論生態補償制度的價值體系OnValueFrameworkofEcologicalCompensationSystem李依林作者簡介：李依林，男，河南財經政法大學民商經濟法學院環境與資源能源法研究中心研究員，法學博士，主要從事環境法基礎理論研究。河南鄭州450046原發信息：《浙江工商大學學報》（杭州）2020年第20205期第96-105頁內容提要：法的價值是法之所以存在的邏輯原點，也是校正惡法、推進法治進步的指針。生態補償制度的價值體系包括目的性價值和工具性價值。目的性價值是內在的靈魂，而工具性價值那么是外在的形式。生態補償制度的目的性價值包括環境公平、正義與秩序，其目的指向生態環境利益相關者之間實現利益的重構與平衡，并通過確立環境公平的優先位階，實現生態利益的持續增加。在工具性價值中，確認性價值表達為以制度形式把生態補償的目的性價值固定下來，使之具有法律的強制力；分配性價值表達為分配生態主體的權利和義務，從而實現權責對等的法治原那么；而規范性價值那么表達為生態補償制度的實施機制。OnValueFrameworkofEcologicalCompensationSystem關鍵詞：生態補償/制度/價值/體系ecologicalcompensation/system/value/framework環境正義以社會關懷為取向，重視環境損益的公平分配，甚至以此作為其價值的核心關懷［9］。"法治化"治理是當前中國社會治理的主要模式，該模式通過法律手段來解決利益配置的不均衡，以求維持良好的秩序狀態，這種秩序不僅是人與人之間的民主法治和公平正義，也是人與生態環境之間的和諧共存秩序［10］。生態環境具有公共屬性，這就決定了生態環境不能像個人財產那樣為個人所有，其主體為社會公眾。社會公眾循著各自的目的圍繞著生態環境做出不同的行為，他們都構成生態環境的利益相關者。利益相關者理論興起于20世紀60年代歐美興旺國家的公司治理實踐。美國斯坦福國際咨詢研究所（原斯坦福研究所）認為：公司（企業）是股東與其他利益相關主體（包括債權人、董事、監事、職工等）之間的聯系樞紐，相關利益主體的聯絡和利益平衡是公司（企業）得以維系的基本支撐，這些主體構成公司的利益相關者。該理論的精神實質是提示人們應科學合理地分配特定組織的利益相關者不同利益需求，從而促進該組織目標的實現。這一理論給我們的啟發在于：圍繞著一個特定的核心，總是存在著假設干的利益相關者，他們之間的利益聯系狀態要么是正向的、平衡的，核心就能持續地向這些利益相關者輸出利益；要么是負向的、失衡的，核心就較少甚至不能輸出利益，直至損滅。我們以生態補償制度中的政府為例。政府是生態環境管理者，也代行公共生態資源的所有者權利［11］,在生態補償的利益相關者中，如果沒有強互惠政府的介入，結果只能是"公地悲劇"，使得博弈均衡走向不保護，不補償［12］,我們應該在環境正義、公平和秩序價值指導下，全方位界定政府在生態補償中的地位。其一，保護者的行為增益了生態環境利益，也就是增益了政府作為管理者和所有者的利益，因此，政府因受益而有義務對保護者提供生態補償；其二，公共生態環境資源的受益者因政府做出的保護行為而受益，政府有權利從公共生態環境的受益者那里獲得生態補償；其三，生態環境的破壞者既會造成個人生態利益的損失，也會造成公共生態利益的損失，政府作為公共生態利益的受害人，也應該獲得相應的生態補償。近年來，我國先后設計了環境公益訴訟制度和生態環境損害賠償制度，其制度目的就是補償或賠償公共生態利益的損失。特別是生態環境損害救濟制度作為生態文明制度體系的重要組成局部［13］,有利于實現生態補償制度的秩序價值。例如，海洋生態環境損害國家索賠不僅涉及國家利益維護，而且對海洋生態環境保護具有重要保障［14］。