我國地方政府發債問題探析2011年12月7日主要內容一、我國地方債由曲線放行到地方政府自主發行二、我國地方政府的債務規模分析三、我國地方政府自行發債的相關問題分析四、我國地方債發行的監管實施步驟一、我國地方債由曲線放行到地方政府自主發行

我國《預算法》第28條明文規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。可見，我國地方政府是沒有自主發債權的。（一）2009年地方債代理發行的破冰開閘

2009年國務院下發了《國務院關于2009年地方政府債券有關問題的通知》，財政部首次代理發行2000億元地方政府債券。表明我國地方政府債券已經破冰開閘、曲線放行。

一、我國地方債由曲線放行到地方政府自主發行（二）2010年財政部繼續代地方發債2010年，財政部再次代理30個省和5個計劃單列市發行2000億元地方政府債券。根據財政部公布的信息，2011年首批地方債已于6月27日啟動，涉及11個省市，共計504億元。

一、我國地方債由曲線放行到地方政府自主發行（三）2011年地方政府自行發債開閘2011年10月20日，財政部公布《2011年地方政府自行發債試點辦法》，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點，試點省(市)在國務院批準的發債規模限額（四地自行發債的總規模為229億）內，自行組織發行本省(市)政府債券的發債機制。地方自行發債的爭論：一些觀點認為，此次自主發行地方政府債券，不僅可以通過地方自主發債來解決地方融資平臺的風險問題，而且能緩解資金緊縮狀況，穩定保障房和其他基礎設施的資金來源，并且從長期來看，也有利于解決地方政府財政收入的問題，緩解土地財政困境。一、我國地方債由曲線放行到地方政府自主發行相比之下，另一些觀點就沒這么樂觀了，認為在償債能力局限背景下，有些問題的考慮并不清晰，此舉會增加新的違約風險，并埋下債務危機的禍根，為未來埋下更大隱患。

小結：如果說2009年的中央代地方發債更多地是出于考慮解決經濟刺激計劃中地方政府的資金缺口問題，那么2011年的地方自行發債試點的原因更多是因為我國地方融資平臺數量及其信貸規模的急劇擴張而引發的地方債務風險問題。有分析人士認為，開閘地方債自主發行試點，是當前地方財政狀況不佳的無奈之舉，這意味著地方政府迎來了自行承擔乃至消化債務的時代。二、我國地方政府的債務規模分析（一）銀監會、央行、審計署三種不同的版本數據1.銀監會的數據中國銀監會統計數據顯示，截至2009年末，全國范圍內的政府融資平臺公司陡增到8000多家，其中70%以上為縣區級平臺公司，平臺貸款余額總額7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%。銀監會并未公布2010年地方融資平臺的官方數據。但較早前媒體曾廣為引述來自銀監會的內部數據，據《21世紀經濟報道》等媒體援引接近銀監會人士的話稱，2010年銀監會統計口徑下的該數據規模約為9.1萬億元。二、我國地方政府的債務規模分析2.央行的數據2011年6月1日，央行公布了《2010中國區域金融運行報告》。數據結果顯示，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年年末增長25%以上。其中，縣級(含縣級市)平臺約占70%。央行表示，2010年年末，各地區政府融資平臺貸款在人民幣各項貸款中占比不超過30%。按照2010年年末人民幣貸款余額47.92萬億元來算，截至2010年末，政府融資平臺貸款不到14.376萬億元。

