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、組織、協調、控制諸職能有序運行的過程，每項職能都是不可或缺的環節。對其中任何環節的疏忽，將會直接影響整個管理系統，導致行政功能紊亂。只有科學地認識和把握行政管理職能及其相互關系，充分發揮其作用，才能保證整個管理系統高效地運行。第二節西方國家行政職能的演變一、前資本主義時期的行政職能前資本主義時期是指奴隸制和封建制社會時期。奴隸制時期國家行政職能的重點在于政治統治，通過強化政治職能，采取殘暴的統治方式來維護奴隸主階級政權的生存和發展，經濟職能十分微弱，社會管理職能也很少。前資本主義時期的行政職能體現出兩方面的特點，一方面是政治統治職能的極端強化；另一方面是社會管理職能的相對微弱，這是由奴隸社會和封建社會條件下的自然經濟及其經濟基礎所決定的。二、自由資本主義時期的行政職能自由資本主義時期是資本主義發展的上升階段。這一時期，英國古典政治經濟學家亞當·斯密等以理性經濟人假定為基礎，極力推崇市場機制這只“看不見的手”，反對政府干預經濟生活，認為最好的政府，就是最廉價的政府。因此，自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產階級的自由、平等、民主權利為目的，通過政治統治職能對新生的資產階級政權的鞏固和發展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調節和引導社會經濟及其他各項事業的發展。三、壟斷資本主義時期的行政職能進入壟斷資本主義時期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統治方法已不適應這個時期的統治要求，形成了干預主義的政府職能論。這一時期資本主義國家充分地運用和強化了政府的政治統治職能，行政權力擴大，專政鎮壓職能大大加強，民主職能有所削弱。在經濟領域，強調政府對社會經濟的調節和干預，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權緊密結合，政府的經濟職能和社會職能都擴大和加強了，如政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序，通過預算和高額稅收、發行公債等辦法承擔某些社會公共事務，在收入及分配領域采取一系列福利措施等。四、當代資本主義的行政職能當代西方學者既不贊成政府只承擔“守夜人”職責的自由主義，也不同意政府全面干預經濟的干預主義，而主張有選擇地干預“市場失敗”。當代西方國家的行政職能呈現出如下發展趨勢：1．行政職能擴大。2．政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩定的調節職能趨于加強。這種調節職能表現為，政府通過與各種利益集團、各種社會力量之間的妥協來達到平衡；通過吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關系；通過對上層建筑和生產關系的調整與改革來適應經濟基礎及生產力的發展需求，保持現實和未來發展平衡等。3．政府的宏觀調控、綜合協調職能的強化與行政職能的社會化同步進行。為確保行政管理活動的順利進行和經濟活動的相對穩定發展，當代資本主義國家在行政改革中都把加強政府通過宏觀協調，將一部分職能交還給社會，由社會組織替代政府進行直接管理，實現社會職能社會化，這是當代政府職能發展的新特點、新趨向。第三節轉軌時期我國行政職能的轉變我國行政職能轉變的必然性、必要性政府職能轉變是社會主義市場經濟發展的必然要求政府職能轉變是適應經濟全球化發展趨勢的要求政府職能轉變是機構改革的重要前提和基礎我國行政職能轉變的基本內容職能重心的轉變職能關系的理順理順中央與地方、上級與下級政府間的職能關系各級政府間的合理分權，把過分集中于上級政府的權力下放給下級政府，做到權責利相一致；在指導原則上，就要既維護國家政令統一，防止地方割據，發揮中央丈夫宏觀調控職能，有保證地方、基層能因地制宜，有利于調動地方和基層的積極性。理順政企關系政府按投入企業的資本享有所有者權益，對企業的債務承擔有限責任；向企業派出稽查特派員，監督企業資產營運和盈虧狀況，負責主要企業領導干部的考核、任免，不直接干預企業的經營活動，取消政府對企業的行政隸屬關系；企業依法自主經營、自負盈虧，照章納稅，對國有資本負有保值增值的責任，不損害所有者權益。政府對產業經濟管理的主要手段是產業政策，也運用法律手段喝一些必要的行政手段。理順政府與市場關系打破地區、部門分割和封鎖，建立和完善平等競爭、健全的國內統一市場；搞好國民經濟發展總體規劃和布局，統籌規劃，協調和建立生產資料市場、金融市場、技術市場、信息市場和企業產權轉讓市場等，促進市場體系發育完善；發布市場信息，加強市場管理，制止違法經營和不正當競爭等、理順政府與社會關系三大轉變：管理范圍又政府包辦一切社會事務的做法轉變為向社會提供“公共物品”；管理模式從“大政府，小社會”到“小政府，大社會”；在管理方法上，從以行政方法為主轉為以法律方法為主理順政府內部各職能部門的關系進行科學的職能分解和分析，嚴格按權責一致，分工明確的原則，明確各部門職責分工，建立嚴格的工作責任制和崗位責任制，從制度上解決職能不清、人浮于事、多頭領導、政出多門的弊端職能方式的轉變由運用行政手段為主轉為運用經濟手段為主，經濟手段、法律手段和必要的行政手段相結合由微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主第四章行政組織第一節行政組織概述行政組織的基本概念行政組織的含義行政組織是靜態組織結構和動態組織活動過程的統一。就動態講，行政組織指為完成行政管理任務而進行的組織活動和運行過程。就靜態講，有廣義、狹義之分。廣義的行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業、事業等部門及社會團體中具有行政性職能的機構。狹義的行政組織，則專指為推行政務，依據憲法和法律組建的國家行政機關體系，是國家機構的重要組成部分。本節著重研究靜態的、狹義的行政組織，即政府行政組織。（二）行政組織的基本要素1．組織目標。2．機構設置。3．人員構成。權責體系。5．法規制度。6．物質因素。（三）行政組織的特性1．政治性與社會性主要表現在政治代表和政治維護兩方面；表現在社會管理和社會服務兩方面。2．法制性與權威性是行政權威性的基礎，表現為行政組織自身的法制化和行政組織活動的法制化；表現在普遍約束和強制執行兩方面。3．