赫德與中國(guó)近代海關(guān)人事行政管理制度前言：赫德(RobertHart，1835--1911)，1835年生于英國(guó)北愛爾蘭亞馬郡波塔蕩城，1849--1853年就讀于北愛爾蘭王后大學(xué)。1854年隨英國(guó)外交部來(lái)華，他先后在香港、廣州等地接受培訓(xùn)并擔(dān)任翻譯。初到中國(guó)，他全力進(jìn)修漢語(yǔ)、清朝官場(chǎng)禮儀和慣例，長(zhǎng)期的積累使他變?yōu)橐粋€(gè)“中國(guó)通”。1863年當(dāng)時(shí)任晚清政府總稅務(wù)司的李泰國(guó)因?yàn)榘⑺急九炾?duì)一事被總理各國(guó)事務(wù)衙門斥退，赫德真正接任總稅務(wù)司一職，直至1908年1月因病回英國(guó)。1911年10月在英國(guó)白金漢郡逝世。赫德對(duì)晚清中國(guó)海關(guān)和中國(guó)的外交（中法戰(zhàn)爭(zhēng)等）、政治（中國(guó)主權(quán)、對(duì)外條約、政治改革）、經(jīng)濟(jì)（稅收、郵政、賠款等）與文化教育（同文館、傳教等）等方面，施加了全方位的、深刻的影響。尤其是對(duì)推進(jìn)和革新近代海關(guān)人事行政管理制度起到極為重大的作用。本文試就赫德創(chuàng)建的近代海關(guān)人事行政管理制度做粗淺的探討。赫德改革中國(guó)近代海關(guān)的背景（一）19世紀(jì)60年代以前中國(guó)傳統(tǒng)海關(guān)人事行政管理制度“海關(guān)是一個(gè)國(guó)家監(jiān)督管理進(jìn)出口國(guó)境的貨物、物品和運(yùn)輸工具并執(zhí)行關(guān)稅法規(guī)及其他進(jìn)出口管制法令、規(guī)章的行政管理機(jī)關(guān)。其主要任務(wù)是依照國(guó)家法令對(duì)進(jìn)出國(guó)境的貨物、貨幣、金銀、證券、行李物品、郵遞物品和運(yùn)載上述貨物、物品及旅客進(jìn)出境攜帶貨物、物品征收關(guān)稅；查緝走私；編制進(jìn)出境統(tǒng)計(jì)?！盵1](p574)清朝初年，清政府下達(dá)海禁政令?？滴跄觊g開海禁，定于在寧波設(shè)浙海、上海設(shè)江海、漳州設(shè)潮海、澳門設(shè)粵海四大海關(guān)。乾隆年間加強(qiáng)海禁，改四口為廣州一口通商，至鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前夕中國(guó)只有廣州一口對(duì)外開放。《江寧條約》簽訂后口岸增開至五口，第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后又增開至十一口。此后中外貿(mào)易交流不斷擴(kuò)大，同時(shí)海關(guān)稅收逐漸增加，如何建立行之有效的海關(guān)保證國(guó)家財(cái)政稅收十分重要。1、舊海關(guān)的海關(guān)行政機(jī)構(gòu)及人員赫德創(chuàng)建新關(guān)之前，舊海關(guān)行政管理大多是宋明市舶管理方式的延續(xù)，清政府設(shè)置監(jiān)督全權(quán)管理各關(guān)事務(wù)。到了近代，除粵海關(guān)監(jiān)督是由皇帝從內(nèi)務(wù)府欽派外，其他各口海關(guān)多是由地方督撫、將軍、地方道府關(guān)員等兼任或自行監(jiān)管。以粵海關(guān)的監(jiān)督任命為例，選任經(jīng)歷了：“論俸掣簽”——各處保送，皇上任命——“論俸掣簽”的歷程。順治年間規(guī)定海關(guān)監(jiān)督采用“論俸掣簽”的方式選拔監(jiān)督?！凹锤麝P(guān)差令戶部司官食俸三年者掣簽，如無(wú)滿俸者，方許未滿俸司官掣差。十八年題準(zhǔn)，凡關(guān)差掣簽，令滿司官親寫，堂官驗(yàn)卦公掣?！盵2](p41)各處保送，皇上簡(jiǎn)任即“雍正五年規(guī)定收稅監(jiān)督官，于六部?jī)?nèi)操守好者，每部保送一員，內(nèi)務(wù)府保送二員，由皇帝簡(jiǎn)任。”[3](卷二百三十六，p781)論俸掣簽既不是現(xiàn)代人事選拔的委任、選任，也不是考任、聘任，有很大的隨機(jī)性?；实酆?jiǎn)任也不被法制約束，僅靠皇上的意愿，避免不了任命依據(jù)姻親裙帶的弊病。清舊海關(guān)的傳統(tǒng)人事任命方式，難以保證關(guān)員的才德兼具。在各海關(guān)中因事情繁多，除主管人員外需要聘用其他的人屬，比如巡欄、文案、家人等，主辦稅務(wù)征收、稽查走私、押解稅錢和貨物看管等項(xiàng)職務(wù)。以粵海關(guān)為例，海關(guān)主管關(guān)員之下辦事人員主要有兩類：“一是隨監(jiān)督而進(jìn)退的家人、親信或差役等?；浐ｊP(guān)監(jiān)督可帶60人上任。二是留在海關(guān)一直待命的書吏（稅吏）、巡役等，在粵海關(guān)入編在冊(cè)的有450人?！盵4](p1)舊關(guān)的下屬關(guān)員的任用也存有主管關(guān)員任用的弊病。