基于《旅游法》解讀的執法思路探析李玲副教授2014年5月22日11一、基本理論《旅游法》制定的背景《旅游法》特點《旅游法》框架二、主要內容

《旅游法》重點內容梳理三、旅游政策趨勢分析

2一、基本理論2

2012年國內出游人數29.6億人次，比上年增長12.1%；國內旅游收入22706億元，增長17.6%。

2002年全年國內旅游人數87782萬人次,比上年增長12%；國內旅游收入3878億元，增長10.1%。32012年國內出游人數29.6億人次，比上年增長12.“旅游業兼具經濟功能和社會功能，集勞動密集型與資金、知識密集型于一體，是一個資源消耗低、帶動系數大、就業機會多、綜合效益好的戰略性產業”。4“旅游業兼具經濟功能和社會功能，集勞動密集型與資金、知旅游業四大亂象1.“零負團費”，是旅游業一大毒瘤；2.強迫購物成旅游市場頑疾；3.景區門票三年必漲；4.欺客宰客時有發生；5旅游業四大亂象1.“零負團費”，是旅游業一大毒瘤；5一、《旅游法》制定的背景（一）旅游發展定位

《國務院關于加快發展旅游業的意見》（09.12.1）1、旅游產業在國民經濟中的定位

旅游業發展定位：國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業。

戰略性產業:指有廣闊市場前景、產業關聯度高、帶動力強、關系到國民經濟發展和產業結構合理化的關鍵性、全局性、長遠性的產業。

支柱產業:指產業規模大，增加值在GDP中占5%以上。

現代服務業：“三高三新”：指伴隨著信息技術和知識經濟的發展，用現代化的新技術、新業態和新服務方式改造傳統服務業，向社會提供高技術、高附加值、高層次、高知識型的生產服務和生活服務的產業。6一、《旅游法》制定的背景（一）旅游發展定位62、單項立法得到實質性突破

提出抓緊旅游綜合立法，加快制定旅游市場監管、資源保護、從業規范等專項法規，不斷完善相關法律法規。3、在對旅游認識的觀念上取得重大突破

倡導：健康旅游、文明旅游、綠色旅游；提出：制定國民旅游休閑綱要，設立中國旅游日，落實帶薪休假制度。72、單項立法得到實質性突破

提出抓緊旅游綜合立法，加（二）發展戰略轉變

1、強調以國內旅游為基礎

市場戰略：以國內旅游為重點，積極發展入境旅游，有序發展出境旅游。到2015年，國內旅游人數達33億人次，城鄉居民年均出游超過2次，旅游消費相當于居民消費總量的10%。

2、強調充分發揮市場配置資源的基礎性作用

提出：破除體制機制性障礙，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。

3、強調轉變發展方式、走內涵式發展、轉型升級的主線

提出：轉變發展方式，提升發展質量，要走內涵式發展道路。8（二）發展戰略轉變

8（三）中國旅游立法/執法現狀1、旅游法制建設步伐日益加快動因：■由計劃經濟向市場經濟轉軌;■加入WTO;■《行政許可法》的實施。表現：■由單項內容逐步向綜合方面過渡；■規范范疇逐步從傳統轉向新興領域；■由行政手段為主加速轉向法制化。2、一些領域的旅游法制漸成體系表現：■旅行社業的旅游法制建設日趨健全；■導游管理有法可依；■出境旅游管理逐漸步入法制化。9（三）中國旅游立法/執法現狀93、地方旅游法制建設取得明顯突破表現：■省市旅游立法起點較高；■絕大多數省市已制定了《旅游條例》；■旅游立法適應了地方旅游發展需要。4、旅游行政執法力度和執法水平明顯提高表現：■旅游行政執法隊伍不斷壯大；■日常性的旅游執法數量增多。■專項旅游執法活動成效明顯。103、地方旅游法制建設取得明顯突破10（四）旅游業發展向立法提出的客觀要求（立法的必要性）

1、關于旅游業的法律地位（產業貢獻、發展方式、路徑）2、關于旅游管理體制問題（誰管、怎么管）3、關于旅游資源開發利用、旅游公共服務問題（政治、經濟、文化、社會、生態“五位一體”建設要求）4、關于旅游業經營者的市場規制問題（進入、質量、價格、退出及權益）5、關于旅游者權益保護問題（如何整治市場亂象：合同違約、強迫消費、安全保障）11（四）旅游業發展向立法提出的客觀要求（立法的必要性）

1、關《中華人民共和國旅游法》經2013年4月25日十二屆全國人大常委會第2次會議通過，中華人民共和國主席令第3號公布。《旅游法》分10章112條，自2013年10月1日起施行。《旅游法》有利于行業整體規范有序健康發展，使消費者的旅行體驗和旅游質量得到保障。旅游法從國家層面來立法，以保障旅游者和旅游經營者的合法權益為宗旨，明確各方權利、責任，旅游者和經營者的維權、政府部門的監管執法都將有明確的法律依據，中國旅游業將進入依法治理、依法維權的新時代。背景資料12《中華人民共和國旅游法》經2013年4月25日十二屆全國人大二、《旅游法》特點1、采取綜合立法模式（綜合性強、關聯度高、產業鏈長）2、突出保障旅游者和旅游經營者的合法權益3、實行統一的旅游市場準則（統一準入、經營規范、標準化）4、注重發揮中央和地方兩個積極性（國家統一立法+地方立法補充）5、總結我國旅游發展和旅游監管的經驗（綜合監管模式）6、與現行法律和國際通行做法的銜接13二、《旅游法》特點1、采取綜合立法模式（綜合性強、關聯度高、旅游法涉及的主體是多方面的---旅游者、經營者、政府相關部門、各級政府；旅游法涉及了多個法律部門---民法、經濟法、行政法；從行政的角度看，旅游法是行政部門之間行政力量的整合。綜合性14旅游法涉及的主體是多方面的---旅游者、經營者、政府相關部門旅游法的結構體系第一章總則第二章旅游者第三章旅游規劃和促進第四章旅游經營第五章旅游服務合同第六章旅游安全第七章旅游監督管理第八章旅游糾紛處理第九章法律責任第十章附則15旅游法的結構體系第一章總則15三、《旅游法》框架共設十章112條第一章總則立法宗旨、適用范圍、國家發展旅游業的原則與職責、旅游發展原則、旅游消費導引、旅游經營原則、旅游綜合協調機制、旅游行業組織第二章旅游者七大權利：自主選擇權、拒絕強制交易權、知悉真情權、要求履約權、受尊重權、請求救助保護權、特殊群體獲得便利優惠權四大義務：文明旅游義務、不得損害他人合法權益的義務、告知及配合義務、規范出入境義務在法律的框架結構上，將旅游者的權利置于總則之后的第二章，突出旅游者的重要位置。16三、《旅游法》框架共設十章112條16第三章旅游規劃和促進“規劃入法”：規劃編制主體、內容、與其他規劃的銜接、規劃實施、評估旅游產業促進：旅游政策支持、旅游區域合作、產業融合發展、國家旅游形象推廣、旅游公共信息服務、職業培訓第四章旅游經營旅行社（導游、領隊）市場準入、經營規范、質量保證、禁止商業賄賂、強制責任保險、經營者權益保障景區開放要求、門票價格、流量控制新業態經營許可要求：民俗、鄉村旅游經營、高風險旅游經營、網絡旅游經營交通、住宿等服務的履行要求

17第三章旅游規劃和促進17第五章旅游服務合同包價旅游合同的訂立、內容、履行、變更、解除、違約責任第六章旅游安全監管部門、內容、救助及處置程序、要求第七章旅游監督管理監管部門、機制、職責、行業自律第八章旅游糾紛處理處理部門、受理途徑、范圍第九章法律責任涉及旅行社、導游及領隊、景區等經營主體違法的處罰第十章附則主要涉及經營者、景區、包價合同、組團社、地接社、履行輔助人等概念的界定18第五章旅游服務合同18第一條

為保障旅游者和旅游經營者的合法權益，規范旅游市場秩序，保護和合理利用旅游資源，促進旅游業持續健康發展，制定本法。本條的立法目的規定看，保障旅游經營者合法權益是與保障旅游者合法權益并列等重，但從法條內容看，對旅游經營者的約束規范更多更嚴，主要是平衡利益關系。

