12345第四章、公共財政與財務管理一，公共預算的概述二，政府預算制度關于2012年中央和地方預算執行情況與2013年中央和地方預算草案的報告對比2014年中央財政預算“十二五”鐵路網絡規劃1.公共預算的概念3.公共預算的原則2.公共預算的性質目錄一.公共預算概述公共預算的概念從公共財政角度講，預算是一種機制，這種機制包括政府的目的以及為了實現這些目的選擇什么樣的手段。在每一個社會中政府都是通過公共預算與公民建立財政聯系，也就是說，政府在每一個財政年度都要通過列出公共開支描述政府想要實現的正式、經濟和社會目的，以分析如何分配和使用公共資源。由此可見，公共預算是把政府的任務目的與所需要的公共資源聯系到了一個系統中，并引導分配資源決策的價值判斷，用以保障公共資源的有效利用，同時，政府所開列的公共收支計劃表必須是經過立法程序批準的。因此公共預算界定以為：公共預算是經過立法程序批準的政府的年度公共財政收支計劃表，概括反映政府全部的公共財政收支狀況，體現政府集中性的財政分配關系在現代市場經濟國家，公共預算不僅被用來提供公共產品，也是政府進行宏觀調控、調節經濟、實現政府職能的重要工具，稅收、轉移支付和購買性支出等都是公共預算調控宏觀經濟的重要手段。政府通過公共預算來籌措資金來源，實現符合政府施政目標的資源配置，提供中央和地方政府之間的資金轉移，控制財政支出的合法性和有效性，間接了解整個社會的國民經濟發展狀況。例如政府可以通過調整不同的預算支出在總預算支出中的比例來調整社會總供求，使之結構合理，但是需要注意的是，在現實的經濟調控實踐中，由于經濟環境的不穩定性等因素的影響，政府在運用公共預算支出來調節社會總供求的時候必須關注現實的社會經濟狀況，把握好運用的限度。從民主法治的角度講，公共預算也扮演這積極的角色：為民眾提供簡潔明了的預算信息，有利于公眾更加廣泛地參與、了解和監督政府公共預算制度也促進行政機構和立法機構之間建立有效的溝通和協調機制，立法單位根據行政部門的預算計劃授權給行政部門，避免了干涉行政部門的事務，另一方面也可以利用預算計劃對其進行監督問題：公共預算與公共財政之間的關系提示：（一）從理論角度看：

公共預算：解決干什么的問題公共財政：回答怎樣干的問題公共預算：屬于政治行為公共財政：屬于經濟行為（二）從實務角度看:側重點不同公共預算側重于政治公共財政側重于經濟我國公共預算組成體系我國公共預算組成體系是按照一級政權設立一級預算的原則建立的，即：中央預算地方預算（省、市、縣和鄉鎮預算）財政收支預算構成總預算特別預算公共預算體系的構稽關系見圖2-1。總預算地方預算省級預算市級預算縣級預算鄉鎮預算中央預算公共預算圖2-1我國預算體系公共預算的性質公共預算是具有法律效力的政府年度財政收支計劃，是政府調節經濟的重要工具，是針對政府提出來的區別于一般家庭和企業的一種新預算模式。因此，除了具備一般預算的特征之外，作為公共預算還有其特殊的性質所在，主要表現為：合法性。市場經濟是法制經濟，公共預算的編制、報告、審查、批準、執行和調整等都必須符合法律的規定。合政策性。公共預算從本質上講是公共資源分配時政府意志的體現，因此公共預算管理必須貫徹政府的施政綱領、方針和政策。統一性。政府全部的收支活動都應該反映在公共預算中，不應該有脫離與公共預算體系之外的政府收支活動。年度性。政府必須以年為時間單位向立法機關呈送公共預算，以貫徹立法目的公開性。公共預算必須公開，以利于社會公眾對政府收支活動的審查和監督。真實性。公共預算必須真實準確地反映政府的收支活動范圍、內容、規模，以有利于公共預算成為有效的政府管理工具。公共預算的原則二、政府預算制度單式預算制度復式預算制度績效預算制度設計規劃制度零基預算制度在不同歷史時期，作為政府公共收支活動一覽表的公共預算的形式一直處于不斷的變化之中，各個國家的政府財政部門和公共財政學者都致力于對政府預算制度進行改革，以使之成為政府實現經濟任務，實現科學治理，推進民主政治的有效工具。根據政府預算編制結構的不同，政府預算制度包括單式預算、復式預算、績效預算、設計規劃預算和零基預算單式預算制度單式預算制度雖然為國家施政所需的計劃，或人民監督政府、控制財政的工具，但其原始用意在于對政府的財政支出予以適當的限制，其重點在于避免浪費與禁止征斂無度，而其終極目的，在于減輕人民的負擔。除此而外，別無積極作用。因此，政府預算的編制，原則上是“量出為人”或“收支平衡”，內容上旨在將國家一切收支全部編人單一預算之內。對各項經費究竟為經常費用或資本性支出，一概不加區別。

