生態公益林補償制度不足與完善分析報告目錄前言 1一、生態公益林補償制度概述 1（一）生態公益林補償的法律界定 1（二）我國有關生態公益林補償制度的相關規定 2二、生態公益林補償制度的現狀及不足 3（一）生態公益林補償制度的現狀 3（二）生態公益林補償制度的不足 31.補償給付主體單一 32、補償范圍偏窄 43、補償方式單一 5三、生態公益林補償制度存在問題的原因分析 6（一）“政府直控型”傳統治理理念導致給付主體單一 6（二）補償范圍的劃分依據不合理 7（三）補償觀念和市場化機制的欠缺致使補償方式單一 8四、生態公益林補償制度的完善建議 9(一)實現補償給付主體多元化 9（二）放寬生態公益林的補償范圍 10（三）政府補償方式 11結論 12參考文獻 13前言生態公益林主要是為了充分發揮森林的生態效益。國家嚴格限制生態公益林的采伐。生態公益林經營者投入了大量的人力資源，對公益生態林的保護和管理，無論是物質上還是財政上，都無法從公益生態林的經營中獲得經濟效益。如果生態公益林經營者的損失得不到補償，其參與生態公益林管理和保護的積極性就會減弱，甚至會出現將生態公益林劃分為生態公益林的阻力。因此，為了維護和發展生態公益林經營活動，必須采取相應措施，平衡生態公益林利益相關者的不同利益需求，實現多元利益的和諧共存，生態公益林補償制度在一定程度上合理補償了生態公益林經營者的經濟損失。平衡生態公益林經濟效益與生態效益之間的矛盾，實現生態公益林資源的優化配置，對于促進森林生態系統的健康發展，實現人與自然的和諧共處具有重要意義。一、生態公益林補償制度概述（一）生態公益林補償的法律界定隨著生態補償在實踐中的應用日益廣泛，生態補償逐漸成為學術界研究的重點，但到目前為止，學術界對生態補償的定義并不統一。由于研究的意義和方向不同，各學科的學者對生態補償有不同的定義，法學界也有不少學者對生態補償進行了界定。由于每個研究者的研究重點不同，其定義也不同。其中，最具代表性的觀點有三種：第一種觀點從人與自然、人與人的關系的角度對生態補償進行了界定；認為生態補償至少應包括通過環境開發利用對環境的補償、對相關利益相關方的補償、對環境保護和管理活動可能產生的生態風險的補償和補償。這種觀點只劃分了生態補償的對象，沒有提及補償的目的，也沒有明確補償的主體和方式。第二種觀點是從補償活動中使用的具體方法來界定生態補償。生態補償分為狹義生態補償和廣義生態補償。除前者的內容外，后者還包括經濟補償、人身補償、經濟補償等。利益相關者因環境保護而失去發展機會的技術和政策，以及國家對科學和教育的投資，從而提高環境保護水平和社會環保意識。這一觀點概括了生態補償的方法，但沒有明確的相關補償主體，廣義生態補償的范圍過寬。第三種觀點從生態補償的支付人和接受人之間的關系來界定生態補償。（二）我國有關生態公益林補償制度的相關規定生態公益林又稱公益林，起源于我國森林分類經營的理念。中國的森林法建立了分類管理制度，將森林分為五類。即防護林、公益林、經濟林、薪炭林、特種林。在林業經濟體制改革的框架下，原國家經濟體制改革委員會和林業部對林業資源進行了重新分配。保護林和特殊用途林分為公有林和其他三類商品林，林業部發布的《公益林和商品林分類技術指標》（以下簡稱《技術指標》）對生態公益林的概念進行了界定。強調“生態公益林”是滿足人類社會生態、社會和可持續發展需求，維護和改善生態環境，維護生態平衡，保護生物多樣性的主要功能。主要提供公共和社會商品或服務的樹木和森林。從這個定義來看，生態公益林是指為社會提供生態效益并發揮生態作用的森林、林木和森林。森林類型之間沒有區別。可以認為，森林、林木、森林具有一定的生態效益，屬于公益性生態林。根據技術指標，森林分類體系中的防護林和專用林分為公益林，薪炭林、薪炭林和經濟林分為商品林。它限制了生態公益林的發展范圍，生態公益林的劃分實質上是森林物種的劃分。生態公益林，即我國生態公益林的劃分以防護林和專用林為基礎。二、生態公益林補償制度的現狀及不足（一）生態公益林補償制度的現狀20世紀90年代以來，我國逐步建立了公益林生態補償制度，分為四個階段：第一階段是1978年至1998年的探索階段；二是1978年改革開放后，我國公益性森林生態補償制度逐步完善。