01總則（一）旅游法立法目的第一條

為保障旅游者和旅游經營者的合法權益，規范旅游市場秩第二條

在中華人民共和國境內的和在中華人民共和國境內組織到境外的游覽、度假、休閑等形式的旅游活動以及為旅游活動提供相關服務的經營活動，適用本法。

境外活動是否應該受所在國家或者地區的法律規范？01總則（二）適用范圍第二條

在中華人民共和國境內的和在中華人民共和國境內組織到旅游業發展應當遵守社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則。國家倡導健康、文明、環保的旅游方式，支持和鼓勵各類社會機構開展旅游公益宣傳，對促進旅游業發展作出突出貢獻的單位和個人給予獎勵。01總則（三）旅游業發展原則旅游業發展應當遵守社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則。第六條

國家建立健全旅游服務標準和市場規則，禁止行業壟斷和地區壟斷。旅游經營者應當誠信經營，公平競爭，承擔社會責任，為旅游者提供安全、健康、衛生、方便的旅游服務。這是對所有旅游經營者的規范，但由于是對旅游經驗基本原則的規范，“誠信經營”隱含對旅行社組織包價旅游的現實操作模式中存在的欺詐進行了原則限制。行業壟斷與地區壟斷并未加以說明，伏筆。01總則（四）國家對旅游業的要求第六條

國家建立健全旅游服務標準和市場規則，禁止行業壟斷和【權利一二：自主選擇權和拒絕強制交易權】第九條旅游者有權自主選擇旅游產品和服務，有權拒絕旅游經營者的強制交易行為。針對加點、購物以及捆綁銷售等問題。【權利三：知情權】旅游者有權知悉其購買的旅游產品和服務的真實情況。針對旅行社（尤其是組團社）對于產品的知識要求，如果不懂或者該提醒的方面沒有提醒，很容易違反知情權的原則。02旅游者（一）旅游者的權利【權利一二：自主選擇權和拒絕強制交易權】02旅游者（一）旅游【權利四產品與服務享用權】旅游者有權要求旅游經營者按照約定提供產品和服務。交通、導游、酒店等服務均適用。【權利五受尊重權】第十條旅游者的人格尊嚴、民族風俗習慣和宗教信仰應當得到尊重特別指出了少數民族的飲食問題【權利四產品與服務享用權】【權利六特定人群特惠權】

第十一條殘疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活動中依照法律、法規和有關規定享受便利和優惠拒絕對特定人群的加價行為【權利七八救護權與求償權】

第十二條旅游者在人身、財產安全遇有危險時，有請求救助和保護的權利。旅行社&公共服務機構旅游者人身、財產收到侵害的，有依法獲得賠償的權利。

【權利六特定人群特惠權】【義務一三遵（尊）二護】

第十三條旅游者在旅游活動中應當遵守社會公共秩序和社會公德，尊重當地的風俗習慣、文化傳統和宗教信仰，愛護旅游資源，保護生態環境，遵守旅游文明行為規范。目標指向旅游中的不文明行為，針對出境旅游活動《中國公民出國（境）旅游文明行為指南》和《中國公民國內旅游文明行為公約》02旅游者（二）旅游者的責任和義務【義務一三遵（尊）二護】02旅游者（二）旅游者的責任和【義務二三不得】第十四條旅游者在旅游活動中或者在解決糾紛時，不得損害當地居民的合法權益，不得干擾他人的旅游活動，不得損害旅游經營者和旅游從業人員的合法權益。直接針對旅游者解決糾紛時的行為做出限制，而且針對性地設置了承擔方式規定，以保護旅游經營服務者、其它游客、當地居民合法權益，特別適用于糾紛產生后的處理。【義務二三不得】【義務三如實告知】第十五條旅游者購買、接受旅游服務時，應當向旅游經營者如實告知與旅游活動相關的個人健康信息，遵守旅游活動中的安全警示規定。除健康信息外，游客報名時也應提供真實有效的信息，如身份證，合同的簽署符合《合同法》的規定。【義務四配合應急】

旅游者對國家應對重大突發事件暫時限制旅游活動的措施以及有關部門、機構或者旅游經營者采取的安全防范和應急處置措施，應當予以配合。如不配合，需承擔相應責任【義務三如實告知】【義務四配合應急】旅游者對國家應對重大突發事件暫時限制旅游活動的措施以及有關部門、機構或者旅游經營者采取的安全防范和應急處置措施，應當予以配合。如不配合，需承擔相應責任【義務四配合應急】【義務五出入境之不得】第十六條出境旅游者不得在境外非法滯留，隨團出境的旅游者不得擅自分團、脫團。入境旅游者不得在境內非法滯留，隨團入境的旅游者不得擅自分團、脫團。不僅僅是旅行社與領隊單方面的責任

【義務五出入境之不得】第二十八條設立旅行社，招徠、組織、接待旅游者，為其提供旅游服務，應當具備下列條件，取得旅游主管部門的許可，依法辦理工商登記：

（一）有固定的經營場所；

（二）有必要的營業設施；

（三）有符合規定的注冊資本；（已改）

（四）有必要的經營管理人員和導游；

（五）法律、行政法規規定的其他條件粗線條，為今后立法埋下伏筆；并無明確數量與指令04旅游經營（一）設立第二十八條設立旅行社，招徠、組織、接待旅游者，為其提供旅游1.“必要的經營管理人員”是指具有旅行社從業經歷或者相關專業經歷的經理人員和計調人員；“必要的導游”是指有不低于旅行社在職員工總數20%且不少于3名、與旅行社簽訂固定期限或者無固定期限勞動合同的持有導游證的導游。2.2013年10月1日前已取得旅行社業務經營許可證的旅行社，在2014年10月1日前，應當具備《旅游法》規定的相應許可條件旅發〔2013〕280號

*國家旅游局關于執行《旅游法》有關規定的通知

1.“必要的經營管理人員”是指具有旅行社從業經歷或者相關專業第二十九條旅行社可以經營下列業務：（一）境內旅游；（二）出境旅游；（三）邊境旅游；（四）入境旅游；（五）其他旅游業務。用“境內旅游”取代“國內旅游”主要是考慮了港澳、臺因素，對“邊境旅游”業務進行法定，“其它旅游業務”應該理解為旅行社經營的專屬業務，如目前階段的赴臺旅游；堅持出境旅游和邊境旅游特許制度

相關處罰—第九十五條：違反本法規定，未經許可經營旅行社業務的，有旅游主管部門或者工商行政管理部分責令改正，沒收違法所得，并處一萬元以上十萬元以下罰款；違法收得十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；對有關責任人員，處二千元以上二萬元以下罰款。

04旅游經營（二）旅行社的經營業務第二十九條旅行社可以經營下列業務：（一）境內旅游；（二）出第三十條旅行社不得出租、出借旅行社業務經營許可證，或者以其他形式非法轉讓旅行社業務經營許可。目標直接指向掛靠承包等轉讓許可行為，維護一個繼續可經營權只能由一個法人企業享用的原則，并且有嚴厲的處罰規定第九十五條：旅行社違反本法規定，未經許可經營本法第二十九條第一款第二項、第三項業務，或者出租、出借旅行社業務經營許可證，或者以其他方式非法轉讓旅行社業務經營許可的，除依照前款規定處罰外，并責令停業整頓；情節嚴重的，吊銷旅行社業務經營許可證；對直接負責的主管人員，處二千元以上二萬元以下罰款。第三十條旅行社不得出租、出借旅行社業務經營許可證，或者以其第三十一條旅行社應當按照規定交納旅游服務質量保證金，用于旅游者權益損害賠償和墊付旅游者人身安全遇有危險時緊急救助的費用。原名：旅行社質量保證金，用途擴展為包括墊付緊急救助的費用04旅游經營（三）旅游服務質量保證金第三十一條旅行社應當按照規定交納旅游服務質量保證金，用于旅第三十二條旅行社為招徠、組織旅游者發布信息，必須真實、準確，不得進行虛假宣傳，誤導旅游者。目標指向零負團費第一個環節，廣告信息與實際要相符。第三十三條旅行社及其從業人員組織、接待旅游者，不得安排參觀或者參與違反我國法律、法規和社會公德的項目或者活動。如：涉黃、涉賭、涉毒的活動與項目包括出境旅游的規范。04旅游經營（四）旅行社的經營規則第三十二條旅行社為招徠、組織旅游者發布信息，必須真實、準確第三十四條旅行社組織旅游活動應當向合格的供應商訂購產品和服務。合格的供應商的認定有多種方式，依次如下：