此種預算制度的優點：是人民的代表很容易了解國家財政的全貌，以便監督政府活動。具有完整性和全面性。但其缺點也是很明顯的：(1)預算科目的分類不能對年度政務活動提供正確的記錄；(2)支出按機關類別編列，并非按政府提供服務的性質，欲計算政府某項服務的成本幾乎不可能；(3)各種費用不按性質區分，即對經常賬目與資本賬目不加區別，在政府經濟活動擴張，對社會經濟影響大時，該缺點十分嚴重；(4)堅持預算平衡原則，而且以稅收應付政府支出，但政府收入隨經濟循環變動，而政府支出在蕭條時期需要大量增加，如果每年維持平衡，則經濟不穩定程度就會增加。復式預算制度自20世紀30年代以后，隨著國家干預和福利國家的發展，人們逐漸認識到傳統預算制度的缺陷，認為政府之預算不僅應以監督政府財政的消極目的為，更應負起積極的使命，以預算挽救經濟危機和發展國家積極的工具。最初將預算編制方式進行改革以適應經濟政策的國家為瑞典。1937年瑞典改變了傳統預算制度，放棄預算的逐年平衡，而改采用按經濟的景氣循環同期的預算平衡原則，這種消除景氣循環的預算方法，雖予政府財政政策以彈性，但依國家資本狀況的變化，以衡量財政健全與否的原則依然保持復式預算(一)含義：是根據不同的收入來源和支出性質，將預算收支科目按一定的方式劃分兩個或兩個以上的預算形式，分別編列，從而形成兩個或兩個以上對照表。

(二)方式：雙重復式預算和多重復式預算1、雙重復式預算：是最常見的方式，即將預算劃分為：經常預算：主要反映政府經常性收支項目。資本預算：主要包括資本收入預算和資本支出預算及財務預算。其主要特征是包括借款收益。它是復式預算產生的原因之一。我國1992年開始要求編制復式預算，預算模式是將各項預算收支按其不同來源和資金的性質，劃分為經常性預算和建設性預算兩部分。部門預算框架體系構成見圖4－1。部門預算部門一般預算部門基金預算部門收入預算部門支出預算財政撥款收入預算外收入其他收入等基本支出項目支出基金收入預算基金支出預算政府性基金行政性收入主管部門集中收入其他預算外收入事業收入附屬單位上繳收入事業單位經營收入其他收入其他項目行政事業性項目基本建設支出項目日常公用經費人員經費