（二）目的性價值的功能伴隨著科技的飛速開展與經濟的高速增長，人與生態環境的沖突與矛盾不斷激化，產生了污染、破壞、退化等生態環境問題。從微觀角度看，生態環境問題產生的原因是與生態環境有關的主體之間的利益不平衡造成的，或者說，生態環境問題的本質是利益失衡的結果。所謂失衡，簡單地講就是獲益者沒有承當相應的生態本錢，反之，付出了相應生態本錢的主體卻沒有得到相應的利益回報。例如，草地、濕地生態系統對于維護生態平衡、應對氣候變化、保護物種多樣性、凈化環境污染等方面都有著不可替代的生態意義。然而，統計顯示，全國的草原及重要濕地均面臨著不同程度的退化、沙化；其中，重要濕地的退化比例為40%,草原退化、沙化的比例為90%左右［15］。究其原因，就在于這些生態環境的相關利益主體之間的利益失衡所致。圍繞著生態環境的利益主體具有多樣性，包括保護者和受益者、破壞者和受害者等，他們都是生態環境利益相關者，他們之間圍繞著生態環境的利益一旦失衡，生態本錢的承當者不愿或不能繼續承擔這一本錢，生態利益逐漸被透支，必然產生生態環境問題。因此，我們應努力實現利益相關者之間的利益平衡。為此，我們需要用生態補償的方式對生態環境主體之間的利益格局進行再造，實現環境公平、正義與秩序的制度價值。其一，矯正保護者與受益者之間的利益失衡，實現生態補償制度的公平、正義價值。保護者的保護行為使得生態環境得以保護和優化，其保護行為包括積極的保護行為和謙抑的利用行為。積極的保護行為是保護者做出積極的保護行為，包括其有利于增益生態環境效益的積極行為，如種樹、收集處理垃圾等，也包括對他人不當利用、破壞生態環境行為的監督、阻止和追責等。任何積極的保護行為都需要保護者付出一定的代價和本錢，如果得不到彌補或補償，那么在經濟上會耗盡保護者用來保護生態環境的物質資料，在精神上也不能讓保護者得到滿足感，從而損及保護者的保護能力和保護積極性，當保護者不再或不能保護生態環境的時候，問題必然產生。另一方面，受益者因他人的保護行為而獲得利益，如享受清潔的空氣和水、欣賞優美的森林環境等，這些生態環境利益來源于自然界的饋贈、保護者的努力，如果受益者無代價占有或僅以較低的代價獲得這些生態利益，那么其就不會珍惜甚至會過度浪費這些生態資源。當有限的生態資源無法滿足這些無代價的受益行為時，生態環境問題也會產生。因此，在保護者與受益者之間實施生態補償有利于矯正兩者之間的利益失衡，實現生態補償制度的公平、正義價值。其二，矯正污染破壞者與受害者之間的利益失衡，實現生態補償制度的秩序價值。生態環境的污染破壞者與一般的破壞或侵權存在較大差異，其利大于害。原因在于：生態環境的污染和破壞往往是伴隨著生產活動而產生的，生產活動會增益社會財富，但同時也會耗費資源、排放污染物，增益的社會財富歸屬于生產者，并通過市場等途徑流通到其他領域；但是，鑒于企業生產經營活動對社會正面價值大于負面作用，在國家根據環境容量限度設定的許可排污范圍從事的活動不被視為違法［16］,且生產者主觀上往往沒有過錯，其往往并不被究責。但是，污染破壞者利用自然資源進行社會活動導致其耗費資源和排放污染物所形成的"副產品"造成生態環境的污染和破壞，外部化為其他主體的"本錢"。企業生產經營必然產生可能危及環境及健康、財產平安的副產品——污染物，而污染物的排放又是企業進行長期持續生產經營的必要保障口刀。此問題的本質是，個人A在對個人B提供某項支付代價的勞動過程中，附帶地，亦對其他人提供勞務或損害，而不能從受益的一方取得支付，亦不能對受害的一方施以補償［18］。既然造成他人利益受損，破壞者理應承當防治污染、恢復生態和賠償他人的責任［19］0即使生產者因排污和破壞行為承當了相關稅費等義務，但這些義務并沒有在與外部本錢對等的意義上進行設計，且這些義務往往也并非直接向受害者履行，從而形成了污染破壞者與受害者之間實際的利益不平衡。