中央與地方事務劃分中的四大問題一般而言，中央與地方的關系是一個國家實現有效的宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務等基本職能的最主要關系。改革開放以來，我國總體上圍繞建立社會主義市場經濟體制的目標，以改革調整管理體制為重點，在推進各級政府的職能轉變，加快政企分開、政事分開，實施政府機構改革，加強科學民主決策機制建設等方面進行了積極有益的探索，逐步實現了政府行政管理體制的轉變。經過多次的改革與調整，我國的中央與地方關系不斷得以完善，但是目前仍存在著事務混亂、職責不清、上下錯位、機構從上到下復制等問題。具體表現為中央管理微觀事務，地方承擔宏觀職能；微觀管理權限和機構上收，地方推脫責任；地方有事務，無錢，中央有錢，地方向中央跑等諸多方面。一、中央與地方事務分工不明我國憲法規定：中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。它負責貫徹執行黨的路線、方針、政策和全國人大及其常委會通過的法律、法令，統一領導國務院各部、各委員會和其他所屬機構以及地方各級政府的工作，管理中國的外交、國防、財政、經濟、文化、教育等事務，領導社會主義現代化建設。中央政府擁有最廣泛的事務：行政領導權、行政立法權、行政提案權、行政監督權、人事行政權、建制權及全國人大及其常委會授予的其他職權。按照地方組織法設立的地方政府的事務也是很大的，有行政執行權、行政領導權、行政監督權、行政管理權、人事行政權等。把法律規定與現實中的中央政府事務和地方政府事務作一比較，我們不難發現，目前各級政府事務缺乏明確而正式的劃分。這是因為，盡管憲法原則上對中央和地方政府職責范圍作出了規定，卻并未通過立法對各級政府的事務加以明確劃分，以致在實踐中各級政府間在事務上并沒有明顯的區別一一除了少數事務如外交、國防等專屬中央政府外，地方政府的事務幾乎全是中央政府事務的翻版。缺乏明確的事務劃分導致了兩方面的后果。一是政府事務的界定存在著一定程度的內外不清問題，即市場與政府職能的界定不明確，政府越位與缺位同時存在。政府和市場的關系以及政府的職能是隨著制度、技術等條件而變化的。作為轉軌國家，我國政府由于歷史原因承擔了一些具有較高能力的政府才可以承擔的職能，與此同時，一些必須由政府承擔的基本的公共服務職能又沒有履行好。政府職能的越位主要表現為：一方面，政府承擔了不少應該由市場去做的事情，財政尚未退出營利性領域，繼續實行企業虧損補貼和價格補貼；另一方面，能力比較低的政府承擔了能力比較高的政府才需要承擔的職能。政府職能的缺位則主要表現在對基礎教育、基礎科學、衛生保健、農業等投入不足。二是各級政府事務分配不合理，存在著一定程度的上下不清問題，即事務長期層層下移，造成中央與地方事務錯位，地方各級政府之間相互錯位。首先，中央與地方政府之間職責范圍界定不夠明確，含糊不清的支出大多被分配給下級政府，有些事務雖然明確歸中央或省級地方，但在實際執行中發生了錯位，也下放給了基層。提供最基本的公共產品的職能往往由供給能力比較低的基層政府承擔。能力比較強的省、市政府沒有提供基本公共產品，而是試圖提供一些促進市場發育的中級功能。能力最高的中央政府雖然全面介入各個層次的公共產品提供，但存在輕基本、重高端的特點，甚至國防、外交、海關等部分事務也分解給了不同的地方政府。中央政府過多承擔了本應由地方政府承擔的基礎建設和經濟發展方面的支出責任，而且不合理地直接干預微觀企業層面的運營。（宋立：《政府事務、財權劃分問題研究》，載《經濟要參》2005年第38期）其次，上下級政府之間事務范圍的劃分隨意性很大，在垂直體制下，上級的事務往往成為下級的當然事務，現實中，上級通過考核、一票否決等程序將本級責任分解成了下級的責任，上級請客下級買單的狀況屢見不鮮。目前，縣鄉政府需要承擔義務教育、公共衛生、基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理等諸多責任。在市場經濟條件下，社會保障、義務教育和公共衛生是非常重要的，并且具有很強的外溢性，屬全國性公共產品和服務，在絕大多數國家中都是由中央政府承擔主要的支出責任，而我國由財力與之相差懸殊的基層政府提供，導致了這些基本公共產品和服務提供不足或嚴重不均等。