圖4-1部門預算構成圖復式預算的優缺點：1、優點：便于考核預算資金的來源和用途，有利于分析預算收支對社會需求的影響，有助于使預算成為促進經濟發展的有利杠桿，有利提高就業水平。2、缺點：編制較復雜，需要注意一些事項。3、運用情況：目前大多數西方國家以及不少發展中國家都采用復式預算。但一些工業比較發達的國家也陸續停止實施。績效預算制度1、含義：是以項目的績效為目的，以成本為基礎而編制和管理的預算，是以成本的觀念來衡量工作成果。又稱成本預算或部門預算。2、步驟：①制定項目計劃和計劃費用；②將計劃分成小的單位；③確定各單位的活動的工作量單位；④計算為每個活動所要完成的工作量和完成這些工作量所需的時間和費用；⑤歸納上述資料于計劃中；⑥制定整個部門的預算；⑦按計劃撥給資金；⑧報告實際績效和成本，分析與計劃的差異；⑨以預算實施中的季度績效報告為基礎來為各部門撥款；⑩確定每項活動的指標的實現在多大程度上導致了短期和長期計劃目標的實現。美國和其他國家實施近40年，結果有好有差。現美國改為零基預算績效預算有下列優點，亦即其功能之所在：(1)尋求工作衡量單位，計劃每一計劃單位所耗成本，以決定各項工作是否值得實施；(2)針對過去成果與現行計劃比較，借以考核計劃的成本變動情況；(3)比較各機關同性質之活動所需之經費，以便考核行政管理效率，并提出改進意見；(4)把企業成本觀念引至政府，有助政府機關成本一效益分析。

盡管績效預算有上述優點，但其亦有限制。(1)績效預算基本上乃著眼于管理上的經濟效率，往往忽視了政府活動的政治性，尤其是政治回應性。(2)績效預算因未能建立成本會計制度與成本意識而難以采行。(3)政府機關之活動，有時涉及無形成本、抽象成本，難以確立工作衡量的標準。(4)強調單一年度預算與計劃的配合，對組織之未來目標政策設計無法連貫。(5)績效預算強調成本效率，對國家資源之整體規劃比較忽略。由于績效預算有上述缺點，遂有設計計劃預算而取之。設計規劃預算制度設計計劃預算于1961年首先推行于美國國防部，廢止于1971年。設計計劃預算制度，是指審視一國長期的政策目標與機會，以及國家當前所達成之目標與可運用之資源，利用一切分析工具，評估各種公共計劃書的成本與效益，協助國家最高當局擬定最佳決策，以利國家資源的合理分配的預算制度。設計規劃預算制度的主要優點是：(1)設計規劃預算融合設計、計劃、預算三者為一體，注重設計功能的發揮。(2)采用長程方法，預先設計數年問之政策成本與效益，詳實考核。(3)闡明國家目標，辨認何者為最迫切者，并確定達成目標之政策途徑及其成本之計算，表示政府努力改善公共政策決定的決心。(4)便利政府資源作最佳運用，注重資源配置的效率，以最低成本最大效益的原則，尋求達成目標之各種交替方案，以避免國家資源的浪費，達到最適當計劃的最佳報償。(5)使長期政策計劃目標之設定與短期預算之編制形成有機的聯系，提高總體資源配置的效率。(6)利用成本效益分析的方法，對于具有決定性的重要因素，盡可能予以數量化，以建立具體的評估標準。(7)明確確立政策目標，詳細標明各種政策決定的過程，以符合政府預算公開負責的態度。設計計劃預算制度的主要缺失有：(1)實際成本不易確定，尤其以問接成本為最，而共同成本亦難以精確推算，尤其國防及外交政策等公共財性質之重要施政工作，則不易確定其效益。(2)預算全由高層作重大決策，容易使決策者集權于中央政府。(3)以明確目標和量化方法解決問題，容易遭致政治沖突與對抗，特別是立法部門以及利益集團間難以調和。(4)設計計劃預算雖是“目標導向”的技術，但國家的目標有時是難以認定的，有時受國際政治與經濟的影響，故難以評估。零基預算制度零基預算制度源于對設計計劃預算制度的精神予以修正而成，1969年德州公司正式采用此制度，1973年卡特總統于佐治亞州州長任內，率先引進此用于籌編州政府之預算，然后又于1977年入主白宮后，將此制度推行于聯邦行政單位。推行零基預算制度的前提是：擬由預算的分配來評核政府方案的政治可遇性與行政效能，而其“零基”概念的由來是現有的計劃和活動不應該自動預算撥付，而應由行政主管合理說明其繼續存在而成為年度預算循環之部分的理由。所以在理論上，每種政府計劃和活動應在新的會計年度歸整于零，重新開始。換言之，零基預算意味著各機關應致力于追求現行計劃的效率和效能，同時亦應提升計劃削減或裁并的可能性。因此，零基預算與設計計劃預算的最大差別在于前者重視計劃的削減，后者則強調計劃的發展。零基預算（美國為例）1、含義：是對每一年（或每一項目）預算收支的規模進行重新審查和安排，不考慮基期的實際水平。即以零為起點編制的預算。2、步驟：①選擇“基本預算單位”，又稱“決策單位”；②一攬子決策——活動分析總結報告；③確定預算安排的優先順序——編制順序表；④編制詳細預算。美國通過編制零基預算，實現了“目標、有效性、效率”三原則，并成為西方世界指導政府公共支出管理公認的準則。零基預算制度的基本優點