因海關(guān)管理領(lǐng)域廣、事務(wù)繁多，每項(xiàng)事務(wù)主管來(lái)不及一一處理，只得依賴家人襄辦事務(wù)。且留待海關(guān)的書吏、巡役也多攀權(quán)附貴保住職官。這些屬員既無(wú)法定的合理的編制和開支，也沒有任何經(jīng)過科學(xué)考量的合理考核錄用監(jiān)督程序，“近來(lái)巡欄過多，該役等所有親戚及熟識(shí)閑雜人等，每向該管委員請(qǐng)討諭貼，因此藉端影射，輒用巡役多人，需索訛詐，以致來(lái)往官民人等視為畏途?！盵3](卷二百四十，p838)2、舊海關(guān)關(guān)員薪俸標(biāo)準(zhǔn)清晚期，清王朝日漸衰落，內(nèi)外交困經(jīng)濟(jì)凋敝。為縮減國(guó)家的財(cái)務(wù)開支，清朝沿用了前代的低俸食制度。各級(jí)官員俸祿大致構(gòu)成有俸食、養(yǎng)廉、公費(fèi)等三大類。俸食是官吏的正式薪水，是按官吏品階支給的，一品職官為俸食180兩，二品為155兩，往下逐級(jí)遞減。與京城官員相比較，京外官不發(fā)放祿米。海關(guān)監(jiān)督作為特派欽差大臣，相當(dāng)于朝堂二品京外官的俸祿?！梆B(yǎng)廉者，國(guó)家以官吏之俸食過少，為養(yǎng)成其廉潔計(jì)，別授以銀，補(bǔ)其俸食之不足也”[5](第二卷，p411)。“養(yǎng)廉之?dāng)?shù)，各省不同，要視所收耗銀之多寡而定其額?！盵5](p416-418)“公費(fèi)者，則名為辦公之用，實(shí)亦官吏之囊物也。”[5](p411—419)官員的公費(fèi)，按官階等級(jí)配給數(shù)額很少，每年12至60兩不等。據(jù)記載，各海關(guān)養(yǎng)廉銀有很大差距，上海海關(guān)養(yǎng)廉銀每年只有六百兩，但是海關(guān)下屬人員雜多，且主管官員與下層屬員的收入差距大，海關(guān)的經(jīng)費(fèi)除了一些必要的開支外，大部分都被海關(guān)主管官員中飽私囊。下屬人員比如文案、家人、巡欄等薪資甚微。這種低俸給制使的關(guān)員收入不能滿足生活需要，經(jīng)不住巨大的利益誘惑而無(wú)法專心服務(wù)本職工作。顧炎武對(duì)低俸食制產(chǎn)生的問題發(fā)出這樣的感慨：“今日貪取風(fēng)所以膠固于人心而不可去者，以俸給之薄而無(wú)以贍其家也”。[6](卷十二，p285)3、舊海關(guān)的人事行政管理制度為了加強(qiáng)對(duì)海關(guān)主管官員的懲處力度，以期減少關(guān)員貪賄的現(xiàn)象，清歷代皇帝都有發(fā)布針對(duì)海關(guān)官員的懲處制度。但舊海關(guān)的考核制度是不完善的。舊海關(guān)對(duì)海關(guān)監(jiān)督的考核主要來(lái)自皇帝一人，皇帝與海關(guān)監(jiān)督有密切的奏折的往來(lái)交流，皇帝通過海關(guān)監(jiān)督的奏折來(lái)考查其動(dòng)向。對(duì)海關(guān)監(jiān)督的業(yè)績(jī)考核主要是戶部制定的定額作為業(yè)績(jī)考核唯一的依據(jù)，若完不成定額的關(guān)員要受到處罰甚至賠款。這種考績(jī)制度忽略了對(duì)關(guān)員的品德、才能、出勤等方面的考查，不能全面評(píng)估關(guān)員的能力。而且清一代，對(duì)海關(guān)官員下發(fā)的御令多只懲不獎(jiǎng)，使得歷任海關(guān)官員不求有功，只求無(wú)過。懲處條例不具體，甚至懲處只針對(duì)主管關(guān)員，對(duì)普通關(guān)員無(wú)相應(yīng)考核規(guī)定。由以上可以看出“清朝舊的海關(guān)，從組織管理、征稅辦法、查稽辦法、財(cái)務(wù)行政等方面看來(lái)，都是封建的、落后的；加上關(guān)政不修，賄賂公行，弊竇叢生，吏員關(guān)役在西方走私集團(tuán)的嚴(yán)重腐蝕之下，腐朽不堪”，[7](p4)工作效率低下很難擔(dān)當(dāng)起維護(hù)國(guó)家海關(guān)利益，管理逐漸擴(kuò)大的對(duì)外貿(mào)易的重任。（二）19世紀(jì)中后期英國(guó)文官制度改革19世紀(jì)中期英國(guó)工業(yè)革命完成，工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力壯大，進(jìn)而要求取得政治地位，因此對(duì)改變傳統(tǒng)腐朽的“恩賜制”的文官錄用制度產(chǎn)生了強(qiáng)烈要求。1853年，自由主義者屈威廉、諾斯科特對(duì)英國(guó)當(dāng)時(shí)文官現(xiàn)狀做了深切的調(diào)研后，制定出新的文官制的基礎(chǔ)構(gòu)架，制定了《關(guān)于建立常任英國(guó)文官制度的報(bào)告》。嚴(yán)厲的鞭撻了英國(guó)文官錄用的多重弊病，并針對(duì)官員的甄選、任用等，擬出一整套改進(jìn)方案。但該報(bào)告因?yàn)閲?guó)會(huì)貴族議員的反對(duì)未能實(shí)施?？死锬緫?zhàn)爭(zhēng)使得文官制度的弊端暴露無(wú)疑不得不做出改變。1855年，為了平民憤和免遭國(guó)會(huì)貴族議員反對(duì)，首相帕麥斯頓進(jìn)行了溫和的改革。