我國土地征用補償法律制度的完善內容摘要：本文首先從土地征用引發的一系列社會問題出發指出農地征用補償的不合理是導致農民和關系緊張的要害。此本文首先闡述了在當下土地征用正當性的前提是合理的征地補償。圍繞征地補償問題本文闡述了農地征用補償的理根據和補償原那么指出非凡犧牲理對征地補償的合理性作了很好的詮釋。理的視角用公平正義的法理念來審閱我國的土地征用補償法律制度發現我國的征地補償法律制度非常得不完善。表如今很多方面：一是征地補償未區分“公益性征地〞和“非公益性征地〞；二是征地補償不合理征地補償方式單一補償分配不合理；三是征地補償法律程序不完善的等等。正因為這些原因所以在征地過程中濫用公權利謀取私利使農民的合法權益受到極大地損害。因此要實現農民和間關系和諧促進農村和諧社會的實現必須完善我國的農民土地征用法律制度。要害詞：土地征用；公共利益；征地補償土地是一切消費和一切存在的源泉是人類賴以生存和開展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關涉到社會的安寧和開展與社稷的興衰與人民的福祉息息相關。在當下隨著我國城化步伐的大大加快城向郊區迅速擴張以及各地掀起了建立經濟技術開發區的熱潮農民的土地被大量征用出現了大量的種地無土地、進城無工作、拆遷園、“非農〞無保障、告狀無路徑的“五無農民〞群體[1]。從而引發了大量群體性和上訪。一組統計數字顯示2002年僅上半年反映征地糾紛占地等問題的占信訪接待部門受理總量的73。其中40的上訪訴說的是征地糾紛問題這其中87是征地補償安置問題而在反映征地問題的上訪中又有一多半是。因此農地征用補償問題是導致和農民關系緊張的要害問題。這一問題不僅關涉到的公信力以及農民合法權益的保護而且也關系到我國和諧社會的建立。的十六屆四中指出“要適應我國社會的深入變化把和諧社會的建立擺在重要位置〞。但是農地征用補償的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的協調農民的生存權、開展權未能得到有效保障。因此農地征用補償的不合理成為阻礙農村和諧社會實現的一大障礙。一、

征用補償的理根據和補償原那么所謂農地征用補償是指為了社會公共利益的需要按照法律規定的批準權限和程序批準并依法給予農村集體經濟組織和農民個人補償后強迫性的變更農村土地所有權或使用權的行政行為[2]。從理上講“征用〞本身僅僅指使用權的轉移而征收是指所有權的變更。而且我國2004年的修正案也明確了這一點。但是在以往的法制理以及理研究中大多使用“土地征用〞這一概念因此為了與以往的理研究相銜接防止不必要的費事本文也使用土地征用這一概念。但是在此土地征用的內涵既包括所有權也包括使用權的有償轉移。土地征用是公共利益的需要而限制或剝奪私益而且是對人賴以生存和開展的最重要的財產權的克減。那么實現公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對的一個問題。在強調“私有財產不可進犯〞的權利本位時代土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強調財產義務性的社會本位時代的到來公共利益的需要而對私人的財產權予以限制和剝奪逐漸被人們所承受。但是公平正義的觀念“正義是社會制度的首要價值正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理無它多么精致和簡潔只要它不就必須加以回絕或修正；同樣某些法律和制度不它們如何有效率和有條理只要它們不正義就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種正義的不可進犯性這種不可進犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的是正當的不成認許多人享受的較大利益能綽綽有余補償強加于少數人的犧牲。所以在一個正義的社會里平等的公民是確定不移的由正義所保障的權利決不受制于的交易或社會利益的權衡。[3]〞土地征用作為一種土地公共獲得制度對于個人因為公共利益所遭受的損失必須給予補償。圍繞土地征用補償問題形成了眾多的學說通過分析這些學說可以把握征地補償合理性的根據。〔一〕農地征用補償的理根據1、既得權說。此說以自然法思想作為根底認為財產權是人民的天賦是合法獲得的既得權因此應該得到絕對的保障即使是公共利益的需要使其遭受經濟上的非凡損失也應當公平的原那么給予補償。2、恩惠說。此說強調絕對的權利認為土地征用權是與生俱來的權利主張公益至上和法律萬能。此說認為個人沒有與相對抗的理由甚至完全否認對私人有提供補償的必要。進犯個利給予補償那完全是出于的恩惠。3社會職務說。此說摒棄了權利天賦的觀念認為為了使個人盡其社會一份子的責任首先應該成認個人的權利這是實現社會職務的手段因為權利的本質具有義務性人民的財產被征用后酌量給予補償才能使得社會職務得以繼續履行。