我們應以"秩序”價值作為指引，矯正破壞者與受害者之間的權利義務對等的利益格局，將外部不經濟、不環保的本錢內部化。可以說，不能將生態保護的外部效應內部化，就不能進行有效的生態環境治理［20］。生態補償機制能夠將影響生態環境行為的外部本錢內部化，進而保護自然環境，是協調經濟開展與生態環境利益相關主體間關系的制度安排，這正是生態補償制度的"秩序"價值。（三）目的性價值的位階然而，生態補償制度的目的性價值的實現過程也會產生價值沖突問題。我國環境保護法的立法目的具有二元性，無論是1989年《環境保護法》，①還是2014年修訂后的《環境保護法》，②都在第1條宣示了該法的二元目的性，即：力求實現可持續的經濟開展與環境保護之間的相協調關系。在我國，關于二元目的的關系或哪一個更優先的問題上一直是有爭議的。1989年《環境保護法》第4條的目的在于追求環境保護工作與經濟、社會建設開展相協調。第4條要求國家實施經濟、技術政策及措施要有利于環境保護，要以環境保護工作與經濟、社會建設開展協調開展為目的。在這一規定中，環境保護所表達的公平與正義價值要與經濟建設所表達的效率價值相協調，效率價值顯然處于更優先的地位，當公平價值與效率價值發生沖突和矛盾時，環境公平價值往往是被犧牲的那一個，這就是我國生態環境質量在1989年《環境保護法》規制下的20多年中每況愈下的制度根源所在。2014年《環境保護法》的修訂改變了這一局面。該法第4條規定，"......國家采取有利于節約和循環利用資源、保護和改善環境、促進人與自然和諧的經濟、技術政策和措施，使經濟社會開展與環境保護相協調"。仔細研究后發現，"使經濟社會開展與環境保護相協調"的表述顯然不同于之前的"使環境保護工作同經濟建設和社會開展相協調"，"環境保護"與"經濟建設"的地位發生了互換，在最新的規定中，"環境保護”顯然處于更核心的地位，該法第5條首先確立的保護優先原那么也進一步強化了環境保護的優先地位。也即：公平、正義與效率之間，效率的位階低于公平、正義，環境公平正義顯然更加優先，這意味著：違反正義獲得的利益是毫無價值的［21］。立法者已經意識到這一點，并已經通過立法把正義的優先局部確立了下來。生態補償的價值不僅僅滿足于整體社會效益（福利）的增加，也不僅僅是生態利益的絕對值的暫時增加，而是生態利益的優先和持續的增加。因為，"人應該做出能到達最大化效益的行為"依舊是功利主義理論核心，這種功利化的所謂"最大化"其實是將生態效益價值貨幣化作為生態價值補償的標準，在理論上是錯誤的，在現實社會中也難以被接受，補償標準應該以有利于生態保護的持續性為出發點，在考慮國家社會經濟開展水平的同時，充分考慮國家經濟開展對生態效益的需求，力求平衡國家社會經濟開展和其對生態效益的需求［22］。比方美國，海洋生態侵權有可能適用補償性原那么加懲罰性原那么，即侵權責任人不僅要承當受害人的實際受損額，還可能被苛以高額的懲罰性損害賠償［23］。生態補償本質上就是經濟領域向生態領域的回填，任何生態補償都必然在靜態上增益生態利益，也經常地表達為整體社會利益的增加，但是，這種增加未必是可持續的，特別是生態利益的一時增加很可能無法在根本上治理、消除生態環境問題，甚至無法阻遏生態環境的繼續加速惡化，這種生態補償益處何在？在生態利益尚未遭受損害的狀態下，人類盡管還可以與生俱來地從中獲得好處，但絕不可能持續下去［24］。公平和正義在生態補償制度價值體系中的優先地位應該能促進生態環境利益的永續增益，并從根本上解決生態環境問題。四、生態補償制度的工具性價值生態補償制度的價值體系包括目的性價值和工具性價值。