系統性與動態性具有系統的一般特征；隨社會發展和環境變化而變化，以適應形勢發展的需要。（四）行政組織與其他社會組織的關系1、行政組織與中國共產黨的關系2、行政機關與權力機關的區別行政機關和權力機關間是從屬的而不是平行的關系行政組織與司法機關之間的關系行政機關無權干涉人民法院的審判活動，無權干涉人民檢察院的檢察活動。司法機關既無權管理國家政務，也不負管理國家政務的責任。行政組織與民間組織的區別行政組織按憲法和法律程序組建，以國家強制力為后盾，行使國家行政權，對其社會團體有約束力。而民間組織沒有國家權力的屬性是“自愿組成，為實現共同意愿、按照章程開展活動的非營利性社會組織”，民間組織必須到政府部門申請登記，經核準后方可進行活動。民間組織的章程、規定等，不得與憲法和法律相抵觸，且僅對其成員有約束力。民間組織是聯結政府與社會、政府與民眾之間的橋梁和紐帶，在社會管理和社會建設中發揮“調節器緩沖器”的作用。它通過提供咨詢、信息溝通。發表意見、協商對話等途徑和方式反映民意。影響政府政策的制定，協調社會各利益主體的關系，以促進社會和諧發展。尤其是在社會管理民主化、公共服務社會化的發展趨勢下，社會公共物品的提供已由過去單一的政府主體逐漸向多元化主體轉變，民間組織承接了許多政府分離出來的社會性、公益性事物。因此，行政組織必須充分發揮民間組織的功能作用，調動社會各階層的積極性，形成公共管理與公共服務的整體合力。一方面，要重視對民間組織的培育和引導，通過相應的政策扶持其發展，促進其壯大，賦予其自立性、自主性和自為性，提升其社會自治能力。另一方面，理順民間組織的管理體制，完善有關法律法規建設，為民間組織的發展提供良好的法治環境，使民間組織的管理和日常活動有法可依、有章可循，形成一套自我約束、自我管理的運作機制。行政組織與非正式組織的區別非正式組織是正式組織內的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近等產生的交互行為和共同意識，并由此形成自然的人際關系。積極功能：可以調節、彌補正式組織的不足，加強組織內部意見溝通，增強成員內部凝聚力，是組織成員遵守團體文化價值規范，進而增進團結，影響和規范人的行為，改善組織氣氛，促進人的全面發展。行政組織的類型領導機構執行機構監督機構咨詢機構信息機構輔助機構派出機構三、行政組織結構行政組織結構指構成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協作以及聯系、溝通方式。結構合理、運轉靈活的行政組織是實現行政目標，提高行政效率的重要組織保證。行政組織的縱向結構行政組織的縱向結構又稱為直線式結構，是縱向分工形成的行政組織的層級制。其特點是上級直接領導下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達和貫徹。它具有事權集中、權責明確、指揮統一、便于控制等優點。其缺點是組織內沒有專業化的管理分工，各級行政首長管理過多，責重事繁，容易顧此失彼。1．管理層次與管理幅度的關系。管理幅度與層次有密切的關系。一般說來，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應增多。因此，管理幅度與層次是影響行政機構形態的決定性因素，兩者必須同時兼顧，做到幅度適當，層次少而精。2．層次管理的原則。行政組織的橫向結構行政組織的橫向結構又稱為職能式結構，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級行政機關和每級行政機關內部各組成部門之間的組合方式。從現代行政管理的運行過程來看，一般都要先決策，然后執行，而決策前、執行后都要調查研究，這就需要信息。為使決策適應復雜多變的情況，還需要參謀咨詢。從現代管理功能看，每級政府內部都由決策、執行、咨詢、信息和監督等部門組成，如果這樣來設置機構和配備人員，將是一種比較科學的橫向結構。（三）行政組織縱向、橫向結構的統一單純的縱向型、橫向型結構各有其優缺點，因此，現代各國行政組織一般把二者結合起來，形成網絡型的直線職能式結構。其特點是行政領導者的統一指揮同職能專業部門相結合，吸收了直線式和職能式結構的優點，揚棄了部分缺點，使其互相補充、制約，它是前兩種結構的發展。行政組織理論一、西方行政組織理論的演變（一）古典行政組織理論這是西方早期的行政組織理論，主要有以泰勒為代表的科學管理組織理論；以法約爾、古立克為代表的行政管理組織理論和以韋伯為代表的科層組織理論（舊譯官僚組織理論）。（二）新古典組織理論又稱行為科學組織理論。從20世紀30年代起，行政組織理論的研究逐漸引進行為科學的方法，形成了新古典組織理論。主要有以梅奧為代表的人際關系組織理論；以巴納德為代表的組織平衡理論和以西蒙為代表的決策過程組織理論。新古典組織理論的特點是以組織中人的問題為中心，從動態的角度研究人的行為對于組織的影響及其相互關系。但局限于人和組織行為的研究，只注重社會科學實證的研究方法，忽視組織結構、法規及環境的作用等。（三）現代組織理論20世紀60年代以后，組織理論的研究引進系統論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進入了一個新的發展階段。主要有以卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統分析組織理論和以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權變組織理論。系統分析組織理論用系統分析方法研究組織，認為行政組織是一個“結構的社會技術系統”，由許多分系統組成；組織又是一個有機的開放性系統，是受社會經濟、文化等環境影響的生態系統，它在與社會環境的互相作用中建立和維護自身的工作流程，從而保持組織功能與社會環境的動態平衡。二、馬克思主義的行政組織理論（一）馬克思、恩格斯的組織理論馬克思、恩格斯在總結巴黎公社經驗的基礎上，對社會主義國家行政組織的建設提出了重要的原則構想。（二）列寧的組織理論列寧提出的行政組織建設的若干重要理論原則。主要是：主張精簡機構；強調民主管理；強調行政組織的效能問題；克服行政組織中的官僚主義現象。（三）毛澤東、鄧小平的組織理論毛澤東創立的適合我國實際的行政組織原則。主要是：堅持共產黨對行政組織的領導；依靠人民大眾管政府；強調行政組織的設置必須適應革命中心任務的需要；實行民主集中制的原則，較好地劃分中央政府與地方政府的職權，調動各方面積極性；實行精兵簡政，要求“達到精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義五項目的”；注重行政組織的作風建設，強調實事求是，密切聯系群眾等；加強思想政治工作，形成官兵一致、軍政一致、軍民一致的良好人際關系。