不規(guī)范

依據(jù)、功能分區(qū)、耕地開墾費三與投資體制改革相關(guān)規(guī)定銜接按照國務院關(guān)于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知要求，做好與投資體制改革相關(guān)規(guī)定的銜接，進一步明確了建設(shè)項目用地預審在項目審批、核準、備案三種形式介入的時機。1.審批制：可行性研究報告批準前

2.核準制：項目申請報告核準前

3.備案制：經(jīng)有關(guān)部門備案后

政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，包括加強公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，推進科技進步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。中央政府投資除本級政權(quán)等建設(shè)外，主要安排跨地區(qū)、跨流域以及對經(jīng)濟和社會發(fā)展全局有重大影響的項目。對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告。對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制。企業(yè)投資建設(shè)實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業(yè)提交的項目申請報告，主要從維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行核準。對于《政府核準的投資項目目錄》以外的企業(yè)投資項目，實行備案制，除國家另有規(guī)定外，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。1.項目建議書和可行性研報告分別審批的，申請用地預審時，應提交地災和壓礦有關(guān)材料；

2.項目建議代可行性研報告一次審批的不需提供地災和壓礦有關(guān)材料；

3.備案類項目申請用地預審時，應提交地災和壓礦有關(guān)材料。

水電站：在主要河流上建設(shè)的項目和總裝機容量２５萬千瓦及以上項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府投資主管部門核準。

在區(qū)內(nèi)主要河流上建設(shè)的總裝機容量25萬千瓦以下、5萬千瓦及以上的項目，由自治區(qū)政府投資主管部門核準，其余項目由地、州、市政府（行政公署）投資主管部門核準。

風電站：總裝機容量５萬千瓦及以上項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府投資主管部門核準。

核電站：由國務院核準。

電網(wǎng)工程：３３０千伏及以上電壓等級的電網(wǎng)工程由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府投資主管部門核準。

330千伏以下、110千伏及以上電壓等級的電網(wǎng)工程由自治區(qū)政府投資主管部門核準，其余項目由地、州、市政府（行政公署）投資主管部門核準。

抽水蓄能電站：由國務院投資主管部門核準。

火電站：由國務院投資主管部門核準。

熱電站：燃煤項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府投資主管部門核準。

除燃煤以外熱電站項目由自治區(qū)政府投資主管部門核準。

煤礦：國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)的煤炭開發(fā)項目由國務院投資主管部門核準，其余一般煤炭開發(fā)項目由地方政府投資主管部門核準。下列礦區(qū)所在市（地、州）行政管轄區(qū)域內(nèi)的煤炭資源均為國家核準煤炭規(guī)劃礦區(qū)。礦區(qū)內(nèi)煤礦項目由國家發(fā)展改革委核準或授權(quán)省級發(fā)展改革委核準。

烏魯木齊市、昌吉回族自治州、哈密地區(qū)、伊犁哈薩克自治州、阿勒泰地區(qū)、塔城地區(qū)、吐魯番地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、巴音郭楞蒙古自治州

在國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)開展煤炭項目前期工作時，可就項目是否符合國家煤炭發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策等問題，向國家發(fā)展改革委提出咨詢。國家發(fā)展改革委將依據(jù)有關(guān)規(guī)定出具咨詢復函。國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)的煤炭開發(fā)項目申請報告，由項目所在地省（區(qū)、市）發(fā)展改革委（含具有投資管理職能的經(jīng)貿(mào)委、經(jīng)委與發(fā)展改革委聯(lián)合）或項目所屬中央管理企業(yè)初審后報送國家發(fā)展改革委，由國家發(fā)展改革委核準或報請國務院核準。

申請礦山建設(shè)用地預審，具有發(fā)證權(quán)限部門為礦山劃定的礦區(qū)范圍批件或頒發(fā)的采礦許可證可作為符合產(chǎn)業(yè)政策的依據(jù)。對地處平原地區(qū)的礦區(qū)（特別是煤礦）建設(shè)用地，一般情況下用地范圍應在所劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)。勘查許可證是辦理臨時用地的依據(jù)，不能作為申請用地預審的支持性文件。

新建（含增建）鐵路：跨省（區(qū)、市）或１００公里及以上項目由國務院投資主管部門核準，其余項目按隸屬關(guān)系分別由國務院行業(yè)主管部門或省級政府投資主管部門核準。

新建機