目的性價值是內在的靈魂，而工具性價值那么是外在的形式。在工具性價值中，確認性價值表達為以制度形式把生態補償的目的性價值固定下來，使之具有法律的強制力；分配性價值表達為分配生態主體的權利和義務，從而實現權責對等的法治原那么；而規范性價值那么表達為生態補償制度的實施機制。（一）工具性價值的內容.生態補償制度確實認性價值。確認性價值通過立法活動把生態補償的目的性價值以法律的形式固定和肯定下來，使之具有法律的強制力，得到強有力的保障和實施。沒有以法制的健全和完善來保障的文明，其文明是不完整的，也是難以長久的［25］。在確認性價值實現中，一個重要的任務就是推動高位階的立法的出臺，確認生態補償的相關利益主體及其生態利益關系，這是提升生態補償法律制度確認性價值的必然要求。以森林生態補償制度為例，森林生態補償制度可以確認以下利益相關者對森林保護、開發利用以及破壞中的利益關系。Q）森林周邊居民。一局部居民因森林生態系統保護而失去其他相關開展機會[26],經濟利益受損，他們應該作為森林生態補償制度中的保護者；還有一局部居民會因森林資源開發利用者的行為造成利益損失而成為受害者。（2）森林資源的開發、利用和破壞者。這些主體通過對森林資源進行開發利用獲得經濟利益，但同時也減損了森林生態利益，他們應該對相應的生態損失進行補償或賠償。（3）政府及其相關管理部門。政府通過行使行政權力，對森林資源的開發利用者課以稅費等經濟征收活動，然后政府直接作為保護者進行保護活動，或者通過轉移支付的方式對其他森林保護者進行生態補償，政府起到了生態補償制度運行樞紐的作用；另外，政府作為森林資源和森林生態的所有權人，可以對森林生態環境的受益者、破壞者，以保護者、所有者或受害者的身份主張生態補償。.生態補償制度的分配性價值。工具性價值的第二個方面就是生態補償制度的分配價值，具體來說就是分配特定主體的權利義務。在生態補償的法律原那么方面，除了前面分析到的保護優先原那么之外，另一項重要的原那么就是權責對等原那么，即：生態環境的受益者或破壞者應該承當與其受益或損害額度相應的義務或責任，保護者或受害者也有獲得相應的補償或賠償的權利。權責對等原那么是公平與正義價值的表達，對應的是生態補償標準制度。生態補償標準制度是公平和正義價值外化、權責對等原那么落地的基本條件，關系著生態補償制度價值目標實現的效率和程度。不過，我國生態補償標準的相關規定十分欠缺，目前主要還是學術研究的一些觀點。例如，有學者認為應當把利益的絕對量、補償的時限長短以及相關主體對補償額度的心理預期等因素納入標準制定考量范圍；也有學者認為應該以補償方的獲益總額與其經濟本錢之間的差額來確定生態補償的具體量化額度；還有學者以生態恢復的重建本錢作為生態補償的測算標準［27］。雖然各種觀點都有一定的優劣性，但總體上，關于生態補償標準制度的學術研究已經基本成熟，在設計生態補償具體標準時，應充分吸收上述國內外理論研究成果，同時還要參考已有的局部實踐經驗，在廣泛調研的基礎上確定補償標準的制度內容，從而實現該制度確實定性、可操作性的工具價值。.生態補償制度的規范性價值。這里所指的規范性價值是對生態補償制度所確認和分配的權利義務以禁止、限制、保護、鼓勵等方式加以落實和實施。通過建立并有效實施生態補償機制，協調好生態環境建設區的發展和生態環境保護的關系，是推進可持續開展戰略的關鍵［28］。在客體上，生態環境問題具有復雜性和多樣性；在主體上，生態環境利益相關者也都有不同的利益訴求。因此，生態補償制度的規范方式也具有多樣性，可以采用促進性、提倡性和獎勵性規范方法，也可以采用禁止性、限制性和懲罰性的規范方法。在設計生態補償制度時，我們應該充分考量政府、企業和個人等不同主體的特點，發揮行政管理和市場等多種方式實現生態補償制度的目的性價值。