這是對(duì)英國(guó)文官制度的初步改革。1870年，擔(dān)任首相的自由主義者格拉斯頓，進(jìn)行了英國(guó)歷史上具有決定意義的文官改革。使諾斯科特和屈威廉報(bào)告中提出的公開考試選拔制度和文官任用依教育程度差異區(qū)分類別的原則最終得以實(shí)現(xiàn)。19世紀(jì)中期后的兩次文官任用制改革最終使得文官任用原則得以確立。主要表現(xiàn)在：第一，公開選拔，擇優(yōu)任用。消除了由國(guó)王任命的“恩賜制”的弊端，可以公開、公平的選拔杰出的人才任職；高級(jí)、低級(jí)文官的考試都有專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)安排。第二，按才能高低任職。根據(jù)應(yīng)試者的個(gè)人學(xué)歷和個(gè)人能力的強(qiáng)弱分別安排與其相適應(yīng)的工作使得人盡其才。第三，按個(gè)人業(yè)績(jī)量核查晉升。對(duì)各部門文官日常工作進(jìn)行嚴(yán)格的考察監(jiān)督，建立具體可行的考核標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)實(shí)際工作量的多少，能力的高低和出勤率給以晉級(jí)加薪或革職。第四，施行輪換制和常任制。官員不以長(zhǎng)官的進(jìn)退而進(jìn)退，可以在一個(gè)地區(qū)從基層做起，積累經(jīng)驗(yàn)。對(duì)各部門的事務(wù)性文官采用統(tǒng)一的薪俸標(biāo)準(zhǔn)，以便于部門內(nèi)和部門之間的調(diào)動(dòng)。新的人事選任制度使官員擺脫政治控制與束縛，實(shí)現(xiàn)了政府部門工作的高效廉潔。赫德作為英國(guó)人雖身在中國(guó)但對(duì)英國(guó)的事務(wù)也時(shí)常通過報(bào)紙或與朋友的書信得以知曉，這為赫德改革中國(guó)傳統(tǒng)海關(guān)的腐敗作風(fēng)，組建中國(guó)近代海關(guān)、管理海關(guān)人事提供了范例。二、19世紀(jì)60年代后赫德對(duì)中國(guó)近代海關(guān)人事制度的改革1842年，中英鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束雙方簽訂《江寧條約》，英國(guó)獲得協(xié)定關(guān)稅的權(quán)利，自此中國(guó)海關(guān)自主權(quán)逐步喪失。1853年，小刀會(huì)起義摧毀了上海海關(guān)，英法美借此要求重組海關(guān)。聘用外國(guó)人進(jìn)入海關(guān)協(xié)理海關(guān)事務(wù)，成立外籍稅務(wù)司監(jiān)督制度。1855年李泰國(guó)受英國(guó)領(lǐng)事派遣任海關(guān)稅務(wù)司后，積極謀求外國(guó)人協(xié)理海關(guān)和各口“畫一辦理”。效仿江海關(guān)設(shè)置建立粵海、潮海兩海關(guān)。在《通商章程善后條約》中規(guī)定，“關(guān)于海關(guān)任用洋員一事，各口劃一辦理”，[8](卷七十一，p2670-2690)“任憑總理大臣邀請(qǐng)英法美人幫辦稅務(wù)，毋庸英美官指定干預(yù)”[8](卷七十一，p2659-2690)。這樣，海關(guān)行政又演變?yōu)橥饧悇?wù)司制。但直至1863年被斥退，李泰國(guó)對(duì)海關(guān)的建設(shè)仍然只是一個(gè)空架子，僅熱衷于積極謀求本國(guó)和私人利益，對(duì)關(guān)員的任用也多是清廷傳統(tǒng)的任人唯親，海關(guān)貪賄風(fēng)氣沒有改變，工作效率低下。1863年赫德接替李泰國(guó)任總稅務(wù)的職務(wù)，在繼承李泰國(guó)外籍稅務(wù)司制的基礎(chǔ)上，借鑒英國(guó)文官制度改革藍(lán)圖，建立了一套系統(tǒng)的以外籍稅務(wù)司制為中心的，新型的人事行政管理方式。保證了晚清幾十年的時(shí)間里海關(guān)的高效廉潔。主要革新在以下幾個(gè)方面：（一）新海關(guān)的行政組織架構(gòu)赫德所創(chuàng)立的近代海關(guān)將海關(guān)機(jī)構(gòu)分為稅務(wù)、海務(wù)兩部門。其核心稅務(wù)部門又劃為內(nèi)班、外班、華屬三部門，每一部門內(nèi)部又劃分出許多不同的職位和等級(jí)，分工明確。“內(nèi)班專門辦理海關(guān)征稅等機(jī)要內(nèi)部事務(wù)，設(shè)有稅務(wù)司、副稅務(wù)司，一二三等九級(jí)幫辦（每一等均分前中后三級(jí)）……外班負(fù)責(zé)對(duì)船舶貨物實(shí)施監(jiān)管、查驗(yàn)，是海關(guān)與過關(guān)船貨直接打交道的部門，設(shè)有驗(yàn)估，驗(yàn)貨鈐字手稽查員三類九等……華屬即中國(guó)關(guān)員，分通事、幫辦通事、額外通事、不列等通事四類八等”[9](p260)（二）新海關(guān)洋關(guān)員和華關(guān)員的錄用制度公開考試選任制是新海關(guān)人事錄用規(guī)制的核心原則。