(1)以零為預算編制為基礎，不受往年預算金額的拘束，對新舊計劃均須考慮，可避免傳統預算累積加成與持續膨脹的弊端。(2)一律以決策包的效益評估為基礎，刪除效益較低的計劃，可使國家資源予以合理的配置。(3)承襲設計計劃預算之精神，仍有長程規劃與整體資源合理配置的優點。但因以決策包取代設計計劃預算制度的計劃策定，利用主管人員專門知識與經驗彌補系統分析人才之不足，且決策包由基層人員擬定，符合下情上達，注重基層溝通的民主精神。

(4)新舊計劃均以同一基礎評估，對新計劃有激勵作用，對無效率的舊計劃予以刪除，具有興利除害、提高行政效率的效用。(5)決策方案優先順序的排列與分級，有助于預算分配的彈性，在預算執行期間如有新業務或應刪除計劃，亦以相同的步驟評估，不至于形成累積龐大會計剩余與不足的問題。零基預算制度的缺陷(1)以零為基礎編制預算，建制初期將會增加會計人員和各主管人員的工作負擔。(2)與設計計劃預算相同，一些政務活動難以用數量化來衡量其效益。(3)刪除舊計劃或裁減機關員額人數，容易增加人事上的困擾。中國的政府預算制度(一)由單式預算向復式預算的轉變(二)由基數法預算向部門預算的轉變(三)1990年實行零基預算試點的改革北京現代沃爾經貿有限責任公司狀告財政部案案例介紹2003年的非典疫情暴露了我國公共衛生體系不健全、公共衛生事業嚴重滯后等問題。為此，國務院提出利用三年左右的時間建立健全突發公共衛生應急機制、疾病預防控制體系和衛生監督執法體系，并相應按年度安排中央財政資金、國債資金等。為此，國家啟動了突發公共衛生醫療救治體系建設，重點是改造、建設省市縣三級傳染病醫院和緊急救援中心，總投資114億元，共支持2306個項目建設。北京現代沃爾經貿有限責任公司（以下簡稱北京公司）參與了前述公共衛生醫療救治體系中的兩起政府采購貨物的招投標，也就是中國遠東國際貿易總公司（以下簡稱遠東公司）和國信招標有限責任公司（以下簡稱國信公司）分別代理的“便攜式血氣分析儀”的采購項目。