1、

依據政府、行業組織、其他專業和權威組織提供的資格、資質、等級判定；

2、

按照社會和行業約定俗成的通行規則判定；

3、

旅行社自行判定。

第三十四條旅行社組織旅游活動應當向合格的供應商訂購產品和服第三十五條

旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益。旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目。但是，經雙方協商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外。發生違反前兩款規定情形的，旅游者有權在旅游行程結束后三十日內，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨貨款，或者退還另行付費旅游項目的費用。

重點*第三十五條

旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者1、

關鍵環節的制度安排：禁止指向購物和安排自費項目，鏟除低價操作的存在基礎。

2、

根據行業和有關方面意見貫徹合同自治與自主消費原則：協商一致和旅游者要求被排除在禁止之外

3、

除外情形的限定：不影響他人

4、

實際執行：在簽訂協調、確定線路計劃時協商決定為優，行程中協商為次（因為難以簽訂書面文書和不對其它游客產生影響本條切斷了零負團費的利益鏈，合同中不能存在自費，無購物。旅行社預先安排的行程中含有購物場所、另付費旅游項目,雖經旅游者簽字同意,也視為“指定”。如果被認定為以不合理的低價組織旅游、誘騙游客獲取回扣等不正當利益，即使是協商一致、旅游者要求并且不影響其他游客，也要按此處理。（即第一款為關鍵）理解第三十五條：1、

關鍵環節的制度安排：禁止指向購物和安排自費項目，鏟除旅行社預先安排的行程中含有購物場所、另付費旅游項目，旅游者在選擇旅游產品及簽訂旅游合同時，因該合同及行程屬于格式條款，雖經旅游者簽字同意，也會被認定為旅行社“指定”，因為旅游者無法對行程和購物自費安排行使分離和單項選擇權。只有旅行社與旅游者經過充分協商，在預訂的行程之外另行簽訂了旅游者要求或同意購物的補充協議，才可被認定經雙方協商一致或旅游者要求的購物、另付費項目。因此，建議旅行社在宣傳、銷售的旅游產品中合同和行程中不包括購物場所、另付費項目。如何理解旅行社“指定”？旅行社預先安排的行程中含有購物場所、另付費旅游項目，旅游者在“具體購物場所”指不向當地公眾開放、僅向旅行團提供購物服務（或者雖稱也向當地公眾開放，但由于地點偏僻，當地公眾不便前往）、商品價格明顯高于市價且向旅行社返還高額回扣（即商業賄賂）的購物店。同時向當地公眾開放服務，且其商品賣價與市場均價大體相當的大中型百貨商店，如購物一條街、老佛爺、奧特萊斯、王府井百貨等，不屬于“具體購物場所”。參觀主題加工廠、種植園、體驗館等只要其符合前述第一段定義的，也屬于具體購物場所。何謂“具體購物場所”？“具體購物場所”指不向當地公眾開放、僅向旅行團提供購物服務（（1）在合同范本和行程中不安排購物或另付費項目的內容，行程中安排自由活動時間，如旅游者要求或同意購物，另行簽訂補充協議。（2）根據不同線路，補充協議可以在簽訂旅游合同時簽訂補充協議，也可以由領隊或地接導游在行程中與旅游者協商簽訂補充協議。（3）利用自由活動時間安排購物或另付費項目，并且將購物場所、另付費項目安排在自由活動場所附近，給不同需求的旅游者留下選擇的余地。（4）不推薦具體購物場所，只推薦購物街、具有特色的產品生產過程且帶有解說詞的生產、加工場所（5）另行付費項目，首先必須在線路賣價合理的前提下安排，出境社應當在簽約之外，另向旅游者提供另付費項目協議，列明另付費項目的價格、參加該另行付費項目的交通費和導游服務費等，由旅游者自愿選擇并簽字確認后作為本合同的組成部分，另行付費項目應當以不影響原計劃行程為原則（6）在與旅游者另紙簽購物或自費項目補充協議時，還應采取錄音錄像的措施做好憑證收集工作。*目前業界的普遍做法：（1）在合同范本和行程中不安排購物或另付費項目的內容，行程中2013年10月旅游法正式實施以來，旅行社旅游線路紛紛漲價。如某地報韓國游的團原來價格是4000多元，現在卻要7780元；去日本旅游前幾天的價格是6600元，轉眼就變成了9080元。面對漲價趨勢，很多游客都感到無奈，一些人還因此把旅游日期提前了，以規避漲價。也有人表示，原來新的《旅游法》沒有實施以前，游客到了購物點可以不買或者少買東西，現在就相當于已經提前把這部分錢給人家支付了，價格上漲了三分之一，就等于說你買不買東西都已經把這個錢交給旅行社了，實際上就是無形中增加了旅游者的負擔。這種看法還真有一定的代表性。也有旅行社的工作人員表示，導游就靠游客購物掙錢呢，不讓購物的話導游連工資都沒有。看來要實行新的《旅游法》，改善人們的旅行出游質量，短時間內還未必都能理解和接受。您的看法？2013年10月旅游法正式實施以來，旅行社旅游線路紛紛漲價。第三十六條旅行社組織團隊出境旅游或者組織、接待團隊入境旅游，應當按照規定安排領隊或者導游全程陪同。無論約定與否都要按照“規定”第三十七條參加導游資格考試成績合格，與旅行社訂立勞動合同或者在相關旅游行業組織注冊的人員，可以申請取得導游證。導游管理服務中心、導游公司等