為了讓海關(guān)各項(xiàng)事務(wù)能順暢展開，提升職員的工作速率，總稅務(wù)司在人員聘請(qǐng)上非常嚴(yán)格。凡是新人要進(jìn)人海關(guān)工作必須通過考試并經(jīng)審核各方面素質(zhì)，合格才能進(jìn)入海關(guān)。新海關(guān)對(duì)聘任的洋、華人員分別考試錄用。1、海關(guān)洋員的聘用選拔新海關(guān)初建伊始除續(xù)用前任稅務(wù)司留下來(lái)的外國(guó)雇員之外，核心的路徑依然是依靠“國(guó)際共管”的規(guī)則讓各國(guó)使節(jié)保舉、擇優(yōu)錄取。隨著新的英國(guó)文官制度的引進(jìn)，海關(guān)需增編人員時(shí)，一般采用公開考試制度。海關(guān)內(nèi)、外班的關(guān)員主要是聘請(qǐng)洋員，而且對(duì)應(yīng)聘者的條件也有與之相隨的規(guī)定和限定。應(yīng)聘者必須是青年人，內(nèi)班應(yīng)聘人員限于在19至23歲之間，外班不能多于30歲，必須未成家。內(nèi)班應(yīng)聘者需有普通高等文化，體檢不過關(guān)的不可錄用；外班人員需要身體狀態(tài)優(yōu)良，有符合工作職位的優(yōu)秀品行。另外赫德還十分看中洋員的漢文化能力?！罢衅秆髥T的考試，在上海、九龍、廣州、大連、青島等處都設(shè)有報(bào)名點(diǎn)和考點(diǎn)。倫敦辦事處成立后，也在英國(guó)招考?！盵10](p29)海關(guān)的專門機(jī)要人才，一般是由赫德好友金登干在英、法、美等國(guó)高等學(xué)府選拔的，如從哈佛招攬杜德維、從耶魯招攬吳德祿、從紐約聯(lián)合學(xué)院招攬廷得爾。若個(gè)人特別突出，可以不用參加考試，但是仍需對(duì)被聘人的專業(yè)能力、學(xué)識(shí)、體格狀態(tài)等詳細(xì)考查后，才決定是否聘請(qǐng)。2、海關(guān)華員的選任華屬即華員，赫德在1868年的總稅務(wù)司署第12號(hào)通令中對(duì)華屬的錄用制定專門的規(guī)定：“繼續(xù)雇傭華員通事的原因有三：1、洋員不通漢語(yǔ)，尤其本地方言。2、為節(jié)約開支，次要之抄寫工作交與薪俸適中之本地人從事。3、同文通事有望成為遞補(bǔ)中國(guó)稅務(wù)部門干練可靠之本地官員。”[10](p31)“華員通事入關(guān)必須測(cè)試以下科目：1、英語(yǔ)會(huì)話。2、聽寫。3、抄寫。4、算術(shù)。5、口語(yǔ)官話。6、本地方言。7，漢文寫作。8、稅則及海關(guān)規(guī)章有關(guān)知識(shí)?！盵10](p31)華員的選任于各地方海關(guān)設(shè)考點(diǎn)考試。受英國(guó)新的文官錄用制的影響，赫德極為重視考試甄選人才的方式，反對(duì)清朝的科考入仕、任人唯親的甄選人才的制度。無(wú)論人員經(jīng)由何種方式進(jìn)入的海關(guān)，一般情況下都必須要參加正式的考試?？偠悇?wù)司還對(duì)選拔聘用的人才制定了6個(gè)月到3年不同的試用期，試用期結(jié)束考察及格才可被錄用。事實(shí)證實(shí)，經(jīng)由正規(guī)考試競(jìng)爭(zhēng)招攬的大部分人員的工作效率是比較高的。（三）新海關(guān)關(guān)員的薪俸標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期在中國(guó)的赫德已經(jīng)注意到了，因薪俸低微引起的清官場(chǎng)腐敗的問題。赫德在他日記中這樣說道：“為了使稅收改革卓有成效，必須用支付高薪的方式使官員們保持廉潔”。[11](p78)赫德任職期間海關(guān)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)了五次，在他看來(lái)各關(guān)任務(wù)繁重，“各等官員，應(yīng)予以足敷用度為定數(shù)，不致在外設(shè)法得錢。”[12](卷四十，p19-20)關(guān)員收入由三部分構(gòu)成：基本薪金、福利補(bǔ)助和刺激性薪資。待遇與職務(wù)的難度、重要度和工作績(jī)效相關(guān)。據(jù)海關(guān)稅務(wù)司署通令規(guī)定新關(guān)內(nèi)班人員薪資按職位和等級(jí)不同分別為：“稅務(wù)司3000至9000海關(guān)兩不等，副稅務(wù)司3000至3600海關(guān)兩不等，幫辦900至3000海關(guān)兩不等；外班人員薪俸按職別和等階差別劃分為：總巡1200至2400海關(guān)兩不等，驗(yàn)貨960至1200海關(guān)兩不等，鈐子手銀600至840海關(guān)兩不等；華屬人員按職位和等級(jí)不同薪資分別為：同文通事900至2400海關(guān)兩不等，幫辦同文通事360至900海關(guān)兩不等，額外同文通事240至360海關(guān)兩不等。”[13](第一卷，p85-89)除基本薪酬外，海關(guān)還推行按工齡長(zhǎng)短增加薪水的制度。規(guī)定洋員每?jī)赡暝鲩L(zhǎng)薪資一次，華員每三年增長(zhǎng)一次。