隨著我國開始向市場經濟過渡，森林生態問題日益突出，森林生態效益補償的概念和理念逐漸被提出。1992年國務院批準了《國務院經濟體制改革委員會關于經濟體制改革重點的意見》，明確提出“建立森林生態效益補償制度，實行森林資源有償利用”。第二階段是在1998年至2004年的試點階段，《森林法》于1998年設立了森林生態效益補償基金，《中華人民共和國森林法實施條例》是為了保護森林資源而制定的法規。2000年1月29日國務院發布《中華人民共和國森林法實施條例》，自2000年1月29日起實施。2016年2月6日，根據《國務院關于修改部分行政法規的決定》(中華人民共和國國務院令第666號)修改了《中華人民共和國森林法實施條例》，自2016年2月6日起實施。2018年3月19日，根據《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》(中華人民共和國國務院令第698號)修改了《中華人民共和國森林法實施條例》，自2018年3月19日起實施。這標志著我國生態公益林補償制度的啟動。三是2004年至2007年實施階段，財政部和國家林業局聯合發布了《中央森林生態效益補償基金管理辦法》，規定中央財政對國家生態公益林進行補償。這標志著我國生態公益林補償制度的實質性建立。四是2007年以來，隨著2007年集體林權制度改革的順利推進，相關配套措施逐步完善。全國各省（區、市）建立了地方公益性生態公益林補償制度，2013年、2014年、2016年頒布了《國家公益林管理辦法》，頒布了《中央林業補助管理辦法》和《林業改革發展資金管理辦法》，進一步完善了生態公益林補償的內容。（二）生態公益林補償制度的不足1.補償給付主體單一生態公益林補償是一項長期、大規模的工程，旨在維護生態公益林補償制度的可持續性，明確賠償主體。《生態補償試點工作實施指南》將生態補償的基本原則確定為“誰受益，誰補償”。生態公益林補償的主要受益人應當是生態公益林的生態效益受益人。我國公益林的補償完全依靠中央和地方政府的財政轉移支付。由于公益林生態效益的公益性，政府無疑已成為生態公益林生態效益補償的主要支付方，但這并不意味著政府是生態公益林生態效益補償的唯一支付人。根據環境正義理論，生態公益林生態效益的其他受益人也應承擔相應的義務。目前我國這種單一的補償給付主體形式不但導致了補償給付主體的范圍狹窄，忽視了其他受益者的補償義務。而且僅靠政府財政長期支撐如此龐大的補償，會造成政府財政負擔過重，導致補償標準低，難以發揮生態公益林補償制度對補償接受主體的激勵作用，影響其參與生態公益林保護的積極性，不利于生態公益林補償制度的可持續發展。補償給付主體單一還直接導致了補償資金來源渠道單一。對非政府給付主體的忽視，造成了非政府給付主體沒有渠道履行生態公益林補償的義務，沒有建立起政府、社會、企業和個人等共同組成的多元化籌資機制。可見，政府財政補償不僅體現了“誰受益，誰補償”的原則，也反映了政府財政負擔過重，資金來源缺乏穩定性。作為世界上最大的發展中國家，中國在經濟建設和社會保障方面也需要大量的政府投資。因此，無論是從公益林生態補償的理論基礎還是從我國的實際情況來看，目前完全依靠國家投入的公益林生態補償是不現實的。實現補償資金的多元化，拓寬補償資金來源，確保公益林生態補償體系的穩定性和可持續性。2、補償范圍偏窄根據《中央森林生態效益補償基金管理辦法》的規定，中央森林生態效益補償基金的補償范圍為國家生態公益林。國家公益生態林是國家規定劃分的重點保護林和特殊用途林。由此可見，商品林和地方公益林不屬于中央財政補償范圍。隨著集體林權制度改革的逐步推進，集體林權制度也在逐步完善。中國的私有林業也在蓬勃發展，發揮著越來越重要的作用。盡管大多數私有林業中的商品林通過市場交易實現其經濟價值，但不可否認的是，商品林的生長也具有防風、防風等生態功能。固沙和水源保護是整個森林生態系統的一部分。但是，我國尚未將商品林納入生態公益林補償體系，導致相當一部分私有林主無法獲得補償。地方公益性生態公益林是地方各級人民政府按照國家有關規定指定的公益性生態公益林。