鄧小平在領導我國社會主義現代化建設和改革開放的過程中，進一步豐富和發展了馬克思主義的行政組織理論：針對我國存在的機構臃腫，層次重疊，手續繁雜，效率極低的問題，明確提出“精簡機構是一場革命”的論斷；指出改革的目標是建立“精簡、統一、效能”的行政組織體系；改革的方針是“膽子要大，步子要穩，走一步，看一步”。第三節行政組織的編制管理一、編制管理的含義及其意義（一）編制管理的含義狹義的編制是指一個法定社會組織內人員的數額及職位的配置。廣義的編制則指一個法定社會組織的職能范圍、機構設置、隸屬關系、規格級別、人員數額、人員結構及職位的配置。行政組織的編制管理，就是按法律規定的制度和程序，對行政組織的職能范圍、機構設置和人員配備等進行的管理。它包括職能管理、機構管理、人員編制管理三方面。從實際運作來看，編制管理的具體內容包括：1．制訂編制方案；2．確定各部門的職能范圍，進行科學的職能配置；3．審批機構與人員；4．監督編制執行情況；5．做好編制統計；6．制定有關的編制法規。（二）編制管理的意義1．編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。2．編制管理是防止官僚主義，密切政府與群眾關系的重要手段。3．編制管理有助于節省國家財政開支。行政機構的經費開支由國家財政撥款。二、編制管理的原則和方法（一）編制管理的原則編制管理直接涉及政府機構的設置和人員配備，政策性強，影響深遠。為切實搞好編制管理，應遵循下述基本原則：1．精簡原則。精簡機構，減少層次；精簡人員，合理定編定員2．統一原則。統一領導，嚴格按統一規定、制度、程序進行；統一職能目標，明確劃分職責權限，保證同類行政事務由同一行政機構負責，防止機構重疊政出多門；機構設置統一完整。3．編制立法原則（二）編制管理的基本方法1．行政方法。2．經濟方法。3．法律方法。第五章行政領導第一節行政領導概述一、領導的含義、特點及其與管理的關系(一)領導的概念領導是指領導者在一定的環境下，為實現既定目標，對被領導者進行指揮與統御的行為過程，即指領導活動。領導是一種多層次、多領域的立體現象，可以從不同的視角進行不同的分類。按領導的權力基礎分類，有正式領導和非正式領導；按領導活動的層級分類，有高層領導、中層領導和基層領導；按領導活動領域分類，可以把領導分為政治領導、行政領導和業務領導等。另外，作為名詞的領導是指領導者。(二)領導的特點1．領導是一個社會組織系統2．領導是一個動態的行為過程3．領導是高層次的管理4．權威性(三)“領導”與“管理”兩個范疇之間的關系1．在廣義或外延層次上二者具有相等性2．在狹義上兩者具有本質的差異性3．二者廣義和狹義的混合關系二、領導管理工作的專業化(一)領導管理工作專業化的含義領導管理工作的專業化，是領導管理工作科學化的一個重要內容，也是加速社會主義現代化建設的迫切要求。(二)領導管理工作專業化的意義準確地認識領導管理工作專業化有著重要的實際意義和理論意義。1.在領導管理工作實際方面，準確地認識領導管理工作專業化的意義在于：(1)領導管理工作健康發展的需要。(2)糾正被扭曲的領導管理工作專業化標準，科學選才用人的需要。(3)有利于“崗上”的領導管理者專業素質的提高。2.在理論方面，準確地認識領導管理工作專業化有利于領導管理學科的建設和發展。從泰勒、法約爾創建科學管理伊始，領導管理科學迄今還不到一個世紀的歷史，在我國興起也不過20年左右。相對于傳統學科來說，她還年輕，學科基礎建設和全面繁榮的任務還很重，路子還長。而學科產生和發展的原動力在于社會領導管理實踐。(三)領導管理工作專業化的實現途徑實現兩個專業化的轉型三、行政領導的含義、特點及其地位、作用(一)行政領導的概念行政領導是指在行政組織中，經選舉或任命而享有法定權威的領導者，依法行使行政權力，為實現一定的行政目標所進行的組織、管理、決策、指揮等的社會活動。(二)行政領導的特點行政領導是國家行政管理活動中的領導活動，它具有一般領導的共同特點，又有自身的特點。主要表現為：1．行政領導發生在行政管理活動中。2．行政領導的執行性，是它的明顯特點。3．從行政領導活動的社會屬性來看，其具有鮮明的政治性。(三)行政領導在行政管理中的地位和作用1．行政領導是行政管理協調統一的保證。2．行政管理是行政管理過程的戰略核心。3．行政領導是行政管理成敗的關鍵。第二節行政領導者的職位、職權和責任一、行政領導者的職位(一)行政領導者職位的含義行政領導者的職位是指國家權力機關或國家人事行政部門根據法律與行政規程，按規范化程序選擇或任命行政領導者擔任的職務和賦予其應履行的責任。職務和責任是構成行政領導者職位的兩個不可缺少的要素。只有擔任了某一職務，才負有與其相應行政部門的工作指揮與統御權；而擔任某一行政領導職位的人，就負有對該組織的領導責任。(二)行政領導者職位的特點（1）職位是以“事”為中心確定下來的。（2）職位的設置有數量的規定性。（3）職位本身具有相對的穩定性。二、行政領導者的職權(一)行政領導者職權的含義由法律規定與職位相當的行政權力是行政領導者的職權。職權時行政領導者發揮支配性影響力的實質條件。同時，職權還意味著行政領導者必須承擔的行為責任，否則就構成失職。因此，職權對行政領導者，即是他的權利又是他的義務，職權時權力與義務的共同表現。(二)行政領導者的職權與職位的關系1、從職權的特點來看（1）職位與職權聯系在一起。職權由職位衍生出來，職位的性質決定職權的性質。行政領導的職位有工作任務、指標、績效的要求，職權和職位與個人因素無關。（2）職權與職位有對稱關系。職權的額大小與職位的高低、責任的輕重相適應。任意擴大職權，即為濫用權力；隨意失職失權，即為瀆職行為。（3）職權是法定權力。法律、法規不僅可以約束行政領導者的思想與行為，還能確保權力的穩定性。使其不能以任何形式進行私人交易。任何行政領導都應有效的工作，即最少的投入，最大的產出來保證自己行使權力的正當性、合理性與有效性。2、從職權的范圍來看行政職權時有限度的權力，是國家權力機關考慮到公共管理分工的不同而進行的功能性劃分，并由國家權力和領導機構授予，被授予者需對權力有明確認識，從而掌好權、用好權。行政領導的權限范圍包括人事權、物權、財權、組織權。三、行政領導者的責任(一)行政領導者責任的含義行政領導者的責任是指行政領導者違反其法定的義務所引起的必須承擔的法律后果。(二)行政領導者責任的內容行政領導者的責任有多方面的內容，主要由政治、工作、法律三個層面構成。