同時(shí)，“赫德還發(fā)給關(guān)員大量的福利津貼，包括各種加班費(fèi)、節(jié)假日勞動(dòng)津貼、病事假補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、教育和訓(xùn)練津貼、退休津貼、免費(fèi)醫(yī)療、員工醫(yī)藥生育補(bǔ)助、子女學(xué)費(fèi)補(bǔ)助等等?！盵14](第二卷，p15-20)相較于清政府的一品職官年俸僅180兩，新海關(guān)最低級(jí)的華員通事薪水也在200兩以上。依照當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)開支，新關(guān)薪俸已經(jīng)是相當(dāng)高了，大大超出清廷官員的收入，并且有大幅增加的空間，不僅滿足關(guān)員的平日的開支，又可以節(jié)省部分留備未來(lái)。關(guān)員生活無(wú)后顧之憂，自然可以提高在海關(guān)的辦事效率，減少貪污受賄事件的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)海關(guān)廉潔高效的宗旨。（四）新海關(guān)關(guān)員考核制度為提高關(guān)員的工作效率，防止關(guān)員長(zhǎng)期從事同一工作出現(xiàn)怠惰情緒和散漫思想。新關(guān)為關(guān)員制定嚴(yán)厲的考察規(guī)制，進(jìn)行定期查核。查核一般有兩種，日?？己撕湍杲K考績(jī)。1、日?？己诵玛P(guān)下屬職員的工作進(jìn)程都在所屬的上級(jí)主管官員的監(jiān)督之下，一旦發(fā)現(xiàn)下屬職員有違規(guī)行為或難以解決的問題能及時(shí)處理。除此之外，赫德還制定了巡察制度，親自到各關(guān)口巡查各關(guān)的行政工作。他的檢查工作相當(dāng)認(rèn)真，“在總稅務(wù)司訪問期間，要求全體人員到場(chǎng)，親自當(dāng)面陳述工作、解釋問題、提出建議或申斥?！盵15](第一卷，p171)在赫德因事不能巡視時(shí)，就委派一位巡察稅務(wù)司代行其責(zé)，解決各處隨時(shí)可能出現(xiàn)的問題。2、年終考績(jī)年終考績(jī)列表是職員升遷的重要指標(biāo)?？伎?jī)報(bào)告所列條目相當(dāng)詳細(xì)，分才、能、德、知四大類。同事按部門、等階、職位的差異，制定出各異的考查準(zhǔn)則。每一類又分為若干細(xì)點(diǎn)，詳盡記錄每位職員的品行、學(xué)識(shí)、才能、健康等。考績(jī)報(bào)告由職員所隸屬稅務(wù)司及部門的直屬主管評(píng)寫，遞交總稅務(wù)司署人事科進(jìn)一步申核?！暗渎毧平拥疥P(guān)員考級(jí)報(bào)告后立即逐一加以研究，按照最優(yōu)、優(yōu)、中、劣、最劣等評(píng)定等級(jí)”[9](4)并與往年考核報(bào)告做比較，相互對(duì)應(yīng)。每年應(yīng)獲得提升的關(guān)員，總稅務(wù)司署人事科均列有詳細(xì)名單逐個(gè)審查，并按考核的等級(jí)標(biāo)注評(píng)語(yǔ)，最后遞呈赫德定奪?？偠悇?wù)司署的主管和各關(guān)口的主管，由赫德自己觀察審核。為了督促每一級(jí)關(guān)員保持高效的工作，新海關(guān)主要采用常規(guī)性的晉級(jí)和升等相結(jié)合的晉升制度。常規(guī)性的升遷分普通升遷和特殊升遷兩種。新人進(jìn)入海關(guān)，必須得從基層做起。然后依據(jù)工作績(jī)效，逐級(jí)升遷，無(wú)特殊貢獻(xiàn)不可以越級(jí)升遷。洋員工作無(wú)重大過失每?jī)赡昕善胀ㄉw一級(jí)，華員每三年可普通升遷一級(jí)，晉升時(shí)期為每年的4月和10月。若官員有特殊貢獻(xiàn)且各方面能力高，能勝任大事的，可以特殊升遷。每一級(jí)關(guān)員的晉升，尤其是要升至高等職位，都必須通過升等考試?？荚嚦煽?jī)占升等成績(jī)的一半，另外一半主要是依據(jù)關(guān)員歷年考績(jī)表中記錄的工作業(yè)績(jī)。(五)新海關(guān)關(guān)員獎(jiǎng)懲制度獎(jiǎng)懲并舉制度的實(shí)施是赫德實(shí)現(xiàn)海關(guān)廉潔的重要保障。新海關(guān)對(duì)于工作熱情積極、有突出貢獻(xiàn)的關(guān)員進(jìn)行物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。例如作為物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的酬勞金定期的發(fā)放，另外還規(guī)定“凡華洋人員勤勞卓著，或有特殊功績(jī)者，總稅務(wù)司呈請(qǐng)關(guān)務(wù)署轉(zhuǎn)呈財(cái)政部發(fā)給獎(jiǎng)?wù)?、?jiǎng)狀，或頒給海關(guān)獎(jiǎng)?wù)拢蛴煽偠悇?wù)司傳令嘉獎(jiǎng)?！