經省林業廳批準的相關規定屬于中國生態公益林，自然納入補償范圍。然而，中國的立法并沒有補償當地公益生態林的生態效益。雖然中國大部分地區都根據自身經濟狀況制定了地方補償政策和法規，但由于當地經濟發展水平的不同，補償標準存在很大差異。經濟發達地區往往有更高的補償標準。生態公益林補償制度對補償對象的滿意度和激勵性較強，經濟欠發達地區補償標準較高。地方財政難以提供資金彌補受益人損失，補償標準低，公益性生態林、商品林經營缺乏競爭優勢，而地方公益性生態公益林補償不能體現法律的公允價值。直接影響當地生態公益林經營者，特別是經濟欠發達地區生態公益林經營者參與當地生態公益林建設和保護的積極性。甚至有可能非法砍伐當地公益性生態公益林，以實現其經濟效益。因此，有必要將商品林和地方生態林納入中央政府的補償范圍，以實現公益性生態林的可持續發展。3、補償方式單一我國生態公益林補償模式源于《森林法》的規定，即通過設立森林生態效益補償基金對生態公益林進行補償。這表明國家對公益性生態公益林建設的高度重視，也應該看到公共財政補償模式過于單一。公益林生態補償是一項長期、復雜的工程，成本巨大，補償范圍廣，持續時間長。單純依靠政府的財政補償，將給中央和地方財政帶來巨大壓力。政府資金一旦出現資金缺口，就無法保證公益林生態補償的投入，影響公益林生態管理和保護活動的正常運行。此外，從理論上講，生態公益林的補償標準應體現對生態公益林的生產成本、喪失的機會成本和生態價值的補償。由于其幅員遼闊，生態公益林基地巨大，國家財政難以維持如此龐大而快速增長的補償標準。隨著我國經濟的可持續發展和生態公益林生產成本的不斷提高，我國政府的財政補償不僅體現在生產成本上，也體現在生態公益林的生產成本上。生態公益林喪失的機會成本和生態價值補償也帶來了生態公益林生產成本無法承受的問題。如果這一問題得不到解決，將嚴重影響公益林生態補償受益人的生產積極性，導致公益林生態補償目標的實現。我們可以看到，單一的政府補償方式不僅增加了政府的財政負擔，也挑戰了補償資金來源的穩定性。但也難以滿足我國生態公益林補償的實際需要，調動全社會參與生態公益林建設的積極性。生態公益林的補償模式不能單純依靠政府財政轉移支付。要完善補償模式，改變目前財政轉移支付單一的補償模式，促進補償模式的多樣化，保持生態公益林的可持續發展。三、生態公益林補償制度存在問題的原因分析（一）“政府直控型”傳統治理理念導致給付主體單一鑒于中國經濟快速發展帶來的一系列環境問題，中國傳統的治理模式是典型的官僚行政模式。也就是說，它以政府為主體，通過強制手段實現相應的環境治理目標。公益林的生態補償也受到傳統經營理念的環境問題的影響。因此，我國公益性森林生態補償形成了政府與社會對立的“強政府、弱社會”的補償結構。政府已成為公益林生態補償的唯一支付機構，壟斷和控制了公益林生態補償的幾乎所有經營權，體現在以下兩個方面:首先，政府在制定生態公益性森林補償政策方面發揮主導作用，而企業、環保組織、公民等社會行動者則被邊緣化甚至排斥在外。在生態公益林補償的具體實施中，政府采取了財政轉移支付的管理措施，沒有建立其他民間補償機構參與生態公益林補償的平臺。政府主導的生態公益具有政府直接控制的典型特征。從歷史上看，政府直接控制的生態公益林補償政策是合理的，對保護生態公益林、改善森林生態環境起到了積極作用。隨著我國經濟的發展和公眾環保意識的覺醒，政府作為單一支付主體的補償模式的弊端日益暴露。隨著我國經濟的發展和市場對森林資源價值的日益重視，生態公益林經營者流失的機會成本也隨之增加。為體現公平正義原則，調動生態公益林經營者參與生態公益林建設的積極性，應相應提高補償標準。因此，補償主體的多元化是拓寬補償資金來源，保持公益林生態補償可持續發展的重要條件。（二）補償范圍的劃分依據不合理根據相關法律法規，中國中央生態公益林的補償范圍為國家生態公益林，地方政府根據自身財務狀況確定地方生態公益林的補償范圍。我國生態公益林補償制度的補償范圍是生態公益林，即生態公益林補償的前提是森林。森林和林木屬于生態公益林。實際上，以林地是否生態公益林作為劃分生態公益林補償范圍的依據是不合理的。