四、行政領導權威(一)行政領導權威的含義行政領導的權威是指建立在法定規范或領導者自身人格魅力基礎之上的對領導對象的影響力。它是領導權力與自身風格的綜合反映，對領導活動的效果具有重要作用或影響。(二)行政領導權威的意義堅強有力的行政領導權威，是我們多元利益整合，調動一切積極因素，為了中華民族全體人民長遠利益和根本利益，實現四化建設的重要保證。在管理決策高度科學化、現代化的現實社會實踐中，肩負廣泛社會管理職能的各級行政領導，不僅需要科學的、現代化的決策和管理水平，而且需要具有堅強有力的權威性。第三節行政領導制度行政領導制度從整體上說可以劃分為三個層次：一是從根本性上制約行政活動的制度安排；二是足以保障領導者個人可以與組織協調行動的制度，以使領導者個人的能量與組織的能量最大限度地發揮；三是足以保證日常行政領導活動順暢開展的制度性措施，使行政活動富有成效，不致無的放矢。根據這三個不同的層次，我們重點研究幾種主要的行政領導制度。一、民主集中制(一)民主集中制的含義民主集中制是民主制和集中制有機結合的一種制度。(二)民主集中制的主要內容民主集中制是我國根本的行政領導制度。我國憲法把民主集中制作為人民民主專政國家政權的組織原則和國家的根本領導制度確立下來。二、集體領導、個人分工負責與行政首長負責制(一)集體領導與個人分工負責制的含義1．集體領導是集體決策、共同負責的制度，即對重大問題，由領導集團全體成員討論，做出決策和決定，一經決定，必須共同遵守。2．個人分工負責制就是行政領導集團內各成員為執行集體領導的意志而密切配合，各司其職，各盡其責。(二)集體領導與個人分工負責制的關系集體領導和個人分工負責是辯證的統一，是不可偏廢或分割的。集體領導是個人分工負責的前提，個人分工負責是集體領導的基礎。集體領導的決策是個人分工負責的方向、目標，個人分工負責是集體領導意志實現的途徑。離開集體領導的個人分工負責就是無政府主義和自由主義；離開個人分工負責的集體領導，只能是“清談館”。堅持集體領導與個人分工負責相結合，就要反對個人說了算和不敢負責的官僚主義傾向。(三)行政首長負責制行政首長負責制是相對于委員會制而言的，是民主集中制和集體領導與個人分工負責制相結合制度的一種具體形式。它是指重大事務在集體討論的基礎上由行政首長定奪，具體的日常行政事務由行政首長決定，行政首長獨立承擔行政責任的一種行政領導制度。三、日常的具體行政領導制度(一)處理行政領導者與行政活動參與者關系的制度(二)上下級行政領導者之間聯系的制度(三)協調行政領導班子內部關系的制度 第四節行政領導的方法、方式與藝術一、行政領導方法的含義行政領導方法是指行政領導者在行政活動過程中，為實現行政領導目標而采取的各種手段、辦法和程序的總和。行政領導方法可以分為兩類：領導制度所要求的具有廣泛制約力與影響力的根本方法和提高工作效率的具體可變的方法，這種方法隨著時間和條件的變化而改變，又稱為行政領導方式和藝術。二、根本的行政領導方法(一)實事求是的方法(二)群眾路線的方法(三)矛盾分析的方法。三、行政領導方式(一)行政領導方式的含義行政領導方式是領導方法的一種表現，是在領導過程中領導者、被領導者及其作用對象相結合的形式。如陳云同志所說，領導方式的中心問題是正確處理上下級關系。(二)幾種主要的領導方式從行政領導的工作側重點的角度進行劃分，行政領導方式可劃分為以事為中心式、以人為中心式、人事并重式；從行政領導者作用于行政人員的方式角度進行劃分，行政領導方式可劃分為強制式、說服式、激勵式、示范式。四、行政領導藝術(一)行政領導藝術的含義與分類行政領導藝術是行政領導者領導方法的個性化、藝術化，是行政領導者在工作中結合普遍經驗和個人體會而形成的，它屬于行政領導方法中創造性、隨機性、權變性較強的部分。行政領導藝術對行政績效的影響是通過它本身所具有的超規范和非模式化途徑達到的，是通過行政領導對偶發性的特殊情況的藝術化處理而獲得的，是將個人經驗與科學規則有機結合為領導方法而達成的。行政領導藝術的類型，從范圍影響上進行區分，可劃分為總體性、局部性、專業性的領導藝術；從領導事務的類別上進行區分，可劃分為授權藝術、用人藝術、運時藝術、處事藝術。(二)行政范圍影響意義上的行政領導藝術1．把握好總體性領導藝術。2．專業性的領導藝術。(三)行政領導事務類型上的領導藝術1．授權藝術。2．用人藝術。3．處事藝術。4．運時藝術。第五節行政領導者的素質及其結構優化一、行政領導者的素質(一)行政領導者素質的含義所謂領導者素質有雙重含義：首先是指構成領導者的各種內在要素，即使領導者之所以成為領導者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由這些因素綜合而形成的本質性能力，亦即領導能力；還指這些要素、能力的現實狀態，即發展程度或實際水平。也就是說，領導者素質同時又是一個發展的動態概念，用以描述和揭示現實領導者的實際狀態、水平和差距。領導者素質與先天遺傳的生理、心理特點有關，受它們的影響與制約，但主要是后天社會實踐中自身努力的結果。(二)行政領導者素質的重要性公共行政領域運作和發展的活力，歸根結底取決于其工作人員，特別是公共行政部門領導者的素質。要建立辦事高效、運轉協調、行為規范的公共行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化國家行政管理干部隊伍，素質建設是其中的重要問題，領導者素質尤其是重中之重。一位領導者，特別是優秀的領導者應具備什么樣的素質，如何據此去識別、選拔和培訓領導者，包括領導者本人怎樣據此有意識地發展自己，是素質理論的核心內容。(三)行政領導者素質的特點領導者素質具有時代性、層次性的突出特點。二、行政領導者個人素質結構(一)政治素質1、要有堅定正確的政治方向2、要有全心全意為人民服務的思想境界3、要有廉潔奉公的政治道德(二)知識素質(三)能力素質1、創新能力的具體要求洞察力、預見力、決斷力、推動力、應變力綜合能力的具體要求信息獲取能力、知識綜合能力、利益整合能力、組織協調能力(四)心理素質敢于決斷的氣質、競爭開放的性格、堅忍不拔的意志三、行政領導班子素質結構及其優化(一)合理的靜態結構行政領導班子是一個有機的整體，從靜態意義上說，其素質結構包括四個方面：年齡結構；知識結構；智能結構；氣質結構。(二)合理的動態結構領導班子的動態結構，是指在動態領導過程中，行政領導班子所形成的合力，包括合力關系和合力狀態。第六節公共領導：行政領導的發展趨勢公共領導就是強調具有“公共性”的領導，具體而言，是指公共部門，特別是政府職能部門在公共管理過程中，為了實現公共利益，體現公共精神而進行的高層次管理活動。