盵16](p92)規(guī)定在海關(guān)長(zhǎng)期服務(wù)的關(guān)員超過25年的“并勤勞卓著者，方可頒給，但著有特別功績(jī)者，不論其服務(wù)年限是否滿足25年，總稅務(wù)司得特別呈請(qǐng)頒給獎(jiǎng)?wù)?，以示鼓?lì)。”[11](p126)以此作為對(duì)海關(guān)官員的精神獎(jiǎng)勵(lì)。與激勵(lì)制度對(duì)應(yīng)，為了減少各海關(guān)職員工作瀆職和違規(guī)行為，保障海關(guān)工作機(jī)器的良好運(yùn)行，維護(hù)海關(guān)的良好社會(huì)形象?！翱偠悇?wù)司署以‘過失懲戒’的形式對(duì)關(guān)員的懲罰主要有七種，即申誡、停止晉級(jí)、姓名降列本級(jí)的最末一位、降級(jí)、免職、撤職、辭退?！盵16](p91)獎(jiǎng)懲并舉制度，很大程度上保證了關(guān)員的工作積極性和對(duì)犯錯(cuò)帶來(lái)嚴(yán)重后果的清楚認(rèn)識(shí)，保證了海關(guān)工作井然有序高效的進(jìn)行。同時(shí)，總稅務(wù)司巡視時(shí)為防止地方稅務(wù)司濫用職權(quán)，要求各口人員必須都在場(chǎng)，允許懷有不滿情緒的關(guān)員申述各種怨憂，意見和建議可送交赫德。以此向關(guān)員表示不需要害怕因觸怒總稅務(wù)司遭受處罰。并規(guī)定各口稅務(wù)司被指控有嚴(yán)重的罪刑，被稅務(wù)司革職的，可申請(qǐng)由四名稅務(wù)司級(jí)高級(jí)關(guān)員設(shè)立的審訊法庭。審理程序不公開，法庭把附有建議和意見的判決交由總稅務(wù)司最終裁決。經(jīng)總稅務(wù)司復(fù)核時(shí)，稅務(wù)司確實(shí)被證實(shí)玩忽職守的，應(yīng)立即停職或者辭退。（六）新海關(guān)“調(diào)口”制度赫德為了防止關(guān)員久居一地產(chǎn)生厭倦，磨練關(guān)員開拓視野和適應(yīng)環(huán)境的能力，消除關(guān)員能力與職務(wù)不相符的問題，對(duì)海關(guān)內(nèi)、外班的華洋職員實(shí)施例行調(diào)遣。新關(guān)規(guī)定調(diào)遣在每年的4月和10月進(jìn)行，關(guān)員要依公務(wù)需要隨時(shí)聽候調(diào)遣不得違反。“調(diào)口”分關(guān)區(qū)間調(diào)用和關(guān)區(qū)內(nèi)調(diào)用兩種。不同關(guān)區(qū)間的調(diào)動(dòng)由總稅務(wù)司決定，同一關(guān)區(qū)間調(diào)動(dòng)由本關(guān)區(qū)稅務(wù)司決定。人員調(diào)遣適當(dāng)考慮調(diào)遣人員的生活狀況，由海關(guān)按規(guī)定給調(diào)遣關(guān)員發(fā)放盤纏等，若是調(diào)至邊境海關(guān)，另附有特殊待遇。調(diào)遣命令下達(dá)，“奉調(diào)關(guān)員必須在解除原關(guān)一切職務(wù)后按調(diào)遣令限定的期限到達(dá)新職并在規(guī)定的交卸日期內(nèi)熟悉新環(huán)境，交接事責(zé)，承擔(dān)新任務(wù)”[18](第六卷，p104)對(duì)于關(guān)員“調(diào)口”的目的，赫德指出：“對(duì)下屬訓(xùn)練為稅務(wù)司任務(wù)中最重要之一項(xiàng)，對(duì)于外人幫辦則直接加以訓(xùn)練，經(jīng)常調(diào)換其工作使其熟悉各方面事務(wù)，監(jiān)督其學(xué)習(xí)中國(guó)語(yǔ)言，預(yù)備作他日稅務(wù)司之人選?！盵11](p208)調(diào)動(dòng)關(guān)員的工作環(huán)境，激發(fā)關(guān)員新的積極性，提升關(guān)員的工作能力。三、赫德建設(shè)新海關(guān)人事管理制度的評(píng)價(jià)（一）赫德建設(shè)新海關(guān)人事管理制度的積極意義赫德在中國(guó)海關(guān)近50年，將英國(guó)新的文官人事制度系統(tǒng)的移植到中國(guó)海關(guān)。革除了中國(guó)傳統(tǒng)海關(guān)的任人唯親、貪賄腐敗、工作效率低下的弊病。以公開、公平、公正的原則選拔人才，對(duì)任職關(guān)員的文化教育和身體健康素質(zhì)提出具體要求，給予關(guān)員優(yōu)厚的福利使其安心從事本職工作，保證了晚清海關(guān)的廉潔高效。赫德對(duì)新關(guān)人事行政管理制度革新的積極意義集中表現(xiàn)于以下幾層面：1、公開競(jìng)爭(zhēng)考試錄用制度提高了關(guān)員整體的素質(zhì)清舊海關(guān)主管官員的錄用主要是“論俸掣簽”或者由皇帝簡(jiǎn)任，隨機(jī)性很大不科學(xué)，而海關(guān)下屬關(guān)員多是依據(jù)血親裙帶的親疏遠(yuǎn)近任用的。赫德建立的新型海關(guān)，在人事選拔上采用的是英國(guó)式文官錄用規(guī)制，公開考試選拔是新關(guān)人事選任的重點(diǎn)。