在林業經濟體制改革的背景下，中國提出以森林利用、生產和經營為目標，將森林資源分為公益林和商品林。為了轉變林業經濟增長方式，發展林業生產能力，作為生態補償的范疇，生態補償的理論基礎是相關理論。換句話說，生態公益林屬于公益林的一種。建立公益林生態補償制度的目的是保護和改善森林生態環境，公平分配利益相關者的生態責任和生態利益，實現生態正義。公益林生態補償與公益林生態區劃沒有實質聯系，公益林是否為生態公益林也沒有理論依據。事實上，公益林與生態公益林分類中公益林與公益林的內涵和外延是不同的。公益林是以生態效益為主要產品的森林、和林地。其外延為防護林和特種林。在公益林生態補償中，公益林是指森林。以公益性為主要功能的林木、林地延伸到所有具有公益性功能的林木、林地。可以看出，這兩種公益林是混合的。公益林生態補償中公益林和公益林的分類與公益林和商品林的分類相同。因此，商品林無法得到應有的補償。有一些觀點覺得商品林的生態效益無法補償，因為商品林可以通過市場交易實現其經濟效益，因此無需補償商品林。中國的實際情況是，商品林經營者不能按照自己的意愿經營商品林，以獲取經濟效益。為控制森林資源消耗，保障森林健康經營，國家實行采伐限額管理制度，嚴格限制商品林采伐限額。商品林經營者能夠獲得的經濟效益非常有限。因此，與生態公益林一樣，商品林也應該得到相應的補償。（三）補償觀念和市場化機制的欠缺致使補償方式單一我國已將公益林生態補償納入財政體系，這是一個質的飛躍，但從目前國家財政的支持能力來看，要實現真正的補償還需要很長的時間。我國生態公益林的補償模式主要是政府補償中的縱向專項財政轉移支付。一方面，這種補償模式導致政府財政負擔過重，補償水平偏低；生態公益林經營者的經濟損失難以完全補償；另一方面，它沒有體現“誰受益，誰補償”的生態補償原則。這使得我國的生態公益林補償制度幾乎不存在。因此，建立運作機制，減輕政府的財政壓力，確保充足穩定的資金來源，是非常重要的。從補償的角度來看，目前生態公益林補償的重點是補償經營者的損失，忽視了對森林可持續發展能力的補償。這形成了獨特的政府補償模式。作為補償主體的政府支出包括轉移支付和財政補貼。但是，就我國目前的生態公益林補償而言，政府補償中只使用財政轉移支付，即政府以財政補貼的形式對生態公益林進行補償，增加了政府的財政壓力。目前，我國的政府補償模式屬于中央和地方政府對生態公益林的垂直補償模式。忽視地區差異掩蓋了政府橫向補償的可能性和優勢。由于地方經濟發展水平不同，地方政府稅收也不同，不同地區的補償標準也有很大差異。由于較高的地方稅和較高的補償標準，經濟發達省份的經濟發展速度低于欠發達省份。因為地方財政難以提供財政支持，補償標準低，但我國的現實是，分布在經濟落后省份的公益性生態公益林需要保護。中國主要河流自西向東、自上而下、自下而上的流向決定了中國主要河流的流向。因此，大多數上游河流流經經濟落后的省份。上游省份不僅在公共生態林的管理和保護上花費了大量成本，而且還失去了林業發展的機會成本。但是，一些經濟條件較好的下游省份，從上游公益性生態公益林中無償獲得了生態效益，這并不體現“誰受益，誰補償”的基本原則。中國必須建立政府間橫向補償機制。政府間橫向補償是同級政府之間的補償。橫向政府間補償機制可以彌補縱向補償機制的不足。根據誰受益、誰賠償的原則，賠償主體包括應承擔賠償責任的政府。這就增加了生態公益林補償資金的來源，實現了環境法對公平正義價值的追求。四、生態公益林補償制度的完善建議(一)實現補償給付主體多元化森林自然資源的可持續發展及其生態效益關系到整個社會和人類的健康發展。公益林生態補償的成功實踐不能僅僅依靠政府。我國可以借鑒國外經驗，引入市場補償機制，擴大公益林生態補償主體的范圍。生態公益林，將生態公益林生態效益的多個受益人納入補償主體的范圍，雖然各行各業都明確規定了生態補償的“誰受益，誰補償”的原則。《生態補償試點實施指南》在2007年中國公益林生態補償實踐中沒有得到有效實施。因為中國長期施行“政府直控型”的環境管理政策，所以在“誰來補”這個問題上，生態公益林補償一直依賴于中央財政和地方財政，政府幾乎成為生態公益林補償的唯一給付主體。