04旅游經營（五）領隊與導游人員第三十六條旅行社組織團隊出境旅游或者組織、接待團隊入境旅游第三十八條旅行社應當與其聘用的導游依法訂立勞動合同，支付勞動報酬，繳納社會保險費用。旅行社臨時聘用導游為旅游者提供服務的，應當全額向導游支付本法第六十條第三款規定的導游服務費用。旅行社安排導游為團隊旅游提供服務的，不得要求導游墊付或者向導游收取任何費用。加強旅行社管理導游權益的責任禁止旅行社侵害導游權益，平衡雙方關系第三十八條旅行社應當與其聘用的導游依法訂立勞動合同，支付勞第三十九條取得導游證，具有相應的學歷、語言能力和旅游從業經歷，并與旅行社訂立勞動合同的人員，可以申請取得領隊證。提高領隊入門條件實質：領隊證申請制第三十九條取得導游證，具有相應的學歷、語言能力和旅游從業經第四十條導游和領隊為旅游者提供服務必須接受旅行社委派，不得私自承攬導游和領隊業務。規范導游從業管理第四十一條第二款導游和領隊應當嚴格執行旅游行程安排，不得擅自變更旅游行程或者中止服務活動，不得向旅游者索取小費，不得誘導、欺騙、強迫或者變相強迫旅游者購物或者參加另行付費旅游項目。目標：主要遏制零負團費如何理解“索取”（導游自己提示、旅行社提示、其他方提示）第四十條導游和領隊為旅游者提供服務必須接受旅行社委派，不得導游服務費是導游提供勞動，旅游者應支付的對價即勞動報酬；“小費”是導游提供勞動后，客人感到滿意而在勞動報酬之外給予導游的答謝。法律規定合同中必須載明的導游服務費，就是現實中約定旅游者必須支付的境外司導小費，該費用是團款的組成部分，應包括在旅游團款中，由地接社直接支付導游、司機。境外司導服務費稱為小費且要求旅游者支付，容易引起旅游者誤解為收小費，也與《旅游法》禁止索取小費的規定明顯沖突。其實質應為在旅游合同中單獨標明的導游服務費及境外司導服務費的金額。如在目的的國家有另支付小費習慣，旅行社應在旅行告知書中提示旅游者，根據導游、司機、酒店服務人員的工作效果自愿支付，不得強迫必須支付。*導游服務費與小費導游服務費是導游提供勞動，旅游者應支付的對價即勞動報酬；“小第四十二條景區開放應當具備下列條件，并聽取旅游主管部門的意見：（一）有必要的旅游配套服務和輔助設施；（二）有必要的安全設施及制度，經過安全風險評估，滿足安全條件；（三）有必要的環境保護設施和生態保護措施；（四）法律、行政法規規定的其他條件。旅游景區有專門的評價標準，納入旅游行政管理部門管理范圍04旅游經營（六）景區經營第四十二條景區開放應當具備下列條件，并聽取旅游主管部門的意近年來，國內各地景區門票逢“節”必漲，5A級景區集體跨入“百元時代”，讓眾多游客紛紛大呼“玩不起”。各地旅游開發單一、地方對門票收入依賴導致的景區頻頻漲價，超過了很多民眾的承受能力。此外，每年春節黃金周，三亞都成為國內最熱門的旅游地區。2012年三亞春節期間，三亞這個人口不到70萬的城市，接待了近50萬人次的游客量，對旅游景點等構成了巨大壓力。三亞部分景區實行了限時限客流量的管理措施，客流超容是根本原因。近年來，國內各地景區門票逢“節”必漲，5A級景區集體跨入“百1、利用公共資源建設的景區，不得變相漲價；2、公益性的城市公園、博物館、紀念館等，除重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位外，應當逐步免費開放。3、景區應當在醒目位置公示門票價格、另行收費項目的價格及團體收費價格。景區提高門票價格應當提前六個月公布。4、旅游者有權選擇購買合并景區門票中的單項票。5、景區內的核心游覽項目因故暫停向旅游者開放或者停止提供服務的，應當公示并相應減少收費。景區的門票價格：第四十三、四十四條1、利用公共資源建設的景區，不得變相漲價；景區的門票價格：第第四十五條景區接待旅游者不得超過景區主管部門核定的最大承載量。景區應當公布景區主管部門核定的最大承載量，制定和實施旅游者流量控制方案，并可以采取門票預約等方式，對景區接待旅游者的數量進行控制。旅游者數量可能達到最大承載量時，景區應當提前公告并同時向當地人民政府報告，景區和當地人民政府應當及時采取疏導、分流等措施。第四十五條景區接待旅游者不得超過景區主管部門核定的最大承載第四十六條城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營，其管理辦法由省、自治區、直轄市制定。第四十七條經營高空、高速、水上、潛水、探險等高風險旅游項目，應當按照國家有關規定取得經營許可。第四十八條通過網絡經營旅行社業務的，應當依法取得旅行社業務經營許可，并在其網站主頁的顯著位置標明其業務經營許可證信息。發布旅游經營信息的網站，應當保證其信息真實、準確。網絡旅游經營的規范第四十九條為旅游者提供交通、住宿、餐飲、娛樂等服務的經營者，應當符合法律、法規規定的要求，按照合同約定履行義務。04旅游經營（七）其他旅游經營者第四十六條城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅第五十條旅游經營者應當保證其提供的商品和服務符合保障人身、財產安全的要求。旅游經營者取得相關質量標準等級的，其設施和服務不得低于相應標準；未取得質量標準等級的，不得使用相關質量等級的稱謂和標識。旅游飯店星級評定、旅游景區A級評定等第五十一條旅游經營者銷售、購買商品或者服務，不得給予或者收受賄賂。對旅行社與其他經營者的共同要求。為治理旅游領域的商業賄賂奠定基礎。第五十二條旅游經營者對其在經營活動中知悉的旅游者個人信息，應當予以保密。保護旅游者的基本權益04旅游經營（八）旅游經營者的責任第五十條旅游經營者應當保證其提供的商品和服務符合保障人身、第五十四條景區、住宿經營者將其部分經營項目或者場地交由他人從事住宿、餐飲、購物、游覽、娛樂、旅游交通等經營的，應當對實際經營者的經營行為給旅游者造成的損害承擔連帶責任。規范外包經營項目的管理與責任的認定

第五十四條景區、住宿經營者將其部分經營項目或者場地交由他人第五十八條新增成團人數，取消購物和自費項目約定規定，相關合同規范正在修訂第五十九條旅行社應當在旅游行程開始前向旅游者提供旅游行程單。旅游行程單是包價旅游合同的組成部分。05旅游服務合同（一）內容及組成第五十八條新增成團人數，取消購物和自費項目約定規定，相關例：旅游行程單例：旅游行程單第六十一條旅行社應當提示參加團隊旅游的旅游者按照規定投保人身意外傷害保險。用規定責任的方式推動意外險使用。

05旅游服務合同（二）旅游合同訂立過程中旅行社的責任第六十一條旅行社應當提示參加團隊旅游的旅游者按照規定投保人（一）旅游者不適合參加旅游活動的情形；

（二）旅游活動中的安全注意事項；

（三）旅行社依法可以減免責任的信息；

（四）旅游者應當注意的旅游目的地相關法律、法規和風俗習慣、宗教禁忌，依照中國法律不宜參加的活動等；

（五）法律、法規規定的其他應當告知的事項。

在包價旅游合同履行中，遇有前款規定事項的，旅行社也應當告知旅游者。告知方式可以是說明會、書面或者電子信函。

第六十二條訂立包價旅游合同時，旅行社應當向旅游者告知下列事項：（一）旅游者不適合參加旅游活動的情形；

（二）旅游活動中的安第六十三條旅行社招徠旅游者組團旅游，因未達到約定人數不能出團的，組團社可以解除合同。但是，境內旅游應當至少提前七日通知旅游者，出境旅游應當至少提前三十日通知旅游者。

05旅游服務合同（三）旅游合同的解除第六十三條旅行社招徠旅游者組團旅游，因未達到約定人數不能出因未達到約定人數不能出團的，組團社經征得旅游者書面同意，可以委托其他旅行社履行合同。組團社對旅游者承擔責任，受委托的旅行社對組團社承擔責任。旅游者不同意的，可以解除合同。

因未達到約定的成團人數解除合同的，組團社應當向旅游者退還已收取的全部費用。解除或轉讓并非任意。不成團全額退款和轉讓合同擔責符合合同法的一般要求。

細節參見《旅行社服務質量賠償標準》及2014新版旅游合同示范文本因未達到約定人數不能出團的，組團社經征得旅游者書面同意，可以第六十六條旅游者有下列情形之一的，旅行社可以解除合同：

（一）患有傳染病等疾病，可能危害其他旅游者健康和安全的；

（二）攜帶危害公共安全的物品且不同意交有關部門處理的；

（三）從事違法或者違反社會公德的活動的；

（四）從事嚴重影響其他旅游者權益的活動，且不聽勸阻、不能制止的；

（五）法律規定的其他情形。

第六十六條旅游者有下列情形之一的，旅行社可以解除合同：

（因前款規定情形解除合同的，組團社應當在扣除必要的費用后，將余款退還旅游者；給旅行社造成損失的，旅游者應當依法承擔賠償責任。因旅游者原因解除合同退余款并要賠償。保護旅行社的正當權益因前款規定情形解除合同的，組團社應當在扣除必要的費用后，將余第六十七條因不可抗力或者旅行社、履行輔助人已盡合理注意義務仍不能避免的事件，影響旅游行程的，按照下列情形處理：

（一）合同不能繼續履行的，旅行社和旅游者均可以解除合同。合同不能完全履行的，旅行社經向旅游者作出說明，可以在合理范圍內變更合同；旅游者不同意變更的，可以解除合同。

（二）合同解除的，組團社應當在扣除已向地接社或者履行輔助人支付且不可退還的費用后，將余款退還旅游者；合同變更的，因此增加的費用由旅游者承擔，減少的費用退還旅游者。

05旅游服務合同（四）不可抗力處置第六十七條因不可抗力或者旅行社、履行輔助人已盡合理注意義務（三）危及旅游者人身、財產安全的，旅行社應當采取相應的安全措施，因此支出的費用，由旅行社與旅游者分擔。