4、社會協作說。該說法國狄驥的社會連帶理認為社會作為一整體系統其存在和運轉依靠社會成員的互相協作因此社會成員為保證社會的存在和開展只能犧牲部權利和而社會那么以其整體的力量保障社會成員的生存和開展對其利益所受損失和損害給予救濟。5、公共負擔說。由于行為的受益者是社會全體故當一部人或個別人因為行為而承當的義務超出其因該承當的份額時就應該平等原那么將其平均分擔給社會全體實現權利義務的平衡。6、非凡犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出認為的合法征地行為對人民權益所造成的損失與課以人民的一般的負擔不同它是使無義務的特定人對所做得非凡犧牲這種非凡犧牲應當由社會全體人民共同分擔給其以補償才符合公平正義的精實現私人利益與公共利益的協調。[4]上述第一種以及第二種學說前者強調權利的絕對保障而后者強調絕對的權利在當下都無法得到社會一般觀念的認同因此均被摒棄。社會職務說、社會協作說以及公共負擔說都從一個側面反映了征用補償的合理性但是都可以被非凡犧牲理所涵蓋所以非凡犧牲說成為當下的主流學說也極輕易被廣闊的民眾所理解和承受。因為在當今社會財產權的平等保護被視為一項重要的原那么。財產權雖然有社會義務性但是也應該適用平等保護原那么。一般情況下對于法律明文規定的公法上的義務財產權利人可以預因為承當該義務所遭受的損失。但是土地征用那么不然其權利人只有等到詳細的征用行為后才能得悉自己的財產因為征用而遭受的損失。這對于權利人來說無疑是一種非常不確定的社會風險。針對此種少數人為了公共利益所做得非凡犧牲假設不給予補償是違背平等原那么的因此補償義務得以確立。補償的目的在于實現公共利益和私人利益的協調。征用必須建立在補償根底上也為世界各國的所明文規定。17年法國的?宣言?就已經規定“財產是不可進犯的權利除非當合法認定的公共需要所顯然必須時且在公平且預先賠償的條件下任何人的財產不受剝奪。〞第5條修正案規定“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。〞我國??0條：“為了公共利益的需要可以按照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償〞。征用補償原那么根本上成為各國法律的一項重要原那么但是如何補償各國法律規定得并不一致。有的采用完全補償原那么有的那么采用不完全補償原那么還有的采用相當補償原那么。〔二〕征用補償的原那么1、完全補償原那么。該原那么認為土地征用的受益者是全體人民對于土地征用而遭受非凡犧牲的人理應由公眾受益人負完全補償責任才符合平等原那么的精。而且確保權利人不因土地征用而處于財產狀況惡化的狀態也是保障財產權的宗旨所在。從生存權的保障來看土地作為人民尤其是農民的生活依靠不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補償不應該僅僅限于征用的客體而且還應包括與該客體直接或間接關聯的經濟上和非經濟上的利益。2、不完全補償原那么。該原那么從強調“所有權的社會義務性〞觀念出發認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性可以公共利益的需要而依法加以限制但是應該給予合理的補償。補償僅僅限于財產上的損失對于精上的損失應該被視為非凡犧牲個人有忍受的義務。3、相當補償原那么。該原那么認為由于“非凡犧牲〞的是相對的、活動的因此征地補償應斟酌征用的目的及必要程度等各種要素并結合社會的現實選擇采用完全補償原那么或者不完全補償原那么。一般說來平等原那么對于非凡財產的征用損害應當給予完全補償但是非凡情況下可以準許給予不完全補償。[5]目前我國土地征用過程中采用的以土地年產值倍數作為補償的不完全補償原那么。這一補償原那么未將農民的生存權損失納入補償范圍并且根本未考慮土地開展權價格而只是一種生活補貼性的補償而在現實生活中那些非公益性的征地在征地前對于被征用農地并不享有所有權征地后一般對農地也沒絲毫的投入僅靠征地權就將征地補償費與地批租價之間的宏大利益據為己有無疑是對農民開展權的剝奪。在當下的價值取向正開場轉變2004年的修正案明確規定了“尊重和保障〞“公民個人的私有財產不可進犯〞。在注重保障的價值觀下個人的權利應當權利個人是一個目的性存在個利的保障應該是社會的價值。對于失地農民來說土地關系到其生存權和開展權因此對于土地征用制度我們應該從保障的角度進展重新審閱探究當前農民和關系緊張的法律制度層面的原因。二、我國農地征用補償法律制度透析土地作為一種稀缺性的資源各個都有嚴格保護土地資源的規定。從“非常珍惜和合理利用每一寸土地〞的根本國策出發我法在1998年修改?土地治理法?時旨在建立世界上最嚴格的土地治理制度。這一宗旨我國土地征用法律制度幾乎完全行政化建立了嚴格的土地征用審批制度。但是嚴格的制度并不等于是完善的制度尤其是在經濟條件下城開展對土地需求日益增大客觀上要求土地的利用和流轉化。征地補償工作中存在的一系列問題折射出現行征地補償法律制度的不完善。〔一〕征地補償未區分“公益性征地〞和“非公益性征地〞