二、地方事務由中央、省條條管理的弊病本來應該由地方人大、法律、新聞、公民訴訟、社會組織等機制來解決的假冒偽劣、食品安全、生產安全、生態環境、土地等問題，由于沒有發揮這些機制的作用而發生問題，由此不相信地方，就由中央條條管起來。于是事無巨細，中央管了地方的事務，這樣各行各業都發生問題。不從地方人大、法律、新聞、社會組織、公民訴訟等機制考慮解決出路，而是每一個行業都要收到中央來管，最后把地方政府的完整性給肢解了。中央最終也是管不了，管不好。實際上，目前所謂的工商、質監、食品監督、土地等的垂直管理，并不是中央派出機構垂直管理，而是實行省以下垂直管理。對這些部門，經費實行省財政收支兩條線、超收獎勵、罰款分成的政策，由于這些部門大多是收遠遠大于支的部門，中央的垂直管理，給省一級財政斂財創造了條件，而市、縣的個體工商戶和中小企業，包括一些大企業，負擔的費用和罰款卻越來越重，導致市、縣的創業、投資、經營和就業環境日趨惡化。而省一級，上并不對假冒偽劣、市場分割、知識產權、產品質量像中央一樣關切，下并不直接面對所管理的事務。但是，本來應當由市、縣地方管理的事務，上收省里，使市、縣一級推脫這些方面的責任。而省里則權力較大，卻不具體管理事務。需要說明的是，從中央與地方的關系看，影響中央權威的，并不是市、縣級政權，而是省一級政權。較危險的是，一方面，如果對一些本來應當由市、縣管理的事務實行所謂的條條管理，省以下垂直，讓省里管理，另一方面，中央應該管理的武裝、外交、安全、社保等等，則實際上在機構、人事、經費上下放省級政府管理，由省級政府代管，省級政府的權力將越來越大，這將形成權力過大的諸藩勢力，其實于加強中央的權威十分不利。一些專家認為，行政上的工商、質監、食品監督、土地包括環保等省以下的垂直管理，并不是行政改革最終的固定模式，只是推進改革進程、破解現有難題的一種有益的探索和嘗試，因為并不是所有的行政部門都適合垂直管理。垂直管理只是一個不得已的辦法。為了免受市、縣地方政府的干擾，轉而實行省以下垂直管理體制，是在現實國情下的妥協，是一種下有對策情勢下的上有政策，這從一個側面宣告了某些行業在面對地方政府干擾時的無能為力和束手無策。這種妥協決定了垂直管理體制必然存在先天不足。只有當一個行政部門的職權具有全國性或跨區域性的特點時，才有進行垂直管理的合理性和操作基礎。垂直管理的問題在于：首先，垂直管理不能完全擺脫地方干擾。盡管垂直管理后部門的人、財、物不受制于地方了，但部門還是在當地，在土地、水電等方面也少不了求助當地政府。因此即使實行了垂直管理，也不敢過于得罪地方。而利益越大的部門，垂直管理的力量也越容易被削弱。從理論上講，土地管理的垂直體制可以讓各級土地行政管理部門輕裝上陣，理直氣壯地行使自己的職權，但時至今日，人地矛盾日益突出，土地違法占用現象依然相當嚴重。有的地方政府一如既往地公開、直接違法，并默許、縱容大量的土地違法行為。而土地執法部門在有了上級土地管理部門的撐腰壯膽后，始終沒有硬起來。他們依然信心不足，怠于執法，依然要面對執法難、難執法的惡劣環境。數據顯示，2004年全國共查處違法用地事件70646件，涉及土地面積3.5萬公頃。2005年未批先建占用耕地面積仍在2萬公頃以上。其次，垂直管理使監督部門減少，容易滋生腐敗行為?？茖W健全的行政管理都有不可或缺的兩個方面：行政效率和行政監督，如果以弱化監督為代價提高行政效率，就有可能增加權力濫用的風險。對各垂直部門來說，當它們作為地方政府職能部門時，尚會受到當地黨委、政府、人大、紀委等部門的制約；垂直管理后，地方政府平級單位對垂直部門的經常性權力監督往往失效，全靠上級部門和上級監管機關的監督發現存在的問題。而上級監管致命的弱點就是非經常性。山高皇帝遠的寬松氛圍，使各級一把手成為說一不二的家長，一旦一人腐敗，往往多年不會暴露，形成從上到下的一窩爛。近年來，稅務、工商等實行垂直管理的部門出現的案件，均有多個下屬市、縣局的一把手受牽連。最后，存在挖空市、縣地方管理，弱化基層政府職能的問題。市、縣政府組織體系的健全、部門配置的完整，是其履行一方公共管理責任的制度前提。如果過多的職能部門被劃歸上級垂直管轄，必然帶來地方政府組織功能的殘缺，影響其行