（四）造成旅游者滯留的，旅行社應當采取相應的安置措施。因此增加的食宿費用，由旅游者承擔；增加的返程費用，由旅行社與旅游者分擔。分擔是為了防止過度安排。（三）危及旅游者人身、財產安全的，旅行社應當采取相應的安全措第七十條旅行社不履行包價旅游合同義務或者履行合同義務不符合約定的，應當依法承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任；造成旅游者人身損害、財產損失的，應當依法承擔賠償責任。旅行社具備履行條件，經旅游者要求仍拒絕履行合同，造成旅游者人身損害、滯留等嚴重后果的，旅游者還可以要求旅行社支付旅游費用一倍以上三倍以下的賠償金。違約處置，有過度加重責任。05旅游服務合同（五）違約責任的承擔第七十條旅行社不履行包價旅游合同義務或者履行合同義務不符合由于旅游者自身原因導致包價旅游合同不能履行或者不能按照約定履行，或者造成旅游者人身損害、財產損失的，旅行社不承擔責任。旅行社免責的情形在旅游者自行安排活動期間，旅行社未盡到安全提示、救助義務的，應當對旅游者的人身損害、財產損失承擔相應責任。

安全提示與救助義務為基本義務

由于旅游者自身原因導致包價旅游合同不能履行或者不能按照約定履第七十一條由于地接社、履行輔助人的原因導致違約的，由組團社承擔責任；組團社承擔責任后可以向地接社、履行輔助人追償。（違約責任）由于地接社、履行輔助人的原因造成旅游者人身損害、財產損失的，旅游者可以要求地接社、履行輔助人承擔賠償責任，也可以要求組團社承擔賠償責任（侵權責任）

05旅游服務合同（六）相關方違約處理

第七十一條由于地接社、履行輔助人的原因導致違約的，由組團社組團社承擔責任后可以向地接社、履行輔助人追償。但是，由于公共交通經營者的原因造成旅游者人身損害、財產損失的，由公共交通經營者依法承擔賠償責任，旅行社應當協助旅游者向公共交通經營者索賠。（公共交通是難以受控的）組團社承擔責任后可以向地接社、履行輔助人追償。但是，由于公共第七十二條旅游者在旅游活動中或者在解決糾紛時，損害旅行社、履行輔助人、旅游從業人員或者其他旅游者的合法權益的，依法承擔賠償責任。旅游者損害擔責第七十三條旅行社根據旅游者的具體要求安排旅游行程，與旅游者訂立包價旅游合同的，旅游者請求變更旅游行程安排，因此增加的費用由旅游者承擔，減少的費用退還旅游者。旅游者變更處置

05旅游服務合同（七）其他相關規定第七十二條旅游者在旅游活動中或者在解決糾紛時，損害旅行社、第七十五條住宿經營者應當按照旅游服務合同的約定為團隊旅游者提供住宿服務。住宿經營者未能按照旅游服務合同提供服務的，應當為旅游者提供不低于原定標準的住宿服務，因此增加的費用由住宿經營者承擔；但由于不可抗力、政府因公共利益需要采取措施造成不能提供服務的，住宿經營者應當協助安排旅游者住宿。

對飯店方的相關要求第七十五條住宿經營者應當按照旅游服務合同的約定為團隊旅游者第七十六條縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作。縣級以上人民政府有關部門依照法律、法規履行旅游安全監管職責。第七十七條國家建立旅游目的地安全風險提示制度。旅游目的地安全風險提示的級別劃分和實施程序，由國務院旅游主管部門會同有關部門制定。縣級以上人民政府及其有關部門應當將旅游安全作為突發事件監測和評估的重要內容。06旅游安全（一）管理機構第七十六條縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作。縣級以上人第七十八條縣級以上人民政府應當依法將旅游應急管理納入政府應急管理體系，制定應急預案，建立旅游突發事件應對機制。突發事件發生后，當地人民政府及其有關部門和機構應當采取措施開展救援，并協助旅游者返回出發地或者旅游者指定的合理地點。（明確政府職責）第七十八條縣級以上人民政府應當依法將旅游應急管理納入政府應第七十九條旅游經營者應當嚴格執行安全生產管理和消防安全管理的法律、法規和國家標準、行業標準，具備相應的安全生產條件，制定旅游者安全保護制度和應急預案。旅游經營者應當對直接為旅游者提供服務的從業人員開展經常性應急救助技能培訓，對提供的產品和服務進行安全檢驗、監測和評估，采取必要措施防止危害發生。旅游經營者組織、接待老年人、未成年人、殘疾人等旅游者，應當采取相應的安全保障措施。（特殊人群的安全保障）06旅游安全（二）旅游經營者的責任第七十九條旅游經營者應當嚴格執行安全生產管理和消防安全管理第八十條旅游經營者應當就旅游活動中的下列事項，以明示的方式事先向旅游者作出說明或者警示：（一）正確使用相關設施、設備的方法；（二）必要的安全防范和應急措施；（三）未向旅游者開放的經營、服務場所和設施、設備；（四）不適宜參加相關活動的群體；（五）可能危及旅游者人身、財產安全的其他情形。第八十條旅游經營者應當就旅游活動中的下列事項，以明示的方式第八十一條突發事件或者旅游安全事故發生后，旅游經營者應當立即采取必要的救助和處置措施，依法履行報告義務，并對旅游者作出妥善安排。06旅游安全（三）旅游安全事件處理第八十一條突發事件或者旅游安全事故發生后，旅游經營者應當立第八十二條旅游者在人身、財產安全遇有危險時，有權請求旅游經營者、當地政府和相關機構進行及時救助。中國出境旅游者在境外陷于困境時，有權請求我國駐當地機構在其職責范圍內給予協助和保護。旅游者接受相關組織或者機構的救助后，應當支付應由個人承擔的費用。第八十二條旅游者在人身、財產安全遇有危險時，有權請求旅游經案例：某旅行社為了吸引當地市民的眼球，提高社會知名度，在當地大做廣告，宣布將組織老年旅游者前往北京旅游，但同時聲稱由于是免費旅游，在旅游期間對于旅游者的傷害只有協助義務，但沒有賠償責任。當地旅游主管部門前去查處，旅行社辯解說，因為是免費旅游，可以免除旅行社的責任。旅行社的說法對嗎？分析：首先，免費旅游沒有從本質上改變權利義務關系。旅行社組織旅游者參加旅游，不論該團隊是收費還是免費，作為旅游合同雙方當事人，旅行社和旅游者之間的權利義務依然存在。旅行社的權利：旅行社有權向旅游者收取旅游團款。旅行社有自主收取團款的權利，收取的團款不能高于廣告價格，是否優惠由旅行社決定，收取團款后出具正規憑證。旅行社的義務：旅行社按照約定向旅游者提供服務，同時還必須履行安全保障義務，如果旅行社違反合同約定或者有侵權行為，要承擔責法律任。

旅游者的權利：得到合同約定的各項服務，合同變更應當得到旅游者的同意，人身財產安全必須得到保障，還有相應的賠償權利。旅游者的義務：主要義務是按照約定交納團款，按時參加旅游的協助義務；其行為給旅行社造成損失，也應當承擔賠償責任。案例：某旅行社為了吸引當地市民的眼球，提高社會知名度，在當地其次，權利可以放棄，義務必須履行。按照法律規定，合同雙方當事人都必須認真履行約定或者規定的義務，義務不能隨意放棄，而權利是否需要得到實現，則由權利人自己決定，既可以獲得，也可以放棄。簡而言之，權利可以放棄，義務必須履行。因此，收取旅游團款本是旅行社的權利，旅行社放棄旅游團款的收取是其自主行為，只要旅行社自己認為合適就沒有不妥；而旅行社為旅游者提供服務、保證游客人身財產安全是義務，必須嚴格履行，旅行社不能放棄。所以說，旅行社組織免費旅游，不影響旅游合同的性質，也不能因此而降低或者減少旅行社的各種義務。再次，旅行社免費組織旅游，游客權益受損是否可以要求旅行社賠償。既然免費不能改變旅行社組團的性質，旅行社就應當按照團隊提供服務。即使是免費旅游，旅行社出團前也會與旅游者有約定，哪怕這個約定是口頭的，旅行社按照約定履行合同的義務，同時還必須履行安全保障義務，確保旅游行程中游客人身財產安全。只要旅行社沒有履行合同義務，或者沒有履行安全保障義務，給旅游者造成損失，還是應當承擔賠償責任，這和是否免費沒有必然的聯系。