例如，可以在主體分散且產權界定模糊的情況下適用政府主導的補償方式，主要是對生態資源利用征收稅賦、生態恢復費等方式實現生態補償資金的匯集，并由政府主導對保護者進行轉移支付和補償；而在主體集中且產權界定清晰的情況下適用市場主導的補償方式，雖然生態領域的市場失靈是生態破壞和造成嚴重環境問題的重要原因，然而這并不能否認市場調節功能在生態補償領域的作用和價值［29］。我們應通過市場對接、市場定價、市場調節資源，實現破壞者和受害者、保護者和受益者之間的生態補償，從而建立起多層次、多維度、多途徑的生態補償權利實現和義務承當方式和多元化生態補償模式［30］。（二）工具性價值的形式內在的目的性價值需要通過法律原那么和法律制度進行外化、固定和強化。目的性價值是靈魂，法律原那么和法律制度是承載靈魂的軀體和外在形式。沒有靈魂的制度毫無用處，也不可能實現法的目的；沒有外在形式的目的性價值也將無所著附，不存在發揮作用的可能，這也正表達了制度的工具性價值。因此，完備的、明確的和可操作的生態補償制度性規定不可或缺。事實上，改革開放以來，我國十分重視環境保護工作，與此相隨，環境保護領域的立法亦被高度重視，尤其是在水資源、水環境領域立法方面，無論是其立法數量還是立法頻率都是非常高的，可以說是開展最為迅速、立法最為活躍的法律領域之一［31］,我國在生態補償制度建設方面也已經取得了一些成績和較好的做法。譬如，在我國現行法律中，《森林法》（1998年修訂）是較早規定生態補償制度的法律。為了更好地營造、撫育、保護和管理生態防護林及特種用途的森林資源、林木，《森林法》（1998年修訂）規定國家設立森林生態效益補償基金用于開展以上活動。之期刊名稱：《生態環境與保護》復印期號：2021年02期中圖分類號：DF46文獻標志碼：A文章編號：1009-1505(2020)05-0096-10生態補償是以實現經濟社會與環境保護相協調為目標、以調整生態環境相關利益主體之間的利益平衡為內容的一系列制度安排。生態補償思想演化蘊含著人類對經濟開展與生態保護的兩重選擇⑴o關于生態補償的研究主要集中在兩個方面：一方面是生態補償的理論問題，包括生態補償的內涵界定和理論基礎等。國外早期的研究強調生態補償是對生態環境破壞的恢復、彌補和替代，近期的研究認為生態補償是對特定生態效益的利益相關者激勵和協調［2］。國內的學者在研究中那么糅合了上述兩種觀點，認為生態補償是對相關方利益的調節，以實現生態環境保護和恢復的一種制度安排［引。另一方面是生態補償的運行，也就是生態補償的機制問題。其中，較多的研究在肯定生態補償涉及多個利益相關主體的利益訴求和行為選擇前提下，對包括生態補償的主客體及類型、生態補償的標準、生態補償的模式以及生態補償的立法等方面展開具體的設計和運行驗證［4］。上述研究存在兩個問題：一是理論的建構與運行機制的設計之間缺乏統一性和一貫性，理論研究無法為運行機制的設計提供支撐，運行機制也不能為理論的建構提供實證，存在著較嚴重的各說各話的現象。究其原因，是因為我們還沒有在理論和運行之間搭建起一座橋梁，這座橋梁就是生態補償制度的價值，它既是理論的內核，又是設計和運行生態補償制度的方向指引，將生態補償的各個要素、各個環節串聯起來，形成一個高效后，2002年出臺的《退耕還林條例》也明確規定了退耕還林的資金等補助措施，保證了退耕還林工作的順利進行。除了森林領域之外，2008年修訂的《水污染防治法》將生態補償制度首次引入水環境生態保護法律之中，對位于飲水水源保護區區域、江河湖泊及水庫上游地區的水環境通過國家財政轉移支付等方式建立健全了生態保護補償機制。