公共領導是社會主義中國現代行政領導發展的趨向，同樣也是為之奮斗的目標。公共領導是具有“公共”精神的領導對于一般組織,領導是組織的統帥與靈魂,但對于公共管理來說,公共領導是為了實現公眾利益而進行的社會活動,它應該成為組織本身與組織活動對象的公共性的領導和指引,即具備公共精神的領導。當然,這種公共精神不是虛幻的稱謂,它表現為公共領導行為賴以實施的基本權力來源于公眾,公共領導以實現組織的公共利益而不是單個成員個體利益為宗旨,公共領導是公共部門的領導而不是私人部門的領導等等。當前,在國內公共管理改革實踐中,真正具備公共精神的領導并不普遍。因為公共領導首先考慮的是為誰服務的問題,其次才是怎樣做好服務。但實際上,許多領導并沒真正認識到其自身權力的公眾來源,也不會認真考慮到為公眾負責,而過多的甚至只是把目光盯在對上級負責之上,其行為體現不出公共利益與公眾要求,使得這種領導遠離公共精神,甚至背道而馳。不論對公共領導做什么解釋,公共領導的問題都不能不講“誰的領導”的問題:是個人領導,還是組織領導?是企業的領導,還是公共部門的領導?這些問題只能通過領導主體體現出來。公共領導是政治或政策型領導在許多傳統公共管理理論流派看來,如何實現管理的效率與效益的方法是最重要的,然而現代公共管理理論卻越來越重視高層次公共管理的影響與作用。這種獨特的研究視角必然會使公共領導成為一個新的重要研究領域,并使公共領導更多地與高層決策及政治問題聯系起來。從這一角度出發,公共領導又被看作是一種政治或政策領導。魯克(Luke,1998)認為,政策領導是一個在多樣化的利益中間激發公共政策制定與實施的活動,具體地說,政策領導涉及這樣一些活動:激發人們對于有問題環境的注意,進而在各種競爭的多樣化的利益中間就恰當的政策解決方案達成共同的認識,并能在公共政策的實施中不斷地維持該公共政策。公共領導在政策制定與實施的層面上不同于一般的組織領導,相對而言,公共領導更關注外部組織之間的關系及其對重大決策的影響,而一般領導則致力于組織內部的政策目標。越來越多的學者認為,不管是公共管理還是傳統公共行政,都必須體現公共性的價值觀,即公共管理要講“政治”,而不是只關注效率和管理任務的實現。事實上,在政治與行政管理“二分法”的缺陷已經顯露、大量的文獻也已經證明政策制定和政策執行不可分割的情況下,現代公共管理與政治在其本質上已經是密不可分了。在美國,甚至街頭工作也有決策問題,于是乎,美國出現了“街頭官僚”現象。國外一些學者認為,公共管理是與傳統公共行政不同的、自下而上的“政治管理”,并將這種政治管理看作公共組織管理中一個極為重要的構成部分。在這種管理中,公共管理者就像院外游說者那樣,會與政治家或公共政策決策者進行博弈,通過影響政策過程和內容而獲得公共組織有效運作的基本資源,包括公共權力資源、人力資源、信息資源、貨幣和其他物品等,在此基礎上創造公共價值。這里的公共管理就可以理解為公共領導,因為公共領導本身就是高層公共管理,它與決策、政治的聯系最為密切。所以我們說,作為公共管理高層決策者的公共領導,不僅要講管理和效率,更要講政治,并且公共管理的政治性特征主要體現在公共領導身上。公共領導是戰略型領導戰略與策略可能最早源于軍事領域,但過去一直多被私人管理所大量使用。如今,現代公共管理也把它們納入自身考慮的范疇。正如歐文·休斯(2001,第149頁)指出的,“傳統的行政模式因其過分關注內部問題及其短視行為而受到批判。隨著新公共管理的出現,以及公共部門越來越比以往更重視長期戰略,這兩方面的不足已有所改善”。戰略問題受到重視,表明公共管理特別是公共領導比一般領導更加具有前瞻性和宏觀駕馭力,它是完成公共管理重大任務不可或缺的資源條件。公共領導戰略涉及到如何運用智慧和指揮能力來引導公共組織去實現既定方針或目標,如何制訂并控制良好政策使其達到最佳效果。國外有人認為,公共部門的戰略管理或領導還包括,通過一個有意識的理性決策過程,使組織形成自己的目標,執行目標并對其進行監督。當環境和組織條件變化時及時進行適當調整等。公共領導的戰略管理區別于私人管理的戰略性,這是由公共管理的本質特征所決定的。一般而言,公私部門的管理在管理層面和執行層面都大體相似,但在領導層面,由于公共管理是建立在公共權力強制力之上,它受到政治權威和合法強制力的雙重限制,所以公共領導的戰略有其獨特內涵,例如權力(利)的不可讓與性、績效測評的困難等特點。這顯然是私人部門領導在進行戰略管理時無須考慮的。正如前述公共性時已涉及了的,這種區分還提醒我們,在我國公共領導理論與實踐的建構上,如何真正體現領導行為的“公共性”,而不是簡單地照搬私人管理的經驗和做法,值得高度注意!公共領導更關注對公共事務的管理在很大程度上，傳統公共行政關于領導問題的研究主要集中在對本組織的領導。對公共管理而言，公共領導的活動不但是局限于組織內部，而且更主要的還包括組織之間進行的復雜多變的外部環境下的領導活動。亦即公共領導比以往領導更加關注組織內外的變化和與此相應的管理。這是因為公共管理的內涵在社會性，隨著經濟全球化趨勢的加快，公共領導的社會化傾向會日益明顯。公共領導者一定要以開放的思維模式，走出內部管理的“禁區”，關注和解決更為廣闊的領導外部世界的方方面面問題，有效地推動公共領導向前發展。這也從另一方面證實公共管理比公共行政更能吸引現代改革者的目光。第六章人事行政第一節人事管理、人事行政和人力資源管理人事管理人事管理是指組織運用一定的手段和方法，有效的把人的因素與物的因素合理地組織在一起，從而發揮他們各自的作用，實現組織管理目標。它既指一種管理實踐活動，即如何讓人做事和事得其人，所謂人事兩宜或適人適事，又指一門科學，即研究人事管理的科學。人事管理的職能主要包括：招聘調配培訓考核薪酬勞動關系管理人事行政與人事管理的區別管理對象不同管理權來源不同權威性不同性質不同(公益性與自利性)復雜性不同法律規范程度不同人力資源管理人力資源管理是指對人力資源進行有效開發、合理配置、充分利用和科學管理等活動的總和。人力資源管理與人事管理的區別：工作性質和地位不同“成本中心”與“利潤中心”內容不同傳統人事管理主要存在于雇傭關系從發生到結束的運動過程；人力資源管理不僅涵蓋了傳統人事管理的基本內容，而且縱深發展，大大拓寬了原有人事管理的內容，形成全方位的管理。任務不同以物為中心與以人為中心責任分擔不同管人與管事脫節與管人與管事統一管理方式和手段不同標準化、剛性主要運用行政手段；人性化、柔性民主管理，注重人文關懷國家公務員制度西方國家公務員制度在西方國家政府人事管理領域的典型制度是公務員制度。西方國家通常把通過非選舉程序產生而被任命擔任政府職務的國家工作人員稱為公務員，管理這類人員的制度稱為公務員制度。