其次，權利可以放棄，義務必須履行。按照法律規定，合同雙方當事第四，旅行社免費組織旅游，旅游主管部門是否有權監管。毫無疑問，旅行社組織免費旅游，旅游主管部門仍然具有監管權。《旅游法》、《旅行社條例》所要規范的，是旅行社組團行為，而不是旅行社是否免費。免費與收費，僅僅是旅行社的收費方式不同，也是旅行社的自主經營行為之一，免費并不能改變旅行社組團的性質。旅行社以免費為借口拒絕監管，是偷換概念。

按照規定，旅行社組團就必須與旅游者簽訂書面旅游合同，如果所謂的免費旅游團沒有簽訂書面合同，或者簽訂的書面合同不符合法律法規的規定，旅游主管部門可以對旅行社處以行政處罰。同樣，對于行程中強迫購物、強迫自費行為，旅游主管部門也要按照規定對旅行社實施處罰。第四，旅行社免費組織旅游，旅游主管部門是否有權監管。毫無疑問第八十五條縣級以上人民政府旅游主管部門有權對下列事項實施監督檢查：

（一）經營旅行社業務以及從事導游、領隊服務是否取得經營、執業許可；

（二）旅行社的經營行為；

（三）導游和領隊等旅游從業人員的服務行為；

（四）法律、法規規定的其他事項。

旅游主管部門依照前款規定實施監督檢查，可以對涉嫌違法的合同、票據、賬簿以及其他資料進行查閱、復制。明確旅游行政管理部門監管范圍

第八十七條對依法實施的監督檢查，有關單位和個人應當配合，如實說明情況并提供文件、資料，不得拒絕、阻礙和隱瞞。檢查對象接受與配合的責任與義務07旅游監督管理第八十五條縣級以上人民政府旅游主管部門有權對下列事項實施監第九十一條縣級以上人民政府應當指定或者設立統一的旅游投訴受理機構。受理機構接到投訴，應當及時進行處理或者移交有關部門處理，并告知投訴者。第九十二條旅游者與旅游經營者發生糾紛，可以通過下列途徑解決：（一）雙方協商；（二）向消費者協會、旅游投訴受理機構或者有關調解組織申請調解；（三）根據與旅游經營者達成的仲裁協議提請仲裁機構仲裁；（四）向人民法院提起訴訟。第九十三條消費者協會、旅游投訴受理機構和有關調解組織在雙方自愿的基礎上，依法對旅游者與旅游經營者之間的糾紛進行調解。第九十四條旅游者與旅游經營者發生糾紛，旅游者一方人數眾多并有共同請求的，可以推選代表人參加協商、調解、仲裁、訴訟活動。08旅游糾紛處理第九十一條縣級以上人民政府應當指定或者設立統一的旅游投訴受四、《旅游法》重點內容梳理

（一）“產業促進法”《旅游法》對發揮政府主導作用和實現旅游業持續健康發展將產生重要的促進作用1、健全旅游管理體制方面《旅游法》規定了國家和地方兩個層面的政府職能定位（7條）（1）要求國務院建立健全旅游綜合協調機制，對旅游業發展進行綜合協調；（2）要求縣級以上地方政府加強對旅游工作的組織和領導，明確相關部門或者機構，對本行政區域旅游業發展和監督管理進行統籌協調。2、在強化旅游發展規劃方面（第三章）《旅游法》明確了旅游發展規劃的編制主體、內容要求，以及旅游發展規劃與土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃以及其他自然資源和人文資源的保護和利用規劃的銜接，要求將旅游業發展納入國民經濟和社會發展規劃。83四、《旅游法》重點內容梳理

（一）“產業促進法”833、在完善旅游產業發展機制方面（1）制定并組織實施有利于旅游業持續健康發展的產業政策，推進休閑體系建設，采取措施推動區域合作，促進旅游與其他產業的融合，扶持特殊地區旅游業發展；（23條）（2）根據實際情況安排資金，加強旅游基礎設施建設、公共服務和形象推廣；（24條）（3）根據需要建立旅游公共信息和咨詢平臺，建立客運專線或者游客中轉站，向旅游者提供必要的公共服務；（26條）（4）倡導健康、文明、環保的旅游方式，支持和鼓勵各類社會機構開展旅游公益宣傳，鼓勵和支持發展旅游職業教育和培訓，提高從業人員素質。（5條、27條）843、在完善旅游產業發展機制方面84政府職責（四條）第七條國務院建立健全旅游綜合協調機制，對旅游業發展進行綜合協調。縣級以上地方人民政府應當加強對旅游工作的組織和領導，明確相關部門或者機構，對本行政區域的旅游業發展和監督管理進行統籌協調。第七十六條縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作。縣級以上人民政府有關部門依照法律、法規履行旅游安全監管職責。第八十三條縣級以上人民政府旅游主管部門和有關部門依照本法和有關法律、法規的規定，在各自職責范圍內對旅游市場實施監督管理。縣級以上人民政府應當組織旅游主管部門、有關主管部門和工商行政管理、產品質量監督、交通等執法部門對相關旅游經營行為實施監督檢查。第九十一條縣級以上人民政府應當指定或者設立統一的旅游投訴受理機構。

85政府職責（四條）第七條國務院建立健全旅游綜合協調機制，對旅（二）“市場監管法”《旅游法》對構建公平、有序的旅游市場秩序將發揮重要的規范作用！1、針對“零負團費”，規定：旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益。（35條）2、針對購物、消費，“四不得”“二必須”：不得指定購物場所；（35條）不得安排任何形式的另行付費旅游項目；（35條）不得強迫或者變相強迫購物；（41條）不得在包價旅游合同約定之外安排收費項目或者另行收取費用。導游服務費用必須在包價旅游合同中明示；（60條）包價旅游合同內容必須包括旅游行程安排、游覽娛樂項目的具體內容和時間、自由活動時間安排、旅游費用及其交納等。（58條）86（二）“市場監管法”《旅游法》對構建公平、有序的旅游3、針對旅游產品和服務質量不高，規定旅行社組織旅游活動應當向合格的供應商訂購產品和服務，對包價旅游合同的訂立、變更、解除、違約做了全面具體的規定，進一步明確了包價旅游合同的主要內容、旅行社說明義務、合同解除各種情形以及責任分擔，并對旅游安排合同、代訂合同、咨詢合同和住宿合同銜接做了原則規定。4、針對旅游者維權困難，規定設立統一的旅游投訴受理機構，要求受理機構及時處理或者移交相關部門處理，并告知投訴者。5、關于景區門票問題，法律明確了開放條件，要求利用公共資源建設的游覽場所應當體現公益性質，對門票價格做出更加細致的規定。6、關于新興旅游業態經營問題，法律對農家樂、高風險旅游項目、網絡經營以及其他旅游經營活動作出明確規定。同時還明確了旅游經營相應的法律責任。873、針對旅游產品和服務質量不高，規定旅行社組織旅游活動應當向7、關于導游人員服務問題

（1）職業準入第三十七條參加導游資格考試成績合格，與旅行社訂立勞動合同或者在相關旅游行業組織注冊的人員，可以申請取得導游證。第三十九條取得導游證，具有相應的學歷、語言能力和旅游從業經歷，并與旅行社訂立勞動合同的人員，可以申請取得領隊證。887、關于導游人員服務問題

（1）職業準入88（2）服務規范“兩個必須”：必須持證上崗；必須接受旅行社的委派。“兩個應當”應當佩戴導游證、領隊證，遵守職業道德，尊重旅游者的風俗習慣和宗教信仰；應當向旅游者告知和解釋旅游文明行為規范，引導旅游者健康、文明旅游，勸阻旅游者違反社會公德的行為。“三個不得”：不得擅自變更旅游行程或者中止服務活動；不得向旅游者索取小費；不得誘導、欺騙、強迫旅游者購物或者參加另行付費項目。89（2）服務規范89（3）導游權益保障第六條旅游經營實行統一的服務標準和市場規則，禁止行業或者地區壟斷。第三十八條旅行社應當與其聘用的導游依法訂立勞動合同，支付勞動報酬，繳納社會保險費用。（專職導游）