在現代對公民財產權的限制和剝奪只能公共利益已為世界各國的法律所明文規定作為行政主體其行為必須以公共利益為依歸。“在法治、社會和環境公共行政的目的是維護和促進公共利益或者福祉這是任何公共行政的一個不成文的根本原那么以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性是公務員執行職務的根底。〞[6]我國0條也規定為了公共利益的需要可以按照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是?土地治理法?在將詳細化的過程中對于征地的前提規定的卻不一致。?土地治理法?第2條：“為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征用〞。但是?土地治理法?43條規定任何和個人進展建立需要使用土地的必須依法申請使用國有土地。根據?土地治理法施行?“農民集體所有的土地依法用于非農業建立的由土地使用者向土地所在地的級人民土地行政主部門提出土地登記申請由級人民登記造冊核發集體土地使用權證書確認建立用地使用權。〞可見將公益性征地和非公益性建立用地都納入統一的征地工作中均按照統一的補償對農民進展補償。?土地治理法?將非公益性用地納入征地工作中本身就是違背我國的。假設不考慮其違憲性因素僅從這一征地補償規定來看也是非常不合理的。因為在非公益性征地過程中農地有很大的增值空間尤其是城郊區的土地土地轉手間可以增值10多倍。據統計2002年全國土地使用權拍賣收入平均每畝為35.67萬元而對征地農民的補償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現行的土地征用補償規定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益未考慮土地開展權的價格。土地開展權的收益本來應該歸農民所有如今的現實卻是僅靠征地權就將征地補償費與地批租價之間的宏大利益據為己有不僅是對農民合法權益的剝奪而且激發了征地的內在沖動。據統計自改革至今中國利用方案經濟的征地方式和經濟的賣地方式從農民手中拿走的土地出讓和補償安置差價超過了2億人民幣有人稱之為“請客農民買單〞。[7]因此公益性征地因其關乎公共福祉而不考慮土地開展權的價格還有一定的合理性但是非公益性征地也剝奪農民的土地的增值收益無從理上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此征地補償未區分公益性征地和非公益性征地是我國農地征用補償法律制度的一大缺陷。〔二〕征地補償不合理1、按土地原用處給予補償違背公平正義原那么土地作為一種稀缺性的資源具有宏大的增值空間尤其是城郊區的土地由于具備開展的區位優勢土地用處的改變可以帶來宏大的增值收益。按照的地租理由于區位不同可以產生級差地租這部土地收益由于并非是土地權利人形成的所里理應在土地的所有者、和用地之間合理分配。但是按照現行法律規定征用土地再出讓時不同地價的級差地租是形成的原那么上這項收益應當屬于。作為被征地農民的利益被剝奪了因此是違背法律的公平正義理念的。2、以年產值的倍數作為補償不科學按照年產值的倍數計算補償數額雖然簡便易行但是在經濟高度開展的今天土地價格確實定很大程度上同被征地所處的區域經濟開展狀況嚴相關而同農業用地年產值的關聯性程度并不明顯而現行的征地補償不能反映土地的位置、地區經濟開展程度、交易價格以均耕地面積等影響土地價值的經濟因素也不能表達同一宗土地在不同情況下出現產出差異的價值。尤其值得注重的是當前我國農價格普遍偏低以土地的年產值倍數作為補償農民得到的補償僅僅也就幾萬元無法保障農民的長遠生計。3、確立征地補償的補償限額不合理我國?土地治理法?47條規定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是每公頃被征用耕地的安置補助費不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。〞按照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費尚不能使需要安置的農民保持原有生活程度的經、自治區、直轄人民批準可以增加安置補助費。但是土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。〞根據2006年?加強土地調控有關問題的?