西方各國公務員制度主要有以下一些特點：嚴格區分政務官與事務官強調政治中立公開考試，擇優錄取實行功績制原則強調官風官紀和職業道德，重視公務員隊伍的廉潔中國公務員制度中國公務員制度的建立和發展中國公務員制度的特點不搞政治中立分類管理與統一領導相結合公務員法的適用范圍宗旨是為人民服務中國公務員制度的主要內容公務員的義務與權利義務：模范遵守憲法和法律；按規定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率；全心全意為人民服務，接受人民監督；維護國家安全、榮譽和利益；忠于職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定和命令；保守國家和工作秘密；遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德；清正廉潔，公道正派；法律規定的其他義務。權利：獲得履行職責應當具有的工作條件；非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或處分；獲得工資報酬，享受福利、保險待遇；參加培訓；對機關工作和領導人員提出批評和建議；提出申訴和控告；申請辭職；法律規定的其他權利。職位分類公務員錄用考核、獎勵、紀律與懲戒職務任免與升降培訓、交流與回避工資、保險與福利公務員辭職、辭退、退休與申訴控告職位聘任當代人事行政的變革當代西方國家人事行政的變革從20世紀70年代末80年代初開始，西方國家掀起一場規模龐大的政府改革運動，又稱新公共管理運動，其基本精神是借鑒工商企業和市場化方法，有人甚至提出建立“企業家政府”。在這場運動中，政府人事管理也發生很大變化，現代意義的人力資源管理模式逐漸被引入政府部門。政治中立原則的動搖彈性化的任用制度談判工資制績效管理和績效工資出現放松規制注重人力資源開發中國人事行政的變革政府雇員制競爭上崗和公開選拔領導干部績效考核創新大力進行人力資源開發第七章公共預算第一節公共預算概述公共預算的含義公共預算是政府關于未來某個時期的收支預測，它反映的是政府在未來某個時期內的活動選擇以及相應的成本估算，是政府的政策選擇以及相應的政策成本測算。公共預算的功能控制功能是指為確保有效實施特定工作任務而對具體人、財、物的控制，所以，他常建立在對預算支出詳細分類的基礎上。管理是指確定了組織目標后，項目管理者確保有地獲得和利用資源以實現組織目標的過程，是解決“怎么做”的問題，它非常關注管理績效。計劃是指確定組織目標、測算為實現組織目標需要的資源，以及決定怎樣獲取、使用這些資源等一系列決策過程，主要回答“做什么”的問題公共預算的目標在宏觀層次上，公共預算制度對政策制定和構成財政總額約束；在中觀層次上，公共預算制度影響以戰略重點為基礎的資源配置和利用；微觀層次上，公共預算制度影響資金使用、進而影響公共服務生產和供給的效率。因此公共預算主要有三各層次的基本職能和目標：加強對財政總額的控制、按戰略意義上的優先順序分配財政資金、提高財政資金的使用或運作效率。從根本上講，公共預算是現代國家最重要的財政問責機制。公共預算最終的目標是通過一系列制度確保財政資金的吸取和使用履行對公民的責任，實現財政問責。總額控制配置效率運作效率財政問責我國的預算改革預算改革前我國的預算體制預算資金分配權分散，預算編制模式簡單，導致政府內部缺乏集中的行政控制。一方面，使財政部門無法編制出保函所有財政收支、反應全部政府及部門活動的政府預算；另一方面，傳統的功能預算編制模式比較簡單粗糙，預算編制不能將資金細化到部門和具體項目。財政管理體制比較分散，導致在預算執行中缺乏集中的行政控制現代余額分散采購分散，付款分散財政交易監管和會計控制分散由于預算編制不完整、不細化，人大無法有效地行使憲法和預算法賦予的預算審查與監督職能二、1999年以的預算改革：邁向現代公共預算（1）采用綜合預算方法編制部門預算，要求部門將所有收支統一納入部門預算中反映，這就改變了以前政府預算指反映預算內收支，大量預算外資金只報賬甚至不報賬的粗放管理方式。（2）規范預算編制方法，改進政府預算收支科目體系，細化部門預算，建立規范、科學的預算分配模式，提高資源配置效率。（3）為進一步實現預算管理的科學性、規范性和透明度，積極穩妥地推進政府收支分類改革和行政事業單位國有資產的管理體制改革。此外，隨著部門預算改革的推進與逐步完善，政府預算也編制的越來越全面、細化和準確，為人大預算監督奠定了基礎。1999年預算改革標志著現代公共預算開始在我國建立。其主要目標是建立控制取向的現代公共預算。一方面，這些改革在政府內建立起集中的行政控制，主要體現在：部門預算改革在預算編制環節建立起集中的行政控制；國庫集中收付體制改革和和政府采購則在預算執行過程中建立起外部控制體制。這有助于改進預算的資源配置效率和運作效率，規范部門的收支活動，為建立責任政府創造條件。另一方面，這些改革，尤其是部門預算改革為全國人大更好地行使憲法和法律賦予的預算審查監督職權奠定了基礎，有助于建立財政問責機制。預算編制與審批我國預算的編制、審批程序“一上”：支出部門在收到財政部門的年度預算編制通知后，對部門下一年度收支進行測算，然后報送財政部門。“一下”：財政部門收到個部門預算后，由職能處室對各部門預算進行審查，然后將審查意見反饋給各部門。“二上”各部門在財政部門下達控制數內重新編制本部門預算。然后報送財政部門。“二下”人大通過預算后，由財政部門批復給各部門，開始預算執行。我國政府預算編制原則合法性原則（中華人民共和國預算法）真實性原則（以實際需要為依據）完整性原則（體現綜合預算思想）科學性原則（方向、程序、方法、核定要科學）穩妥性原則（穩妥可靠、量入為出、收支平衡、不得編制赤字預算）重點性原則（先保證基本支出、后安排項目支出；先重點急需后一般項目）透明性原則（體現公開、透明原則）績效性原則（建立績效考評制度）編制方法人員支出和公用支出：定額管理部門的職能和工作量；財力；往年支出標準；其他地區標準項目支出遵循綜合預算、科學論證合理排序、追蹤問效的原則績效評價人大審查、批準政府預算部門預算改革從以下幾方面為人大預算監督創造了條件每個部門編制一本部門預算，并將部門預算提交人大審議實行綜合預算，將預算外資金納入部門預算，從而納入人大預算審批的范圍細編預算，這使得提交人大審查的預算包括了詳細的各個部門收支的預算信息早編預算，使得人大能夠提前介入預算人大審查、批準政府預算的基本框架以部門預算為基礎開展預算審查監督，而非以預算支出功能來審批加強人大預算監督立法，各地出臺各自的預算審查監督條例，依法審查監督加強組織能力建設，夯實人大常委會預算工作委員會的人員編制，并加強其專業技術力量確立人大審查政府預算的基本程序，包括初審和大會審兩個主要階段加強預算工作委員會的工作力度，激活人大代表的作用的創新舉措擴大預算草案發放范圍，提高人大代表知情權和參與度要求政府預算真正遵守預算的全面性原則，將所有政府收支編入部門預算要求預算調整和追加報人大審批加強人大預算工作委員會與政府財政部門預算信息溝通由于時間、能力有限，開展以部門或專題為主，百姓關注的重要領域進行審查開展多種形式培訓，提高人大的專業技術水平，針對普通百姓進行宣傳教育人大審批預算存在的問題人大初審權力和責任定位不明確。