這一規定得到了之后在2010年修訂的《水土保持法》的呼應，該法第31條規定，"國家加強江河源頭區、飲用水水源保護區和水源涵養區水土流失的預防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態效益補償納入國家建立的生態效益補償制度"。至此，生態補償制度以國家立法的形式被確認下來。除此之外，地方在推行生態補償試點中，也在流域保護、資源開發等方面出臺了一些生態補償的政策性規定。例如，浙江省出臺的《關于進一步完善生態補償機制的假設干意見》就比較具有典型性。近20年來，我國還開展了退牧還草、退耕還林、天然林保護、風沙治理、石漠化治理、三江源保護等一系列具有生態補償性質的生態建設工程。但是，總體上看，我國生態補償制度建設尚十分落后，還存在著補償范圍不明確、補償標準不科學、補償模式比較單一、資金來源缺乏等問題，這些都是因為生態補償法規體系建設滯后影響了制度工具性價值的實現。2019年11月15日，目前我國關于生態補償制度最新最全最權威的政策性規定《生態綜合補償試點方案》（以下簡稱《方案》）由國家開展改革委印發。該《方案》作為官方文件，首次提出"生態綜合補償"，并在安徽省等十省區選擇50個縣（市、區）開展以維護國家生態平安、加快美麗中國建設為目標，以完善生態保護補償機制為重點的試點工作。《方案》對于生態保護地區開展方式的轉變、各方參與生態保護積極性的調動、自我開展能力的增強、優質生態產品供給能力的提升及生態保護地區和受益地區良性互動的實現均具有重要的推動作用并將對其產生深遠的影響。《方案》規定：創新森林生態效益補償制度，科學開展林下經濟，實現保護和利用的協調統一；推進建立流域上下游生態補償制度，加強省內流域橫向生態保護補償試點工作；鼓勵地方探索建立資金補償之外的其他多元化合作方式。毋庸置疑，這些規定將會不斷積累大量生態補償的經驗，為從國家層面出臺生態補償條例夯實基礎，也會不斷推進生態保護補償工作制度化和法制化進程。不過，該《方案》的出臺并不意味著我國生態補償的立法有多大的進展。首先，在制定主體上，這也僅僅是一個國家政府部門的一個文件，其效力等級與法律和行政法規無法比較。其次，在形式上，《方案》僅相當于一項工作安排和要求，與法律等法規性文件相比，沒有法的強制實施效力。最后，在內容上，《方案》側重于生態補償資金整體使用效益，著力于生態補償資金籌措渠道的拓寬及生態補償資金使用方式的創新，也就是說，主要是生態補償資金的一些要求或規定，并非對我國生態補償制度的系統性規定。生態補償制度的價值體系包括目的性價值和工具性價值。如果只注重生態補償的創制活動而忽視環境公平、正義和秩序價值的植入，結果可能是"廢法"或"惡法"一部，無法實現保護生態環境的目的；公平、正義和秩序等目的性價值也必須附著在一定形式的制度規定之中，而不能僅僅停留在想法或理論階段，離開具體的規定，也無法表達生態補償制度確實認、分配和規范等工具性價值。另一方面，我們也不能僅僅停留在價值體系的分析和認識層面，生態補償制度價值是否能得以實現依賴于完備的制度體系，更有賴于其嚴格、高效的實施，我們還必須將目的性價值和工具性價值統一于生態補償制度的實施過程中，這就需要對制度體系和制度實施進行"價值實現"評估或評價，包括制度評價、實施評價，實施評價又可以進一步細化為實施前評價和實施后評價等。需要指出的是，即使是先行先試的生態補償政策和案例，也僅僅處于"立法"和"實施"的探索階段，而價值實現評估或評價尚處于空白狀態。當然，科學合理的設計評價指標、選取評價方法、擬定評價標準并不是靠主觀臆想即可實現的，需要有大量的案例實施效果才可進行。因此，生態補償制度的價值實現是一個逐步漸進的過程。