旅行社臨時聘用導游為旅游者提供服務的，應當全額向導游支付本法第六十條第三款規定的導游服務費用。（社會導游）旅行社安排導游為團隊旅游提供服務的，不得要求導游墊付或者向導游收取任何費用。

第六十條第三款規定：

安排導游為旅游者提供服務的，應當在包價旅游合同中載明導游服務費用。

90（3）導游權益保障第六條旅游經營實行統一的服務【保障措施】（社會導游）第九十六條旅行社違反本法規定，有下列行為之一的，由旅游主管部門責令改正，沒收違法所得，并處五千元以上五萬元以下罰款；情節嚴重的，責令停業整頓或者吊銷旅行社業務經營許可證；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處二千元以上二萬元以下罰款：（一）未按照規定為出境或者入境團隊旅游安排領隊或者導游全程陪同的；（二）安排未取得導游證或者領隊證的人員提供導游或者領隊服務的；（三）未向臨時聘用的導游支付導游服務費用的；（四）要求導游墊付或者向導游收取費用的。91【保障措施】（社會導游）第九十六條旅行社違反本《勞動合同法》（專職導游）（2008年1月1日實施）第十二條勞動合同分為固定期限勞動合同、無固定期限勞動合同和以完成一定工作任務為期限的勞動合同。第八十二條用人單位自用工之日起超過一個月不滿一年未與勞動者訂立書面勞動合同的，應當向勞動者每月支付二倍的工資。第八十五條用人單位有下列情形之一的，由勞動行政部門責令限期支付勞動報酬、加班費或者經濟補償；勞動報酬低于當地最低工資標準的，應當支付其差額部分；逾期不支付的，責令用人單位按應付金額百分之五十以上百分之一百以下的標準向勞動者加付賠償金：……（二）低于當地最低工資標準支付勞動者工資的；……92《勞動合同法》（專職導游）（2008年1月1日實施）92（三）“權益保障法”《旅游法》對旅游者及旅游經營者權益、旅游資源的保護利用將凸顯重要的保障作用。1、在維護旅游者權益方面（第二章）一是自主選擇權；二是拒絕強制交易權；三是知悉真情權；四是要求履約權；五是受尊重權；六是請求救助保護權；七是特殊群體獲得便利優惠權。同時，還通過公共服務的實施、經營者行政規范、民事責任劃分的等機制保障進一步強化了對旅游者權益的保護。

93（三）“權益保障法”《旅游法》對旅游者及旅游經營者權2、在保障旅游經營者及其從業人員權益方面一是規定在遇有不可抗力、合同不能繼續履行的情況下，賦予旅行社變更、解除合同的權利；二是規定了旅行社和旅游者公平合理分擔責任的原則，并建立了旅游責任保險制度；三是規定了旅游者的必須履行的義務，如如實告知個人健康信息、遵守安全警示規定的義務，不得干擾他人旅游活動、損害旅游經營者和旅游從業人員的合法權益等，對旅游者是義務要求，對經營者來說則是開展經營活動、旅游活動順利進行的權益保障。導游人員的權益維護942、在保障旅游經營者及其從業人員權益方面943、在保護旅游資源方面《旅游法》提出旅游業發展遵循社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則，在有效保護前提下，依法合理利用旅游資源；規定旅游資源的利用必須嚴格遵守有關法律、法規的規定，符合資源、生態保護與文物安全的要求，尊重和維護當地傳統文化和習俗，維護資源的區域整體性、文化代表性和地域特殊性；同時強化監管職責，規定政府應當加強對資源保護和旅游利用狀況的監督檢查。953、在保護旅游資源方面954、在保障旅游安全方面一是設立事前預防制度，包括旅游目的地安全風險提示、流量控制，旅游經營者安全評估、警示、培訓等；二是設立事中安全管理制度，包括政府安全監管和救助，旅游經營者報告和救助，旅游者遵守安全規定等；三是設立事后應急處置制度，包括政府和旅游經營者處置責任，旅游者配合并依法承擔費用等義務。964、在保障旅游安全方面96五、如何有效貫徹執行《旅游法》（一）抓培訓宣傳一方面是各級旅游行政管理部門、旅游行業協會和各旅游企業要做好分層次、分類別、分重點的培訓，對旅游行業管理人員和旅游執法人員、旅游從業人員要做到全員培訓；另一方面是各級旅游行政管理部門通過各種媒體宣傳、發放旅游維權宣傳資料等方式，多渠道地向社會公眾宣傳《旅游法》。（二）抓基礎建設一是要完善已有的旅游市場綜合監管體制機制；二是建立統一的旅游投訴受理機構，整合各部門受理旅游投訴、舉報的行政救濟渠道，形成統一集中受理，按職責分辦轉辦的旅游投訴受理機制；三是依據《旅游法》的規定和工作中遇到的實際問題對旅游合同和相關標準進行修訂完善；四是加快旅游市場監管平臺建設，實現旅游標準的合同化和電子化管理，同時調研啟動旅游車輛調度系統、輿情監測處置系統、游客滿意度測評系統的開發建設。97五、如何有效貫徹執行《旅游法》（一）抓培訓宣傳97（三）抓“立、改、廢”一是對現有需要的配套法規、規章的“立”；二是對旅行社管理、導游管理、出國游和邊境游管理等法規的“改”；三是對與《旅游法》沖突的法規、規章的“廢”。（四）抓市場整治一是開展旅行社虛假宣傳、誤導消費、超經營范圍發布廣告等行為整治；二是開展旅游合同規范使用的專項整治；三是開展旅行社以不合理的低價組織旅游活動以及在組織旅游活動中指定購物點、安排另行付費旅游項目行為的專項整治；四是開展旅行社向不合格的供應商訂購產品和服務行為的專項整治；五是開展旅行社不與聘用導游簽訂勞動合同，不支付勞動報酬、不在包價旅游合同中不載明導游服務費，不向導游支付導游服務費，要求導游墊付或向導游收取費用行為的專項整治。（五）抓督促指導第一輪重點督導各縣旅游法培訓宣傳工作開展情況、相關機制制度和基礎工作的推進情況；第二輪重點督導我市貫徹旅游法的全面情況和市場整治的成效。98（三）抓“立、改、廢”98謝謝！敬請指正！99謝謝！敬請指正！99基于《旅游法》解讀的執法思路探析李玲副教授2014年5月22日1001一、基本理論《旅游法》制定的背景《旅游法》特點《旅游法》框架二、主要內容

《旅游法》重點內容梳理三、旅游政策趨勢分析

101一、基本理論2

2012年國內出游人數29.6億人次，比上年增長12.1%；國內旅游收入22706億元，增長17.6%。

2002年全年國內旅游人數87782萬人次,比上年增長12%；國內旅游收入3878億元，增長10.1%。1022012年國內出游人數29.6億人次，比上年增長12.“旅游業兼具經濟功能和社會功能，集勞動密集型與資金、知識密集型于一體，是一個資源消耗低、帶動系數大、就業機會多、綜合效益好的戰略性產業”。103“旅游業兼具經濟功能和社會功能，集勞動密集型與資金、知旅游業四大亂象1.“零負團費”，是旅游業一大毒瘤；2.強迫購物成旅游市場頑疾；3.景區門票三年必漲；4.欺客宰客時有發生；104旅游業四大亂象1.“零負團費”，是旅游業一大毒瘤；5一、《旅游法》制定的背景（一）旅游發展定位

《國務院關于加快發展旅游業的意見》（09.12.1）1、旅游產業在國民經濟中的定位

旅游業發展定位：國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業。

戰略性產業:指有廣闊市場前景、產業關聯度高、帶動力強、關系到國民經濟發展和產業結構合理化的關鍵性、全局性、長遠性的產業。

支柱產業:指產業規模大，增加值在GDP中占5%以上。

現代服務業：“三高三新”：指伴隨著信息技術和知識經濟的發展，用現代化的新技術、新業態和新服務方式改造傳統服務業，向社會提供高技術、高附加值、高層次、高知識型的生產服務和生活服務的產業。105一、《旅游法》制定的背景（一）旅游發展定位62、單項立法得到實質性突破