為建設(shè)成國(guó)際性的海關(guān)，赫德很重視關(guān)員國(guó)籍平衡等問題，但仍認(rèn)定個(gè)人優(yōu)異的能力才是選拔優(yōu)秀人才的關(guān)鍵。海關(guān)錄用洋、華人員無(wú)論是何種渠道進(jìn)入的海關(guān)，都必須經(jīng)過考試、考核各方面素質(zhì)才可成為海關(guān)正式關(guān)員。正是因?yàn)槿绱瞬攀沟酶鲊?guó)高校的才子源源不斷的來(lái)到中國(guó)。關(guān)員在職期間尤其重視培訓(xùn)華屬的外語(yǔ)能力和洋員的漢文化能力。關(guān)員正式錄用后，如無(wú)嚴(yán)重失誤或貪賄瀆職的案件不可輕易撤職，不以上級(jí)的進(jìn)退而進(jìn)退。赫德給新人入關(guān)規(guī)定的不同使用期，要求關(guān)員從底層做起按序晉級(jí)，保證了所有高階職員有底層業(yè)務(wù)經(jīng)歷，不致瑣事也借助于下級(jí)屬員辦理。新的人事選拔制度“不僅保證海關(guān)能夠選拔到有真才實(shí)能的關(guān)員，促進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展和提高，而且使海關(guān)在相當(dāng)程度上減少了當(dāng)時(shí)中國(guó)一般政府機(jī)關(guān)通行的，僅憑當(dāng)局顯要之推薦或由親戚故舊之援引即可安插位置的官場(chǎng)風(fēng)氣，使海關(guān)行政能少受政治勢(shì)力之影響或私人關(guān)系之掣肘，保證海關(guān)行政的廉潔、高效?！盵19](p57)考試任用人才的做法，在傳統(tǒng)官場(chǎng)任人唯親的環(huán)境中注入一股新鮮空氣，是一次質(zhì)的飛躍。李度對(duì)這種英國(guó)式的考試聘任的方式十分推崇：“惟其考試任用之嚴(yán)格，故錄用之人員，無(wú)論才能、學(xué)識(shí)，均能符合一定之標(biāo)準(zhǔn)，不致發(fā)生冗濫充數(shù)，良莠不齊之情形；海關(guān)行政效率之得以保持，此實(shí)為其基本要點(diǎn)?！盵20](p22)2、高薪制度保障關(guān)員現(xiàn)在和將來(lái)生活，能安心服務(wù)于海關(guān)適當(dāng)?shù)馁旱撍绞枪賳T實(shí)現(xiàn)廉政的必要條件，而舊海關(guān)海關(guān)監(jiān)督的薪俸一年僅有155兩，海關(guān)下屬不是國(guó)家正式職官根本沒有正式發(fā)放的年俸，使他們不得不在稅收上作弊來(lái)滿足生活的需求。據(jù)記載，在赫德任期內(nèi)因生活困窘而私用公款、貪污的違規(guī)的案件沒有超過5起。新海關(guān)關(guān)員的俸祿大大高出當(dāng)時(shí)生活水平，保證了關(guān)員舒適的生活。新關(guān)俸祿制所體現(xiàn)是等級(jí)制，除此之外還實(shí)行工齡工資制，一般洋員無(wú)重大過失每?jī)赡昙有揭淮?，華員每三年加薪一次。同時(shí)也考慮到了員工的現(xiàn)在和將來(lái)，設(shè)計(jì)眾多的福利如住房、年薪、醫(yī)藥、教育等，盡其所能解除員工各種后顧之憂。隨著工齡的增加，薪資待遇越來(lái)越好，等級(jí)也越來(lái)越高。這樣，既設(shè)置有明晰的層級(jí)，又規(guī)定定時(shí)按序列升遷。每位關(guān)員都有在短期內(nèi)獲得晉級(jí)的機(jī)會(huì)，可以更好激發(fā)關(guān)員的進(jìn)取心。而要提拔到高階的職位，又必須經(jīng)過長(zhǎng)期辛勤努力。這種看似可以立即實(shí)現(xiàn)但仍然須要長(zhǎng)久大量的付出才會(huì)實(shí)現(xiàn)的愿望，把激勵(lì)和制約融為一體，讓關(guān)員能安心的、積極熱情的做好本職工作。3、嚴(yán)格的監(jiān)督考核制度保障了高薪養(yǎng)廉的實(shí)現(xiàn)高薪制滿足了關(guān)員舒適的生活需要，但這只是養(yǎng)廉的必要條件使之不想貪，只有配合嚴(yán)格的監(jiān)督懲戒制度才能保證關(guān)員不敢貪。從現(xiàn)代人事考核來(lái)看，新關(guān)的考核體制基本符合公開、公正的原則。考核內(nèi)容全面、流程嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)。相較于舊海關(guān)對(duì)主管關(guān)員監(jiān)督僅依靠考查定額作為唯一依據(jù)的考核制度，對(duì)關(guān)員只懲不獎(jiǎng)。而且普通的下屬職員沒有對(duì)應(yīng)的稽核機(jī)制，缺乏科學(xué)的依據(jù)。新關(guān)考核內(nèi)容一方面，全面考查關(guān)員文化水平、品德、能力、出勤、身體狀況等，可以合理的考核每位人員的多方面能力，對(duì)發(fā)現(xiàn)和選拔優(yōu)秀人才大有裨益。另一方面，考核對(duì)象覆蓋面廣，能做到按不同的職位、部門、等階，制定不同的考查標(biāo)準(zhǔn)，每位職員都必須受到考核。一旦關(guān)員被查出有貪賄濫用職權(quán)等違規(guī)事件，就會(huì)被即刻革職，斷了收入來(lái)源，難以維持正常生活開支。