①1989年《環境保護法》第1條規定："為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的開展，制定本法。"②2014年修訂后的《環境保護法》第1條規定："為保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續開展，制定本法。"的整體，發揮最大的效能。即使有研究觸及了正義、公平、秩序的制度價值，甚至涉及了生態補償的價值協調問題，認為有效協調生態補償所涉及的利益相關者的利益分配，既是生態環境保護的需要，也是經濟社會可持續健康開展的需要，更是提高人類社會福祉的必然要求，但對于這些不同價值之間的排序和優先級考慮，尚沒有相應的研究視野和結論。二是理論與運行之間的制度形式尚不完備，生態補償制度相關立法還較為落后，很多領域的生態補償缺失嚴格意義上的法律規范，還處在先行先試的政策運行階段，即使有一些領域制定了相關規定，也因位階層級、技術儲藏、制度沖突等問題，而使得這些所謂的生態補償制度缺乏完備性、確定性甚至缺乏公開性等，生態補償制度在利益分配等方面的功能就很難到位，這也是生態補償制度在形式價值方面的缺失。二、制度價值體系的理論建構制度即指法律制度，制度的價值是其滿足人們特定需要的基本性能，是法律對人的有用性的具體表達。制度的價值反映在兩個方面：一是人們對法律制度的期望與追求，是應然意義上的制度的價值；二是法律制度對于人的需要的滿足，這是實然意義上的制度的價值。按功能和性質的不同，我們可以將制度的價值分為目的性價值和工具性價值。與其他分類方式不同，這一分類以"功能”為指針，直擊"價值"之內核，構成更具有現實意義的制度價值體系。（一）目的性價值構成法律制度所追求的目的人對自然的認識和改造是為了實現人自身的目的[5];同樣，人對社會的認識和改造也是為了實現人自身的目的。目的性價值構成了法律制度所追求的目的，反映著制度法律產生和實施的初心和原點，它是關于法律制度所規范的社會關系的理想狀態應該是什么確實定性藍圖，也是關于制度所分配的法律權利和法律義務的基本格局應當是什么確實定性指向。法律制度的目的性價值具有兩特征：一是多重性，也可稱之為多元性，這是法律制度在價值上的共性。任何法律制度都以一定的社會關系為其調整對象。社會關系其實是人的利益指向的交織、結合與碰撞，反映的是不同的利益或目標訴求，匯集在一起，就構成多元的制度目標體系。例如，效率與正義、秩序與自由都是法律制度的目的性價值。可以說，任何法律制度的目標都具有多元性，只不過不同的法律制度對不同的價值各有側重與取舍而已。二是層次性，也可稱之為有序性，這是法律制度在價值上的個性，是制度進化的結果。隨著法治的開展，法律部門得以分化和細化，一個法律部門區別于其他法律部門的一個重要方面表達在其所調整的社會關系的種類和方法的不同。因此，不同的法律部門和法律制度在目的上當然存在差異，表現在對其所指向的多重價值目的進行按照部門和制度屬性進行不同的排列和組合，從而在一個確定的法律制度的價值目的中，總是存在排序在前的目的價值和排序在后的目的價值。在制度實施和規范社會關系之時，假設在前目的價值與在后目的價值發生沖突，在前目的價值就會受到優先保護，從而實現該制度目的的最大化。總之，制度的目的性價值體系正是多層次的、多角度的價值類型組成的系統，它指導著法律制度的具體功能和作用的實現。（二）工具性價值是制度本身所具有的價值工具性價值是法律制度在形式上所具有的價值，它是法律制度本身的價值，也即法律制度的"品質"。法律制度的工具性價值在內容上是開放的，包括確認性價值、分配性價值、衡量性價值、保護價值、認識性價值等⑹；工具性價值在形式上也具有多樣性，表達為制度的完備性、明確性、可操作性、公開性，甚至靈活性、嚴謹性和簡練程度等，都可以作為工具性價值表現形式和實現的程度。