二、我國地方政府的債務規模分析3.審計署的數據2011年6月27日，根據審計署發布的數據顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額約10.7萬億元，其中銀行貸款為84679.99億元。政府負有償還責任的6.7億元，占62.62％；負擔保責任的2.3億元，占21．80％；可能承擔一定救助責任的1.7億元，占15.58％。4.穆迪對審計署數據的質疑審計署的統計數據發布不久便遭到了國際評級機構穆迪的質疑，穆迪在其一份報告中宣稱，國家審計署低估了銀行對地方政府債務的敞口，約有3.5萬億元的中國地方政府債務沒有在國家審計署報告中提及，并且不良貸款規模大于預期。二、我國地方政府的債務規模分析（二）銀監會、央行、審計署出現三種不同數據的原因從上幾個部門的數據有所不同，其主要原因在于統計口徑上的差異。央行調統司使用的是“地方政府融資平臺”，審計署使用的是“地方政府性債務”，而銀監會依據的是地方融資平臺公司。比如，各級政府的交通部門是一個很大的舉債主體，其并非公司，因此銀監會并未將其列入平臺貸款。而同樣是融資平臺公司，審計署公告顯示此次審計得出各地共有6576個融資平臺公司，而央行的數據顯示全國共有地方政府融資平臺1萬余家，審計署審計范圍包括的融資平臺，比央行統計數少了3000多家，這意味著直接縮小了債務審計的范圍。二、我國地方政府的債務規模分析（三）數據簡要分析1.央行數據分析從央行發布的2010年末全國共有地方融資平臺1萬余家這一數據與銀監會2009年底披露的8000多家相比，增長并不算快，但如果以貸款規模計算，平臺貸款的增長仍然相當迅猛。以2010年底人民幣各項貸款超過45萬億元為計，按央行公布的平臺貸款在人民幣各項貸款中占比不超過30%的數據，即使保守估算平臺貸款規模也已大大超過10萬億元，這遠遠超過兩年前披露的7萬億水平。二、我國地方政府的債務規模分析2.審計署數據分析審計署公告顯示的地方政府性債務，實質是中央政府依據其認定標準，承認的地方政府性債務規模。也就是說，中央政府認為，截至2010年底，有107174.91億元債務需要由地方各級政府買單。相比較央行的數據而言，審計結果顯示的債務規模偏低，但從政府承擔責任的角度看，中央政府認定10.7萬億債務屬于政府性債務，這一規模實屬不低。2004年，財政部認可的地方政府性債務僅僅只有4000億元。3.地方政府債務的償債分析央行的報告顯示說明，全國各級地方融資平臺負債中絕大部分來自于銀行貸款融資平臺真正的還債高峰將出現在2012年至2013年左右，屆時占比70%的財務狀況不佳的縣級政府融資平臺將面臨巨大的還款壓力。

二、我國地方政府的債務規模分析審計署的審計公告也顯示，2010年底地方政府性債務余額10.7萬億中，2011年、2012年到期償還的金額占24.49%和17.17%，這意味著未來兩年，地方債務償還壓力將高達4.5萬億人民幣。對于地方融資平臺的貸款償還，目前普遍存在的情形是幾乎沒有一個地方政府打算按期還錢，也很少有地方政府有財力還錢。眾多融資平臺和銀行紛紛選擇了“拖”——用借新還舊、展期、債務重組等一系列手段，把眼前的風險向未來轉移。

小結：根據以上分析數據，正如一些學者所認為的那樣，地方政府自行發債試點是地方政府財政狀況吃緊情況下的無奈之舉。三、我國地方政府自行發債的相關問題分析（一）選擇上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點的原因

觀點一：這四個地方有的是證券交易中心所在地，有的是金融中心，地方財政能力相對較好，具備試點的條件。觀點二：廣東等地已具備自行發債的基本條件。一是政府實力有保障；二是融資平臺經驗可借鑒，能夠為自行發債提供豐富的實踐管理經驗和一定的資源支持；三是市場條件成熟，相對發達的經濟和社會發展水平、活躍的資本市場、充裕的市場資金為自行發債提供了堅實的資金后盾。

三、我國地方政府自行發債的相關問題分析（二）我國地方政府自行發債的風險監管分析如果地方政府發債缺少了制度約束，那么就很可能誘發道德風險，進而導致地方財政乃至中央財政出現風險。所以，在放行地方發債之時，如何完善相關制度并實施有效監管是一個迫切需要思考的現實問題。1.地方發債的國際經驗目前世界上37個允許地方政府舉債的國家，盡管具體做法不盡相同，但他們都對地方債采取了相應的監管措施，下面介紹監管制度較具代表性的美國和日本的做法。三、我國地方政府自行發債的相關問題分析（1）美國：多層面的監管體系1）法律法規對地方政府舉債的制約；2）中介機構對地方政府舉債的監管；3）政府預算對地方政府舉債的約束。（2）日本：嚴格的計劃與協議審批制度1）地方政府債務發行實行計劃管理；2）地方政府舉債實行協議審批制度；3）對地方債務事項進行審計監督。三、我國地方政府自行發債的相關問題分析2.我國地方政府發債的監管措施（1）加強我國與地方債發行的配套制度建設1）完善現行分稅制財政體制；2）硬化地方政府預算約束；3）健全地方民主監督機制。（2）建立健全我國地方發債的監管與風險控制措施1）健全和完善我國地方債券發行相關的法律法規；2）健全政府監管機制；3）引入市場監管機制。四、我國地方債發行的監管實施步驟

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