政府和社會資本合作

(PPP)講座湖北省財政廳金融處處長高級會計師注冊會計師魏承玉一

政府和社會資本合作

（PPP）的定義

（一）PPP定義

政府和社會資本合作模式（PPP）是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。亞洲開發銀行

PPP是指為開展基礎設施建設和提供公共

服務，公共部門和私營部門之間可能建立的一系列合作伙伴關系

聯合國發展計劃署

PPP是指政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系。在這種關系中，政府并不是把項目的責任全部轉移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險

歐盟委員會

PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統上由公共部門提供的公共項目或服務世界銀行

PPP是私營部門和政府機構間就提供公共資產和公共服務簽訂的長期合同，而私營部門須承擔重大風險和管理責任

理解PPP定義要注意的元素

基礎設施及公共服務領域政府和社會資本之間

長期合作關系

責任和風險（二）PPP的基本原則

依法合規

重諾履約

公開透明

公眾受益

積極穩妥

（三）PPP有助于實現利益多贏

對政府而言

拓寬資金來源

降低政府風險

轉變政府職能

提高經濟活力和競爭力

對社會資本而言有助于前期項目的篩選項目管理更加有效率強化風險分擔單點責任鼓勵創新減輕信息不對稱問題

對使用者而言“用戶付費”更加公平

鼓勵節約，有利于綠色環保在政府監管下，私人部門管理有利于提高效率及服務質量二PPP的核心

依法平等合作

全生命周期績效管理

風險分擔、利益共享

物有所值

契約精神

管理意識

長遠觀念

三

規范推進PPP項目實施1.廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務2.化解地方政府性債務風險3.提高新建項目決策的科學性4.擇優選擇項目合作伙伴5.合理確定合作雙方的權利與義務6.增強責任意識和履約能力7.保障公共服務持續有效四政策保障和組織實施

政策保障1.簡化項目審核流程2.多種方式保障項目用地3.完善財稅支持政策4.做好金融服務組織實施1.加強組織領導2.加強人才培養3.搭建信息平臺五PPP項目識別

適宜采用PPP的項目

投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目。

項目發起方式

確定備選項目

制定年度和中期開發計劃

提交年度開發計劃項目相關資料

物有所值評價

財政承受能力論證財政承受能力論證

定義

是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，以下簡稱PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。責任識別

PPP項目全生命周期過程的

財政支出責任

主要包括

股權投資

運營補貼

風險承擔

配套投入支出測算股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算配套投入支出應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用能力評估財政承受能力評估財政支出能力評估

是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響行業和領域均衡性評估

是根據PPP模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過于集中。

“通過論證”

且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目

各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄

在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排信息披露

省級財政部門

應當匯總區域內的項目目錄

向財政部報告

財政部

通過統一信息平臺

（PPP中心網站）

發布六PPP項目準備

縣級以上人民政府可建立專門協調機制主要負責：項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構負責：項目準備、采購、監管和移交等工作

項目準備主要包括

1項目實施機構編制實施方案實施方案主要內容

項目概況、風險分配、項目運作方式、交易結構、合同體系、監管架構和采購方式的選擇等

2財政部門對實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證通過驗證的，由項目實施機構報政府審核。未通過的，可在實施方案調整后重新驗證。經重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP。

風險分配

社會資本承擔

項目設計、建造、財務、運營

維護等商業風險

政府承擔

法律、政策和最低需求等風險

政府和社會資本合理共擔

不可抗力等風險社會資本參與程度高

委托運營(O&M）社會資本風險承擔程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租賃-運營-移交(LOT)建設-運營-移交(BOT)建設-擁有-運營(BOO)轉讓-運營-移交(TOT)改建-運營-移交(ROT)區域特許經營(RC)購買-建設-運營(BBO)交易結構

項目投融資結構

回報機制

合同體系

項目邊界條件是項目合同的核心內容

權利義務邊界

交易條件邊界

履約保障邊界

調整銜接邊界監管架構

授權關系

政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權。

監管方式

履約管理、行政監管和公眾監督。采購方式的選擇

公開招標

適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不做更改的項目。

競爭性談判

邀請招標

競爭性磋商

單一來源采購

七

PPP項目采購

定義PPP項目政府采購，是指政府為達成權利義務平衡的PPP項目合同，遵循物有所值原則，按照相關法規要求完成PPP項目識別和準備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程。

采購方式和代理機構

強制資格預審

評審小組要求

政策功能要求

強制采購結果確認談判

合同簽署

爭議處理八PPP項目執行

設立項目公司

社會資本可依法設立項目公司

政府可指定相關機構依法參股項目公司

項目實施機構和財政部門（PPP中心）

應監督社會資本按照合同約定

按時足額出資設立項目公司

項目融資

社會資本或項目公司負責融資

財政部門（PPP中心）和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移

社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同

債權人直接介入

政府支付義務

納入同級政府預算

財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。

建立PPP項目政府支付臺賬

財政部門（PPP中心）和項目實施機構建立PPP項目政府支付臺賬，納入政府綜合財務報告。

按照實際績效付費

享有的超額收益

獎勵條款

合同執行和管理

政府臨時接管項目

項目實施機構應重點關注