提出抓緊旅游綜合立法，加快制定旅游市場監管、資源保護、從業規范等專項法規，不斷完善相關法律法規。3、在對旅游認識的觀念上取得重大突破

倡導：健康旅游、文明旅游、綠色旅游；提出：制定國民旅游休閑綱要，設立中國旅游日，落實帶薪休假制度。1062、單項立法得到實質性突破

提出抓緊旅游綜合立法，加（二）發展戰略轉變

1、強調以國內旅游為基礎

市場戰略：以國內旅游為重點，積極發展入境旅游，有序發展出境旅游。到2015年，國內旅游人數達33億人次，城鄉居民年均出游超過2次，旅游消費相當于居民消費總量的10%。

2、強調充分發揮市場配置資源的基礎性作用

提出：破除體制機制性障礙，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。

3、強調轉變發展方式、走內涵式發展、轉型升級的主線

提出：轉變發展方式，提升發展質量，要走內涵式發展道路。107（二）發展戰略轉變

8（三）中國旅游立法/執法現狀1、旅游法制建設步伐日益加快動因：■由計劃經濟向市場經濟轉軌;■加入WTO;■《行政許可法》的實施。表現：■由單項內容逐步向綜合方面過渡；■規范范疇逐步從傳統轉向新興領域；■由行政手段為主加速轉向法制化。2、一些領域的旅游法制漸成體系表現：■旅行社業的旅游法制建設日趨健全；■導游管理有法可依；■出境旅游管理逐漸步入法制化。108（三）中國旅游立法/執法現狀93、地方旅游法制建設取得明顯突破表現：■省市旅游立法起點較高；■絕大多數省市已制定了《旅游條例》；■旅游立法適應了地方旅游發展需要。4、旅游行政執法力度和執法水平明顯提高表現：■旅游行政執法隊伍不斷壯大；■日常性的旅游執法數量增多。■專項旅游執法活動成效明顯。1093、地方旅游法制建設取得明顯突破10（四）旅游業發展向立法提出的客觀要求（立法的必要性）

1、關于旅游業的法律地位（產業貢獻、發展方式、路徑）2、關于旅游管理體制問題（誰管、怎么管）3、關于旅游資源開發利用、旅游公共服務問題（政治、經濟、文化、社會、生態“五位一體”建設要求）4、關于旅游業經營者的市場規制問題（進入、質量、價格、退出及權益）5、關于旅游者權益保護問題（如何整治市場亂象：合同違約、強迫消費、安全保障）110（四）旅游業發展向立法提出的客觀要求（立法的必要性）

1、關《中華人民共和國旅游法》經2013年4月25日十二屆全國人大常委會第2次會議通過，中華人民共和國主席令第3號公布。《旅游法》分10章112條，自2013年10月1日起施行。《旅游法》有利于行業整體規范有序健康發展，使消費者的旅行體驗和旅游質量得到保障。旅游法從國家層面來立法，以保障旅游者和旅游經營者的合法權益為宗旨，明確各方權利、責任，旅游者和經營者的維權、政府部門的監管執法都將有明確的法律依據，中國旅游業將進入依法治理、依法維權的新時代。背景資料111《中華人民共和國旅游法》經2013年4月25日十二屆全國人大二、《旅游法》特點1、采取綜合立法模式（綜合性強、關聯度高、產業鏈長）2、突出保障旅游者和旅游經營者的合法權益3、實行統一的旅游市場準則（統一準入、經營規范、標準化）4、注重發揮中央和地方兩個積極性（國家統一立法+地方立法補充）5、總結我國旅游發展和旅游監管的經驗（綜合監管模式）6、與現行法律和國際通行做法的銜接112二、《旅游法》特點1、采取綜合立法模式（綜合性強、關聯度高、旅游法涉及的主體是多方面的---旅游者、經營者、政府相關部門、各級政府；旅游法涉及了多個法律部門---民法、經濟法、行政法；從行政的角度看，旅游法是行政部門之間行政力量的整合。綜合性113旅游法涉及的主體是多方面的---旅游者、經營者、政府相關部門旅游法的結構體系第一章總則第二章旅游者第三章旅游規劃和促進第四章旅游經營第五章旅游服務合同第六章旅游安全第七章旅游監督管理第八章旅游糾紛處理第九章法律責任第十章附則114旅游法的結構體系第一章總則15三、《旅游法》框架共設十章112條第一章總則立法宗旨、適用范圍、國家發展旅游業的原則與職責、旅游發展原則、旅游消費導引、旅游經營原則、旅游綜合協調機制、旅游行業組織第二章旅游者七大權利：自主選擇權、拒絕強制交易權、知悉真情權、要求履約權、受尊重權、請求救助保護權、特殊群體獲得便利優惠權四大義務：文明旅游義務、不得損害他人合法權益的義務、告知及配合義務、規范出入境義務在法律的框架結構上，將旅游者的權利置于總則之后的第二章，突出旅游者的重要位置。115三、《旅游法》框架共設十章112條16第三章旅游規劃和促進“規劃入法”：規劃編制主體、內容、與其他規劃的銜接、規劃實施、評估旅游產業促進：旅游政策支持、旅游區域合作、產業融合發展、國家旅游形象推廣、旅游公共信息服務、職業培訓第四章旅游經營旅行社（導游、領隊）市場準入、經營規范、質量保證、禁止商業賄賂、強制責任保險、經營者權益保障景區開放要求、門票價格、流量控制新業態經營許可要求：民俗、鄉村旅游經營、高風險旅游經營、網絡旅游經營交通、住宿等服務的履行要求

116第三章旅游規劃和促進17第五章旅游服務合同包價旅游合同的訂立、內容、履行、變更、解除、違約責任第六章旅游安全監管部門、內容、救助及處置程序、要求第七章旅游監督管理監管部門、機制、職責、行業自律第八章旅游糾紛處理處理部門、受理途徑、范圍第九章法律責任涉及旅行社、導游及領隊、景區等經營主體違法的處罰第十章附則主要涉及經營者、景區、包價合同、組團社、地接社、履行輔助人等概念的界定117第五章旅游服務合同18第一條

為保障旅游者和旅游經營者的合法權益，規范旅游市場秩序，保護和合理利用旅游資源，促進旅游業持續健康發展，制定本法。本條的立法目的規定看，保障旅游經營者合法權益是與保障旅游者合法權益并列等重，但從法條內容看，對旅游經營者的約束規范更多更嚴，主要是平衡利益關系。

01總則（一）旅游法立法目的第一條

為保障旅游者和旅游經營者的合法權益，規范旅游市場秩第二條

在中華人民共和國境內的和在中華人民共和國境內組織到境外的游覽、度假、休閑等形式的旅游活動以及為旅游活動提供相關服務的經營活動，適用本法。

境外活動是否應該受所在國家或者地區的法律規范？01總則（二）適用范圍第二條

在中華人民共和國境內的和在中華人民共和國境內組織到旅游業發展應當遵守社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則。國家倡導健康、文明、環保的旅游方式，支持和鼓勵各類社會機構開展旅游公益宣傳，對促進旅游業發展作出突出貢獻的單位和個人給予獎勵。01總則（三）旅游業發展原則旅游業發展應當遵守社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則。第六條

國家建立健全旅游服務標準和市場規則，禁止行業壟斷和地區壟斷。旅游經營者應當誠信經營，公平競爭，承擔社會責任，為旅游者提供安全、健康、衛生、方便的旅游服務。這是對所有旅游經營者的規范，但由于是對旅游經驗基本原則的規范，“誠信經營”隱含對旅行社組織包價旅游的現實操作模式中存在的欺詐進行了原則限制。行業壟斷與地區壟斷并未加以說明，伏筆。01總則（四）國家對旅游業的要求第六條

國家建立健全旅游服務標準和市場規則，禁止行業壟斷和【權利一二：自主選擇權和拒絕強制交易權】第九條旅游者有權自主選擇旅游產品和服務，有權拒絕旅游經營者的強制