征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活程度不降低長遠生計有保障為原那么。因此在征地補償中設定一個征地補償的最低限額有利于保障農民的合法權益但是設定一個不超過30倍的限額卻是不合理的。因為在當前我國農村尚未建立有效的社會保障體系因此土地對于農民來說不僅僅是生活之源而且具有生存保障的社會功能。所以規定一個補償的限額很有可能使得失地農民生活無保障所以這一規定是不合理的。〔三〕征地補償方式單一補償分配不合理1、征地補償方式單一根據我國現行的法律規定征地補償以金錢補償為主。對于安置補助費征得被安置人員同意后可用于支付被安置人員的費用。采用金錢補償的方式將各項費用一次性的支付給農民可以防止采用其他方式所帶來的費事。現實的情況卻是當前農民的意識還比擬差除少數農民將所得土地補償費用于長遠外大多數的農民得到補償費后用來建立房屋等因此本來就不多的補償費很快就被花光進而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下失地農民有的再向要錢有的甚至走向極端施行犯罪活動。因此單一的金錢補償方式雖然簡便易行但是卻無視了現實不利于社會的長遠開展。在此我們可以借鑒國外的有益做法采用多種補償方式。2、補償分配不合理根據?土地治理法施行?26條“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的安置補助費支付給農村集體經濟組織由農村集體經濟組織治理和使用；由其他安置的安置補助費支付給安置；不需要統一安置的安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的費用。〞但是人民公社制度取消后農村集體經濟組織在很多地方已經不復存在而且很多村組沒有章程辦事所以支付給農村集體經濟組織的安置補助費缺乏有效的監視控制。而且從目前中國農村基層組織體制看村委會和農村集體經濟組織處于“職能代表〞和“自治代表〞的沖突之中無法真正代表農民的利益。作為農民集體代表的農村勢力階層受自身利益的驅動又往往有著與農民集體不一致的個人利益他們往往利用非凡的身份和地位擴大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補償費比例過大而且留存在村集體的征地補償費使用和治理缺乏有效的監視。而土地收益中的主要成分是土地補償費至少應當占到土地收益總額的70以上土地補償費歸集體所有以后由于集體經濟組織的利益和農戶的利益并不完全一致因此對于土地補償費農民僅能得到5-10。〔四〕征地補償法律程序不完善在我國這樣一個缺乏法治傳統的國度數千年的人治傳統已經深深地影響了人們的思維方式和行為形式在君主與父母官的支配下子民永遠都是受政者他們只有服從和安排的義務而沒有所謂的權利因此在這樣一個缺乏權利意識的社會法律權威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因為“任何實體目的的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實也就是說法律上實體性目的的追求只能被置于程序性的邏輯框架中才能真正表達其現實意義。〞[9]但是在我國土地征用程序在限制公權利運作方面卻未能發揮其應有的作用。1、程序性法律本身有破綻許多征地法律法規僅僅有原那么性的規定缺乏操作的詳細為濫用裁量權翻開了方便之門。例如?土地治理法施行條理?25條規定假設對征用補償的有疑義最終將由批準征地的裁量。但是對裁量的程序和未做出詳細的規定。再如我國雖然對土地征用聽證作了規定但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規定。總之土地的法律本身存在許多的破綻和缺乏需要進一步完善。2、農民的程序性權利無保障缺乏有效的法律救濟機制現行法律規定征地補償方案由、人民土地行政主部門會同有關部門制定補償方案制定后農民新出臺的?征用土地?、?國土資源聽證規定?賦予了被征地的農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償方案有提出不同和要求聽證的權利對農民提出的確需修改的時候土地行政主部門應當修訂并在報同級人民批準的時候附上相關和聽證筆錄。但是程序的法律約束力缺乏。我國的?征地?、?國土資源聽證規定?等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章。在我國的土地征用過程中往往追求效率而無視程序但是農民的權益卻與程序親相關。對于農村征用補償爭議的處理由級以上協調協調不成的由批地裁決對土地征用的不服申請行政復議且復議為終裁決。這樣一來農民在自身權益受損時假設得不到行政救濟也就失去了救濟的途徑。而且理中自身在權利體系中的地位往往對涉及征地的案件回絕致使農民的訴訟權得不到保障更使得肆無忌憚。