2004年10月29日，政府采購人國家發改委和衛生部共同委托遠東公司作為招標代理機構之一，對國家醫療救治體系項目進行公開招標，資金來源為中央國債資金，采購相關儀器設備，共計12個包，招標編號為：0722－FECT－04285。看到采購的公告信息后，北京公司決定參與這次采購對象的第七包：數量為300臺的血氣分析儀的項目招標。為此，北京公司花大量的時間精心準備了相關的投標文件，在招標文件要求的截止日期前，遞交到了指定地點。2004年11月19日上午9：30，遠東公司在中國職工之家飯店進行了公開開標。此次參與該包投標的有廣東開元醫療設備有限公司（以下簡稱開元公司）、北京公司等供應商。開標、唱標過程十分順利，開元公司投標設備型號為IRMASL，投標價格為8萬元人民幣；北京公司投標設備型號為OPTICCA，投標價格為5.68萬元人民幣。通過唱標，北京公司認為自己參與投標的產品無論從質量還是價格上都最具有競爭力，所以堅信自己一定能中標。2004年11月30日，遠東公司公布了招標結果，讓北京公司詫異的是自己并沒有中標，中標的供應商為開元公司。北京公司百思不得其解，自己產品各項指標都符合招標文件的要求，有些標準甚至高于招標文件的規定，價格也是投標供應商中最低的，抱著這些疑問，北京公司根據我國政府采購法第五十二條的規定，于2004年12月7日、14日連續兩次向采購人國家發改委及其代理機構遠東公司提出書面質疑。2004年12月30日，在超出法律規定的回復期限9日后，北京公司收到了代理機構的回復。2005年1月4日，北京公司提出了第三次質疑，主要針對遠東公司第二次回復中關于技術指標的問題進行了解釋。最后強烈要求公布前兩次質疑中都提到的打分標準。2005年1月10日，遠東公司回復內容和第二次回復的一樣。第二次質疑后，被質疑人未在7日內及時答復，北京公司根據政府采購法第五十五條的規定，在2005年12月21日正式向國家財政部、國家衛生部和國家發改委的紀檢委進行了投訴，投訴內容包括了三次質疑中所提出的主要問題，但以上三個部委均不予以受理。2004年10月，以營利為目的的社會中介采購代理機構國信公司接受國家衛生部的委托，對國家醫療救治體系項目（招標編號為：GXTC－0404038）D包－血氣分析儀進行公開招標。這次血氣分析儀的采購數量為286臺，其資金來源于中央財政，招標文件售價每份2000元人民幣，投標截止時間為2004年11月17日13：30(北京時間)，同一時間在北京國宏賓館開標。評標方法為綜合打分法，其分值權重分別為：商務15分，價格30分，技術55分。評標委員會由招標人代表、招標代理機構代表及有關經濟、技術等方面的專家組成。這次參加投標的有開元公司、北京公司等投標供應商，前者投標報價最高，也是每臺8萬元人民幣；后者投標報價也是最低，即每臺為5.68萬元人民幣。2004年12月21日，中標結果出來后，再次讓北京公司大吃一驚，中標供應商仍然是開元公司。看到D包的中標結果，更讓北京公司不解的是，怎么又是投標價格最高的供應商中標，而且是同一投標供應商中標，而其他投標供應商均未能如愿。他們不明白中標供應商是憑什么以高出原告投標價40.8%的價格贏得此標。2005年1月12日，就投標產品技術方面的問題，北京公司再一次分別向國家衛生部、國家發改委提出了質疑，并將質疑書抄送給兩家采購代理機構。之后，又向國家財政部提出了投訴，但卻始終未收到任何答復。北京公司在分別質疑和投訴這兩起政府采購行為的過程中，歷經坎坷，在長時間、多次質疑、投訴無效的境況下，只得訴諸法律。2005年3月21日，北京公司作為原告將起訴狀及相關證據遞交到法院，以不積極履行法定監管職責為由狀告財政部。2005年5月20日上午9時，北京市第一中級人民法院開庭審理此案。被告財政部認為，原告的起訴沒有事實依據。被告針對原告的投訴事項已經依法正確履行了自己的職責，請人民法院依法駁回原告的起訴。為了支持前述答辯理由，被告向法庭提供了五份證據。證據一是財政部2005年3月1日寫給國家發改委重大項目稽查特派員辦公室的一封公函，內容是：2004年12月21日和2005年1月7日，我們接到北京公司的兩份投訴書。鑒于你辦負責國債資金項目的稽查監督，且已受理了上述投訴，為避免重復處理，現將投訴書及相關資料轉你辦一并研究處理。證據二是國務院辦公廳印發國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工意見的通知，被告以此通知證明國家發改委指導和協調全國招投標工作，負責組織國家重大建設項目稽查特派員，對國家重大建設項目建設過程中的工程招標投標進行監督檢查。證據三是要證明重大項目稽查特派員辦公室對招投標有監督的職能。證據四是國家發改委頒布實施的行政規章規定，國家發改委對重大項目有監督管理的職責。證據五是國家發改委和國家衛生部共同編制的經國務院辦公廳轉發的《突發公共衛生事件醫療救治體系建設規劃》，被告是要證明國家發改委和國家衛生部負責突發公共衛生事件醫療救治體系建設項目。衛生機械設備的采購應該納入國家財政預算政府采購是采購各方主體共同參與的結果采購人存在著明顯的違法行為法院應該受理起訴采購監督部門不作為的行為人民法院受理后應該依法審判