也就是說，不具備或不完全具備上述優良品質的法律制度就不是"好"的制度，其工具性價值有待提升和拓展。工具性價值對目的性價值起著支撐和基礎作用。工具性價值是"形"，目的性價值是"核"；工具性價值指向制度本身，是制度本身所具有的價值；目的性價值指向制度目的，是制度所承載的對外價值。正所謂皮之不存毛將焉附，如果沒有法律制度工具性價值的實現，其目的性價值就無法顯化和張揚，法律制度就不會對社會關系產生良好的規范效果；而如果沒有或錯誤承載目的性價值，再美麗的工具性價值的表現形式也只能是一件"皇帝的新衣”，法律制度就不會對社會關系產生規范效果。可以說，工具性價值與目的性價值一起，構成判斷某一制度"好"與"壞"的基本標準。（三）制度價值體系的理論建構意義研究法律制度的價值理論，對于法治的開展，特別是法制的完備和法在提升社會治理水平中的價值實現有著重要的意義。其一，有利于促進法律制度的進步與完善。法的價值是法之所以存在的邏輯原點，也是校正惡法、推進法治進步的指針。可以說，法治之所以開展，既是外在的經濟社會等各領域的需要，也是內在的法的價值驅動的結果。一方面，外在需要有兩種情形：缺失相關制度的規定，或者雖有相關制度，但與應然意義上的制度目的價值相背離，與法治更是背道而馳。前一種情形是沒有制定相應的法律制度，這促使人們制定更多、更全面的法律制度，從而使法律制度在形式上完備、公開、明確，實現制度的工具性價值，并通過這一工具性價值實現制度與現實需要的對接，進而實現目的性價值。后一種情形是由于制定主體的價值取向、時間的演進以及空間的拓展等原因，導致法律制度的制定和實施已完全背離公平、效率、秩序等目的價值，這一制度已成為所謂的“惡法"。在這種情況下，只能在鑒別、論證的基礎上通過新的法律制度的制定來矯正或替代先前的法律制度，這也是以重新確認和重新排序的制度價值矯正或替代先前的制度價值的過程，從而確保始終是"良法"的治理。另一方面，在法治開展的過程中，法律制度并非只是因外在的需要而被動的、應激的產生和實施。在有些情況下，法律制度也能夠主動的、甚至超前的產生和發揮作用，其原動力正是來源于內在的制度價值的驅動，我們稱之為制度價值的能動性。例如，《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》是我國環境法制的重要組成局部，這些法律制度產生的目的并非規制現實的清潔生產法律關系和循環經濟法律關系，原因是清潔生產和循環經濟并不在當下，它們的目的在于引導和促進清潔生產和循環經濟法律關系的開展，這正是環境正義、環境公平等環境法的目的性價值驅動的結果。因此，至少在環境法領域內，我們應該在法的目的價值的指引下，能動地制定出更先進、完備的法律制度，以預防更嚴重的環境問題的產生。實際上，不只是法律制度的產生，法律制度的消滅也是其內在價值驅動的結果。終極意義上來說，法律制度終究消滅，即：當法律制度的存在對公平、正義、秩序等目的性價值不再具有"價值"，法的"形式"將不存在，法也將退出歷史舞臺，這是制度的目的性價值對工具性價值的揚棄。所以，制度價值是法治進步的內在依據與驅動力。其二，有利于預防和消除制度的價值沖突問題。法律制度的制定與實施過程本質上是一個價值評價和價值選擇的過程，必然存在著價值沖突問題，表現在：一方面，此法與彼法之間的價值沖突與對立。例如，此法保護或擴張人的某項權利，而彼法卻禁止或限制該權利；此法將A目的排在B目的之前，A目的處于更優先保護的地位，而彼法卻反其道而行之；同一部門的法律規范之間，A法突出強調某一價值，而B法對該價值閉口不提，而突出強調其他的價值。另一方面，同一部法律內部的價