一般的職員面對(duì)嚴(yán)重的后果是不敢輕易做出違規(guī)舉動(dòng)的。新關(guān)的考核指標(biāo)有理有據(jù)，比起當(dāng)時(shí)清朝官場(chǎng)盛行的用人無(wú)具體標(biāo)準(zhǔn)提拔依靠姻親關(guān)系的陳腐觀念有根本的區(qū)別。4、“調(diào)口”制度和申訴申辯制度既拓寬了關(guān)員視野又保證了關(guān)員的有效權(quán)益中國(guó)傳統(tǒng)舊官制，官員長(zhǎng)期在同一個(gè)地區(qū)任職，關(guān)系網(wǎng)盤根錯(cuò)節(jié)，難免出現(xiàn)以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等弊端。實(shí)施調(diào)遣制度，特別是高級(jí)別的稅務(wù)司關(guān)員工作地點(diǎn)的調(diào)換，不僅有利于職員工作能力提高，還可擴(kuò)寬職員的知識(shí)面和視野，培養(yǎng)全方面的通才。實(shí)施調(diào)遣可以克服關(guān)員長(zhǎng)期在一個(gè)職位、一個(gè)關(guān)區(qū)容易形成的思想保守、僵化及防止關(guān)員長(zhǎng)期居于某地或某職，與當(dāng)?shù)夭环▌?shì)力相勾結(jié)形成盤根錯(cuò)節(jié)的利害關(guān)系，糾正用非所學(xué)、用非所長(zhǎng)等人事問題。而且工作地點(diǎn)輪換可以提升洋員漢語(yǔ)水平，為培養(yǎng)未來(lái)的稅務(wù)司做準(zhǔn)備。新關(guān)有一些關(guān)于管理方式的補(bǔ)救措施。海關(guān)管理章程中明確提出準(zhǔn)許懷有不滿情緒的關(guān)員提出問題。總稅務(wù)司巡視各口要求全部關(guān)員都到場(chǎng)，準(zhǔn)許他們當(dāng)面申述怨憂。稅務(wù)司級(jí)別關(guān)員被指責(zé)有罪，可以申請(qǐng)有四名稅務(wù)司組成的法庭審理。這在中國(guó)近代海關(guān)高度集中的行政命令的大環(huán)境下，給予關(guān)員表達(dá)不滿、自我辯白的機(jī)會(huì)，使得處于弱勢(shì)的下層關(guān)員的權(quán)益有了保障，大大減少冤假錯(cuò)案的發(fā)生。（二）赫德建設(shè)新海關(guān)人事制度的局限性但新關(guān)的建制并不是無(wú)懈可擊的，新關(guān)中不乏一些傳統(tǒng)海關(guān)的弊病。新關(guān)實(shí)行總稅務(wù)司專斷，官員的錄用和升遷與否最終的決定權(quán)都在總稅務(wù)司赫德的手中。在海關(guān)人員構(gòu)成中不僅洋員人數(shù)多于華人，且華人的職務(wù)都屈于洋員之下，采用洋員對(duì)華人的絕對(duì)統(tǒng)治制度。新海關(guān)關(guān)員的任免也不只憑考試或才能，赫德的一些親屬舊故在海關(guān)中占據(jù)高等職位，如擔(dān)任副總稅務(wù)司的裴式楷就是赫德的妻舅，存在任人唯親也是不爭(zhēng)的事實(shí)。且關(guān)員晉升依據(jù)年終考績(jī)報(bào)告的方法，很有可能受到主管考評(píng)人員的主觀好惡等方面的影響。海關(guān)高薪制與當(dāng)時(shí)清朝社會(huì)性質(zhì)一樣，都是半殖民地半封建的。主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：第一是華屬和洋員的職位和薪資差距大。以江海關(guān)為證，雖然從洋華職員比例上看華屬人數(shù)占了相當(dāng)多的比例，然而洋員卻把持著全部高等職務(wù)，“惟通事及辦理漢文之書啟，征收稅項(xiàng)之書吏，始用華人?！盵21](p546)另一方面新關(guān)的高薪制是基于對(duì)中國(guó)關(guān)稅的掠奪。當(dāng)時(shí)的中國(guó)已是列強(qiáng)瓜分的對(duì)象，隨著西方資本主義商品的傾銷和中外貿(mào)易額增加，關(guān)稅收入自然也會(huì)上漲。赫德保障新關(guān)高薪制得以維持的必要條件就是建立在充足的海關(guān)稅收之上的，然而海關(guān)稅收本就應(yīng)是中國(guó)百姓共有的財(cái)富，赫德不過是掏中國(guó)的腰包來(lái)滿足中國(guó)海關(guān)的需要罷了。結(jié)語(yǔ)赫德創(chuàng)建的近代化的海關(guān)，把英國(guó)近代化的人事管理方式和理念帶到中國(guó)，實(shí)現(xiàn)了晚清海關(guān)的廉潔高效。據(jù)記載，赫德時(shí)期因貪污被辭職的事件不超過5起。新關(guān)“為清政府集納了大量的稅收，從1865年的830萬(wàn)兩增加到1875年1200萬(wàn)兩，而1885年增加到1450萬(wàn)兩”[4](p3)保證了清政府的多項(xiàng)財(cái)政開銷。他創(chuàng)建的新關(guān)因規(guī)制完善、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，在海內(nèi)外局勢(shì)的