案例分析

由本案可以看出在政府采購中存在以下幾個問題：1、政府采購部門既當“運動員”又當“裁判員”《政府采購法》頒布前，沒有明確的監督部門，政府有關部門既是采購人又是監督人，擔當雙重角色，權力難以受到有效約束和限制。2003年1月1日《政府采購法》實施后，法律第一次統一了政府采購貨物、工程和服務的主管機關和監督機關，那就是各級財政部門，但是《政府采購法》頒布實施后，出于自身利益的考慮，各部門仍然爭相頒布各自的部門規章，爭奪屬于本部門的工程建設項目，從而形成了部門爭權的現象，進而又形成了監督主體重疊，無法有效監管的惡果。如案例中就有財政部門既當“運動員”又當“裁判員”的情況，從而無法形成有效的監督。2、程序上暗箱操作，政府采購信息發布缺乏真正的公開很多地方的采購主體并未以多種方式向社會公布采購信息，致使參與投標的供應商或承包商較少，造成政府采購往往被少數人操控。同樣，對于采購過程和結果也不公開，說明理由、告知或通知及回避等制度均較難落實，這實質上剝奪了當事人程序上的知情權及相關權益，同時也不能發揮競爭機制的作用。案例中現代沃爾多次對于競標過程不了解，并且多次詢問時都沒有得到正面的答復，對政府采購過程中是否有不恰當或者違法的行為都無法獲知。3、法律救濟機制仍不健全救濟機制是政府采購制度必不可少的一項。在政府采購制度的某些方面出現“失靈”的情況下，有效而完善的救濟機制可以保障制度的正常運行。然而，立法中對當事人合法權益受侵害或有異議時的救濟途徑規定甚少，甚至沒有規定，即便是有所規定的，也較為簡單，救濟途徑也大多限于行政程序或不規范的內部程序。這樣的救濟機制很難達到對權益受損的供應商進行保護的目的。在案例中，涉及的質詢、投訴和提起法律訴訟這幾個方面，法律中的規定就很粗糙，而且由于法律中沒有規定可以對政府采購過程中政府的違法行為申請司法審查，再加上采購過程透明度不夠，現代沃爾只能針對政府的不作為行為提起上訴，而法律中對于監督人的規定也不明確，接受質疑的事件的參與人，這都造成了對供應商合法權益的損害。文章下面將就此進行深入的分析討論。4、采購監督人不明確在案例中可以看出雙方的爭論點就是誰是政府采購監督人的問題，根據不同的法律有不同的監督人，而且《政府采購法》也沒能很好的明確監督人，這也反映了我國政府采購的制度不健全案例2.中國審計25年："審計風暴"的來龍去脈

審計工作進一步突出對重點部門、重點行業、重點項目和資金的