首先，預算初審的職能定位和性質不明確，一些地方預算審查屬形式審查，而非實質性審查；其次，初審對象和標準不明確。預算修正權尚未落實預算執行預算執行是各個部門根據批復的預算籌集財政收入，進行支出，開展各項活動，履行其職能的過程。預算執行通常涉及預算收入執行、預算支出執行和預算變更。控制與靈活性的權衡應設置適當的約束機制以確保無論發生怎樣的調整都不會威脅到公眾的接受能力或預算的會計責任。盡量減少預算變更的需要和程度。在制度上明確規定，哪些預算變更必須事先報立法機關審查批準，哪些則不用。在我國，為了確保預算執行順利進行，使各項事業有效地得以實現，需要遵循以下幾個原則：依法執行預算嚴格執行預算執行進度合理遵守各種規章制度嚴格依程序進行預算變更財政管理周期政府授權周期與現金管理相聯系的控制過程現金和債務管理之間的配合我國預算執行存在的主要問題執行進度偏慢，導致大量的預算結轉財政支出進度偏慢，一方面會降低財政資金運行效率和使用效益，造成財政資金的閑置、浪費、效益低下已經大量資金的結轉，沖擊下年預算；另一方面會使得國家的方針政策不能得到及時有效的落實。收支過程中仍然存在違規行為違規撥付和支付財政資金截留、挪用財政資金在基本支出中，比較容易出現的違規行為包括：一是無預算的支出；二是擅自擴大支出范圍，提高開支標準；三是未經批準隨意調整基本支出預算；四是虛列支出套取財政資金。在項目支出中，比較容易出現的違規行為包括：挪用項目資金，用于基本支出；對達到政府采購標準的商品和服務支出不執行政府采購程序；對應納入招標投標的工程項目直接規定工程承包商或施工單位。預算變更隨意性仍然比較大在我國預算執行過程中，涉及到預算變更的情形包括預算調劑、預算調整、預算追加、預算超收收入使用、動用預備費和預算規劃。政府決算政府決算是指經法定程序批準的年度政府預算執行結果的會計報告，是各級政府在年度內預算的收入和支出的最終結果。政府決算的主要內容政府決算由中央總決算和地方總決算組成。其中，中央總決算由中央直管部門的行政事業單位決算、企業財務決算、基本建設財務決算、國庫年報和稅收年報等匯總而成；地方總決算由省（市、自治區）總決算匯總而成。政府決算的編制程序和方法年終清算具體工作包括：核對年終預算收支數字；清理本年應收應支；結清預算撥借款；理清往來賬項。財政總決算的年終決算包括：預算管理體制的結算，包括了原預算管理體制確定的對補助地區的“體制補助”以及上解地區的“體制上解”等不列入財政收支包干基數的事項需要在年終進行結算企事業單位財務隸屬關系改變后預算規劃的結算國家采用重大經濟政策和改革措施引起兩級財政兩級資金相互轉移，影響原來的收支包干基數單位決算的編制程序是：基層單位完成決算編制后，連同單位決算說明書，經單位負責人審閱蓋章后正式報送主管部門，匯總變成部門的匯總單位決算。然后由主管部門報送財政部門，作為財政部門編制本級總決算的依據。第八章行政信息第一節行政信息概述行政信息的內涵信息資源與行政信息信息資源狹義的信息資源僅指信息內容，是限于信息本省的文獻資源或數據資源，或各種媒體和形式的信息集合，包括文字、聲像、印刷品、圖形、圖像、電子信息等。廣義的信息資源以信息本身為核心，包括與信息相關的人員、設備、技術、資金和信息資源管理體制等各要素的總稱。行政信息行政信息作為信息資源的組成部分，是政府部門及其授權的公共組織等在依法履行只能過程中制作或獲取的、以一定形式記錄與保存的信息，以及制作或獲取信息的技術、設備、網絡、人才資源和信息化管理體制。具體包括：政府部門及其授權組織的等行政管理主體為履行職能而采集、加工和使用事物各類信息。政府部門在辦理業務和事項過程中產生與生成的各類信息。政府部門直接管理的各類信息各政府部門投資建設的行政信息與行政信息的制作和獲取相關的技術、設備、網絡、人才等信息資源信息化管理體制及其運行機制(二)信息資源管理1、信息資源管理的含義（1）管理哲學說。此說認為信息資源管理是一種哲學或思想（2）系統方法說。此說將信息資源管理看成方法或者技術（3）管理過程說。此說認為信息資源管理是一種管理過程（4）管理活動說。此說認為信息資源管理是管理活動信息資源管理是系統的管理思想和方法，是基于信息技術的、為滿足信息需求而實施的集約化管理活動，包括對信息活動要素（信息、人員、技術設備、資金等）的規劃、組織、控制和協調，以實現資源的最佳配置和提高信息資源的開發利用水平。信息資源管理的層次微觀管理是最基層的信息資源管理，是基于政務部門、信息機構等具體組織層面的信息資源管理為對象，以分析組織內部各類人員對信息資源的需求、采用綜合管理手段對信息資源實施規劃、開發、集成和控制為主要任務。中觀信息資源管理以地區、行業的信息資源的信息資源管理為對象，以制定地區或行業政策法規和條例來組織與協調本地區、本行業內部的信息資源開發和利用活動，及本地區和本行業與其他地區或行業的信息資源交流、協作，實現本地區或本行業的信息資源的利益最大化為主要任務。宏觀管理是戰略管理，由國家信息資源管理部門通過經濟、法律、有關政策、法規以及相應的技術手段，從總量和結構上組織、協調信息資源的開發利用活動，管理效果帶有總量和全局性質；確定目標、進行投資決策，并為各行政管理主體中觀層次信息資源管理提供條件；確定信息資源管理的標準、保密和保存制度，協調與國際間的信息資源交流合作關系；一資源的最優配置原理確定信息資源分布。信息資源管理的要素信息資源管理架構信息資源管理組織信息資源管理環境信息資源管理的服務信息資源管理技術（三）、行政信息管理1、行政信息管理的含義GIRM是集成性和綜合性管理活動，是政府部門為實現行政目標，以現代信息技術為手段，對信息資源進行采集、加工、存儲、交換共享、開發利用和服務，對信息管理各要素進行規劃、預算、組織、協調、指導、培訓和控制，以實現行政信息的合理配置、有效地滿足政府部門和社會信息需求的活動過程。2．行政信息管理的目標行政信息管理的目標就是要在確保國家秘密和信息安全的前提下，實現行政信息最大限度的共享，提高行政信息開發利用水平，促進行政信息化發展，提高行政管理能力和服務質量，推動行政管理正常運轉、經濟的良性運作和社會的健康發展。