生態公益林的生態效益作為一種公共物品，在發揮公共物品屬性時，為一定范圍以內的所有成員提供生態系統服務，但是各個接受生態系統服務的主體卻并未為此支付相應的價格，只有國家基于為社會提供公共物品的職能代表全體居民購買生態公益林生態效益。但是，生態公益林生態效益的主要受益者不僅是居民，還有一些企業、組織或個人，如森林公園游客；生態公益林位于流域下游水電站、供水公司和淡水養殖經營者的上游，具有生態公益林的生態效益。目前，我國尚未建立參與生態公益林生態效益補償的補償制度。在平等自愿的基礎上，上述主體可在市場上直接與生態公益林經營者協商確定生態公益林生態效益使用費。但這種方法只適用于私人森林所有者。生態公益林、集體公益林，上述主體可以向國家繳納生態公益林生態補償費，并參與生態公益林的補償。國家實際上已成為賠償的主體。稅收征管標準作為補償支付人與補償接受人之間的中介，必須根據我國的實際情況，結合當地林業狀況和經濟發展水平制定，征收的稅款用于生態公益林的補償。（二）放寬生態公益林的補償范圍生態公益林補償范圍偏窄的問題是由生態公益林補償范圍的劃分依據不合理造成的，所以解決這一問題的根本是要完善生態公益林補償范圍的劃分依據。我國目前的劃分依據是森林的分類，根據森林的主導效益將森林分為公益林和商品林，導致很多人將公益林和商品林看作對立的兩個概念，認為商品林的主要用途是用于林產品的生產，其主要作用是實現經濟價值，只需要通過市場交易就可以實現;而公益林是以實現森林的生態價值為目的，對公益林的保護使公益林經營者不能通過市場交易實現其經濟價值，因此需要國家對公益林損失的經濟價值進行補償。這種說法過于片面，生態公益林應該得到補償這點無可厚非，但這并不意味商品林就不該得到補償。生態公益林補償作為生態補償的一種，其理論基礎有生態系統服務價值理論、公共物品理論、經濟外部性理論、生態資本理論、環境正義理論等。不管是其中哪一種理論，都沒有對森林資源做公益林和商品林的區分。根據生態公益林補償的理論基礎，發揮著生態效益的森林都應該得到生態效益補償。雖然商品林的最終目的是實現森林的經濟效益，但商品林的生長同樣發揮著固碳釋氧、保持水土、防風固沙等生態功能，具有生態效益，而商品林生態效益的受益者卻并沒有為此付出相應的價格，加上受我國森林采伐限額管理制度的影響，商品林經營者能夠實現的經濟效益是有限的，商品林同生態公益林一樣在發揮生態效益的同時，經營者遭受了無法實現經濟效益的損失，具有同樣需要補償的原因。總之，對商品林生態效益進行補償，既有相關的理論支撐，也有實際上的需求，是我國生態公益林補償制度必須予以完善的一個方面。（三）政府補償方式從政府補償的角度來看，政府需要更新補償觀念，不能只是一味的對生態公益林經管者進行資金補助，還要對保護區經濟發展模式的轉變、林農再就業等問題進行解決。政府可以發揮其在政策、組織方面的優勢，通過資金、物資、技術等多種手段進行補償，從而鼓勵地方轉變經濟發展方向，增加就業崗位，降低因為保護生態公益林給地方經濟發展帶來的影響，從而減輕地方財政對中央財政的依賴程度。具體來說，政府對生態公益林的支出性補償要從財政轉移支付和財政補貼兩個方面著手。首先，財政轉移支付是目前生態公益林補償采取的主要方式。政府設立專項基金，由國家財政撥款，為各級政府的生態公益林補償提供資金扶持。其次，財政補貼是國家干預林業市場經濟的一種手段，具體包括資金、物資、技術、政策優惠等多種形式。與財政轉移支付不同，財政補貼通過對林業市場進行干預，達到對利益受損者進行補償和保護生態公益林的目的，例如對生態公益林進行技術援助，在森林生態效益的指標、檢測手段、計量技術方法、補償標準及機制等方面加強研究，應用地理信息系統及現代數學手段，提出一套切實可行的技術體系，通過技術的提高，促進當地相關產業的發展，改善當地經濟水平，增加林區居民收入，從而達到補償目的。

結論生態公益林補償制度是服務于全社會的公益事業，對生態公益林的生態效益起著至關重要的作用。近年來，隨著國家生態公益林補償制度的發展，我國生態公益林的質量不斷提高。森林覆蓋率逐年提高，森林生態環境明顯改善。然而，與西方發達國家相比，我國公益林生態補償仍處于探