三、實現我國農地征用補償法律制度完善之路〔一〕實現“非公益性用地〞化通過上面的分析我們知道非公益性征地剝奪了農民的開展權違背社會的公平正義法理念最重要的是土地治理法規定的非公益性征地是違背的破壞了以為根底的法制秩序。因此應該取消非公益性用地的審批權實現非公益性用地化。從經濟學的角度看由來配置土地資源也有利于進步土地資源的利用效率。認為“不是造物它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因為乃是一種人類的組織它并不一定比其他任何社會組織的規那么和構造更加正確無誤因為在這里作的人—家和與其別人沒有差異既不更好也不更壞這些人也一樣會犯錯誤。〞[10]因此試圖憑借公權利對土地資源進展嚴格控制的做法往往不能實現其最初的愿望恰恰相反反而降低了土地資源的利用率而且極易導致權利尋租現象。因為在土地利用者看來用較低的賄賂本錢可以獲取較高的收益。同樣也可以憑借公權利謀私利。因此雖然調節土地資源存在諸多的缺陷調節也可能出現失靈但是這并不是把問題交給處理的充分條件調節不好的問題未必解決得好甚至會把事情處理得更遭。為了保證以為根底的法制秩序的統一也為了實現社會的公平正義保證土地資源的有效配置我國法律應該取消非公益性用地的審批權實現非公益性用地化。土地權利人和土地使用者就土地價格等問題直接磋商達成協議后經土地治理部門確認后即發生土地使用權轉移的法律效力。由于農民在信息方面處于優勢所以應建立土地價格的信息公布機制克制單純依靠調節所帶來的弊端。因此實現非公益性用地化可以實現法制的統一有利于土地資源的有效利用也有利于公權利的合法運行。〔二〕進步補償實行完全補償原那么在方案經濟體制下包括土地在內的一切消費要素均實行非的配置方式。土地被征用以后農民轉為城戶口可以享受城戶口所帶來的福利待遇因此失地農民的生活程度在當時是進步了而非下降了。征地所帶來的風險沒有分散給農民個人家庭。但是在經濟條件下失地農民必須考慮就業問題。但是由于農民缺乏生存技能因此失地農民的再就業非常困難。而且在當下農村沒有建立起完善的社會保障機制對于農民來說失去土地實際上失去一筆家庭財富失去根本的就業崗位失去一種低本錢的生活方式失去一種低本錢的開展方式失去生存和開展的保障根底[11]。因此失去土地不僅意味著失業而且意味著生計沒有保障。所以征地補償必須著眼于農民的長遠生計采取完全補償原那么。完全補償原那么在詳細的制度設計時應該細化補償工程擴大補償范圍。可以借鑒國外補償范圍的規定補償的范圍包括：土地及其附著物的直接損失因征地而發生的可預利益的損失剩余地分割損害征用發生的必要費用損失等。另外農民生存權和開展權保障的考慮被征地農民的社會保障費用應該納入征地補償安置費的范圍。借鑒經濟學相關問題的研究我國的土地征用完全補償費用=地價+青苗等地上附著物價格+由征地外部不經濟引起的損害連帶補償價格+土地開展價格。其中地價以地租理為根底地價=地租/資本化率=[農地級差地租Ⅰ+農地級差地租Ⅱ+絕對地租〔農用〕+壟斷地租〔農用〕]/資本化率。[12]〔三〕采取多種補償方式健全征地補償分配機制首先要改變單一的補償方式以金錢補償為主多種補償方式并存。目前我國征地補償的方式主要為一次性的金錢貨幣補償。但是土地是農民的生存之本失地農民在缺乏其他謀生手段的條件下僅憑土地補償費難以維持其長久的生存加上我國農村社會保障制度不完善無疑使失地農民的生活陷入絕境。因此我應該借鑒國外的做法實現補償方式多樣化。的征地補償方式除現金補償外還有替代地補償、遷移和工程補償〔即被征地由物件時在土地被征用人的懇求下由需用地人遷移改物件以替代遷移費的補償〕。德國的土地征用補償方式除金錢補償外還有代償地的補償代償權利的補償等等。我國的征地補償方式應該在借鑒外國有益經歷的根底上結合我國的詳細理經歷例如咸嘉“三集中、三統一〞的安置形式南海形式以及蕪湖形式等等。可以考慮征地補償費入股社會方式留地方式債券方式以及其他方式。其次、要完善我國的土地補償分配方式。由于我國的征地補償分配不合理占土地收益總額的70以上土地補償費根據法律規定歸屬農民集體經濟組織但是在當下村委會和農村集體經濟組織處于“職能代表〞和“自治代表〞的沖突之中無法真正代表農民的利益。甚至犧牲農民的利益換取資本或者牟取個人私利。現行補償金發放環節過多時限不明確。鄉鎮、村、組、農民缺乏統一的可操作的分配。“在實地調查現集體公布的土地補償金額為每畝600～40000元但絕大多數公布的土地補償金為每畝12000元以下甚至還有征地補償全部付給了村里村里一分錢都沒有給村民組的情況發生。〞2004年1月18日?中國建立報?報道有關資料顯示我國目前在土地征用時許多地方在實際操作中采取法定的最低限有的甚至低于法定；在土地轉變增值的土地收益分配中地方大約獲得60-70；村級集體組織25-30；真正到農民手里的缺乏10。因此為了保障農民的合法權益必須健全征地補償的分配方式將土