具體包括四個方面：實現行政信息科學管理，是基礎性目標；實現行政信息的有效利用，這是行政信息管理的根本性目標；實現行政信息的合理開發，是直接目標；促進行政管理正常運轉，經濟良性運行和社會和諧發展，是終極性目標。第二節．行政信息管理的內容行政信息管理是與行政信息有關規劃、預算、組織、指導、培訓和控制等活動的總稱。其具體內容包括行政信息、信息技術、信息人員和信息設施等在內的信息資源管理。行政信息管理體制行政信息管理的機構在國務院和地方各級政府成立領導小組，國務院總理和各級政府最高行政領導擔任組長。在國務院成立負責行政信息化建設的專門管理部門在各政府部門內成立行政信息管理工作部門或機構，一般是部門內部的信息中心、信息部或情報中心行政信息管理職能行政信息宏觀管理職能主要從宏觀層次上通過國家、地方或系統有關政策、法規、管理條例等來組織、協調國家、地區或系統內部信息資源管理工作，使信息資源按宏觀調控的目標，在不影響國家信息主權和信息安全的前提下得到最合理的開發和有效利用。行政信息宏觀管理職能包括統籌規劃、組織協調、業務指導和監督控制職能。行政信息微觀管理職能主要指各政府部門管理機構對本部門行政信息實施具體管理和開發利用工作的職能。其主要職能是在行政信息宏觀管理的指導下，根據本部門的行政信息利用需求，合理開發信息資源管理系統，通過對行政信息的采集、組織、檢索、開發、傳播和服務等，實現行政信息的有效利用第九章政策過程與政策分析方法第一節政策過程大多數學者將政策過程分為五個階段，即政策議程建立、政策方案形成、政策決定、政策執行與政策評估。一、政策議程建立議程建立是政策過程的第一階段，決策者需要辨認什么是政策問題，并依據某種標準，對問題的輕重緩急作出排序。政策問題的確認政策問題所要解決的問題是那些帶有普遍性和共性的社會問題或公共問題。成為政策問題的問題都必須具備一定范圍和強度的影響力。問題的強度和影響力，以及渴望解決問題的強度在很大程度上決定了該問題能否進入議程和在議程中的排序。不同角度和不同理解會有不同的問題定義，又是甚至會形成沖突。實際決策過程中大量問題都是邊界模糊的復雜問題，不同角度有不同看法。建立議程的途徑公眾關心和討論的各種問題叫做公眾議程，進入決策程序并被正式提出來討論的各種問題，則是制度議程或政府議程。外在發動型政治動員型內在發動型政策方案的形成制訂方案時必須遵循以下原則：信息性原則：掌握充分的信息是分析解決問題的基礎。政策問題是具體的，政策方案必須基于信息的可靠性、準確性和廣泛性。系統性原則：任何一個政策問題都不是孤立的，與其他問題相互關聯，形成相互交織的網絡和系統。預見性原則：方案的制定要有較強的預見性和適應性。靈活性原則可行性原則決策的科學化民主化，應從政策方案的形成階段上就充分強調和貫徹。政策決定具體的政策制定過程可能是多樣的、不穩定的，操作技術因素也是不斷發展的，我們這里要強調的是政策的合理性如何得到保證。合理性既需要充分展開的民主，也需要充分有效率的決斷。一般來說，在政策方案形成階段上，應該盡可能地提供民主咨詢的機會。而在政策決定階段上，則要強調集中與通盤考慮。合法化：決策者及其權力的合法化政策決策程序的合法化政策內容的合法化政策內容法律化政策執行政策執行的主體及其對象各級政府行政部門立法與司法機構中介組織社區組織政策執行的影響因素政策決定因素：合法性、合理性政策資源因素：執行經費、執行人員、執行機構、執行保障政策環境因素：公眾態度、執行機構態度、政府整合程度、公共管理部門的威信政策評估首先是確認政策到底產生了怎么樣的影響，并對其進行描述；肉厚，用一系列衡量標準和方式去評估政策的效果，是成功還是失敗。政策評估的主體和標準：內部和外部評估者政策評估的類型：正式評估與非正式評估；內部評估與外部評估；事前評估和事后評估政策分析的方法一、定性分析與定量分析二、專門的分析方法（一）過程方法（二）實體方法（三）邏輯實證方法（四）計量經濟學方法（五）后實證主義方法（六）參與主義路徑（七）規范性描述方法（八）意識形態方法（九）歷史方法第十章政府公共關系與行政溝通、行政協調第一節政府公共關系政府公共關系的含義和特征政府公共關系的含義政府公共關系特指政府在施政過程中運用傳播溝通方法，促進政府與公眾間相互了解、理解、信任與合作的管理活動。政府公共關系是公共關系學的一般理論在政務活動中的運用。從靜態看，政府公關主要指發生在政府與公眾間的信息交流與溝通的行為與狀態；從動態看，政府公關即政府機構與社會公眾間的雙向傳播溝通活動；從管理角度看，政府公關是一種管理職能，即對政府組織與社會公眾間的傳播溝通行為和狀態進行管理，或對政府組織與社會公眾之間傳播溝通的目標、對象、媒體、資源、過程與效果等基本要素進行管理，以提高政府的知名度和美譽度，塑造政府的良好形象，爭取公眾對政府工作的認同、理解和支持，最終達成政府目標。政府公共關系的特征主體的權威性對象的復雜性傳播的優越性目標的獨特性政府公關關系在中國我國政府公共關系發展的動力經濟市場化是政府公共關系發展的基礎市場經濟要求政府職能重新定位，重構政府與其他社會組織的關系，其中最重要的是理順政企關系。同時，世貿組織要求我們確立高美譽度的政府形象，即有限政府、有效政府、責任政府、透明政府形象，以及作為國際的愿意和平共處、堅持獨立自主、樂于互惠互利、倡導溝通協商、能夠守信負責的政府形象。政治民主化為政府公共關系的發展創造了條件民主政治史參與政治，即民眾有知情權、參與權和監督權；民主政治也是公意政治，政府應以公眾滿意為其績效準繩。這是民主政治環境中政府公關的外部推動力。行政改革的突破是我國政府公共關系發展的直接動力我國行政體制改革一直伴隨著經濟體制和政治體制改革的進行為深入。政府改革的目標是建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，建立專業化的行政管理隊伍，逐步構建適應社會主義市場經濟體制的行政管理體制。我國推進政府公共關系的意義有利于社會主義市場經濟體制的建立與完善政府公共管理和公共服務職能的強化，要求政府相應強化公關職能，以適應社會關系的轉型。政企關系的平等性也使政府不得不以平等的姿態去作公關引導、協調關系，化解政企間可能產生的矛盾和誤解。有利于加強社會主義民主政治建設溝通是民主的基本特性政府嚴格按民主程序辦事，加強與公眾間的傳播溝通，集思廣益，從根本制度上保證了決策民主化。通過開展政府公關，可保證政府時刻接受群眾監督，保證下情上達和上情下達，密切政府與公眾的魚水關系，使社會主義民主政治建設有現實可行的渠道有利于維護轉型期社會秩序的穩定政府開展有效的公關工作，及時溝通各方面的聯系，有助于協調關系，緩解矛盾，使