PAGEPAGE9如何發揮非政府組織在公共危機管理中的作用【摘要】非政府組織在公共危機管理中具有獨特優勢，目前也面臨法律、資金、人才、效能和信任困境。發揮非政府組織在公共危機管理中的作用，應該從政府、非政府組織、社會三個層面采取相應的對策?！娟P鍵詞】公共危機；公共危機管理；非政府組織從SARS疫情到三鹿奶粉事件，從冰災到汶川大地震，從西藏動亂到新疆暴亂，當今，我們處在一個飛速發展的時代，社會狀態變化多端，社會生活呈現出紛繁復雜的局面，再加上全球化、多元化的發展帶來了眾多沖突，在此背景下，危機隨時可能爆發。目前我國也正處于突發事件的高發時期，但政府自身的局限性使得其在處理公共危機過程中顯得力不從心，因此非政府組織在處理社會危機事件中所扮演的角色受到了我們的關注。本文就非政府組織在公共危機管理中的優勢作用、我國非政府組織在公共危機管理中面臨的困境、如何發揮非政府組織在公共危機管理中的作用談談自己的看法。一、非政府組織在公共危機管理中的必要性（一）非政府組織的內涵和特點非政府組織一般是指“非政府，非營利，為了民間公益事業，在開發、人權、環境、難民救濟等領域活動的組織［1］。陳曉春教授則將非營利組織界定為”不以獲取利潤為目的，為社會公益服務的，提供準公共產品的獨立部門［2］。筆者認為，非政府組織是在地方、國家或國際級別上由民間自愿組織起來的獨立于政府和企業之外的非營利性、非政治性的社會組織。在我國，非政府組織具體是指非營利性的科研單位、文化團體、社區組織、志愿組織等。非政府組織，有以下特點：（1）民間性。非政府組織作為社會自治組織，貼近民生，有效發揮政府和民眾間的橋梁作用。（2）非營利性。非政府組織的根本宗旨不是為了獲得利潤而是為了滿足公眾需要。（3）獨立性。非政府組織的運行機制是民營的，既不受制于政府，也不受制于企業及其他非政府組織。（4）專業性。非政府組織具備有豐富專業知識和實踐經驗的專家，專家所提供的信息以及付出的社會行動對于及時發現社會隱患，提高應對社會危機的能力方面具有重要意義。（二）公共危機管理的內涵公共危機管理是公共管理的一個重要領域,是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程,是政府針對潛在的或者當前的危機,在危機發展的不同階段采取一系列的控制行為,以期有效地預防、處理和消除危機。也有學者認為,公共危機管理是政府及其他公共組織,在科學的公共管理理念指導下,通過監測、預警、預防、應急處理、評估、恢復等措施,防止和減輕公共危機災害的管理活動,政府是公共危機管理的責任人.（三）非政府組織在公共危機管理中的優勢作用1、貼近民眾的優勢非政府組織作為一種社會公益性組織，更多的體現為一種公益性和社會性。它的成員來自基層社區，是民眾利益的代表，能更好地把民眾各方面的訴求表達出來，從而架構起政府和民眾溝通的橋梁。在危機發生時，非政府組織的公益性宗旨使得它能夠進行廣泛的社會動員，凝聚民間資本，有效地整合社會資源，調動其民眾的力量投入到危機應對工作中。2、維護社會公平的優勢政府作為公共權力的主體，在公共事務處理中更多地關注的是大多數人的利益，而社會中那部分沒有利益表達渠道的弱勢群體的利益經常就被政府忽略。而很多的非政府組織則以社會弱勢群體和邊緣群體作為服務對象，它能夠更好地促進社會福利、維護社會公平。3、服務導向的優勢非政府組織是致力于公益事業的社會服務組織,它不以營利為目的,公益性基于志愿性之上,非政府組織是依賴于人們自愿參與來維持運轉的,志愿者本著關懷、互利、責任、愛心的使命感為社會服務,他們深知自己的行為對社會是有益的,在一定的程度上,他們的服務更以人為本,更具有人文關懷。4、組織靈活的優勢非政府組織是社會的自治組織,較之于政府,它沒有復雜的程序,加之獨立的決策和快速的行動能力,危機事件一旦發生,非政府組織可以就近快速發動和組織大量民間的專業人員,發揮其救助與服務的功能。5、技術優勢絕大多數的非政府組織在成立之初都有其特定的宗旨,服務于特定的人群,并根據這一目標來吸納接受組織成員。因而一般非政府組織中都有大批的專家,他們對于自身專業領域內的實踐擁有獨特的敏銳性,對危機的發生具有預見性,當危機發生后,他們能提供專業救助,并且成為公共危機事件終結后的生力軍。二、我國非政府組織在公共危機管理中面臨的困境（一）法律困境非政府組織的活動若沒有法律制度的依托，很容易偏離其組織目標。我國現行法律政策環境以及監督機制不健全，阻礙了非政府組織的發展壯大。目前，關于非政府組織的立法主要有《社會登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》。雖然也有條例的出臺，但是我們還是清楚地看到許多不足之處，其中包括內容陳舊，條款抽象，可操作性差等，加上在設立和登記中的嚴格限制，導致許多非政府組織出現合法性危機。（二）資金與人才困境我國相當一部分非政府組織處于嚴重資金缺乏狀態。專職工作人員的工資沒有保障，日常的項目運作捉襟見肘，志愿者有時要自掏腰包支付參與志愿工作的交通、住宿費用等，并且能夠得到政府的撥款數量也大幅下降。資金的缺乏在很大程度上影響非政府組織活動的開展和組織的運行。據統計，我國非政府組織由政府提供財政得撥款和補助占50%，會費收入占21%，其他主要是企業贊助、募捐收入、國際組織捐助等。非政府組織人力資源缺乏。與企業和政府部門相比，非政府組織不僅就業的穩定性差，而且報酬和福利水平明顯偏低，無法吸引優秀的專業人才。另外，在人才方面，非政府組織不重視有效的激勵機制和人才培訓機制。（三）效能和信任困境我國政府傳統處理公共危機的慣性行為模式及思維模式，致使政府排斥非政府組織的參與。政府在公共事業領域還"舍不得"松手，因為政府對非政府組織的工作能力仍存懷疑態度?；谶@樣的事實，非政府組織缺乏活動空間和生存依據，并且間接導致民眾自我管理和自我服務的意識難以形成，群眾的社會責任和支援參與不足，因此也就陷入了效能危機中。目前我國專業性非政府組織大多是官辦社會團體，行政色彩過濃，缺乏非政府組織固有的靈活性與創新性。由于非政府組織理念還不為大多數人所熟悉，尤其媒體對它們的宣傳不夠使得非政府組織的活動在透明度上存在一些問題，因而，它們的活動有時遭到公眾的懷疑，被認為是"作秀"，引發信任危機。三、發揮非政府組織在公共危機管理中的作用的對策思路針對非政府組織在公共危機管理中面臨的困境，應該從政府、非政府組織、社會三個層面作出積極努力，充分發揮非政府組織在公共危機管理中的優勢和作用。（一）政府層面，加強對非政府組織的支持和管理首先，政府要更新治理理念,積極的培育、發展非政府組織。政府在實施公共危機管理時,要運用公共治理與善治理論,調動各種社會力量參與危機管理,形成管理主體的多元化;要由“全能政府”的角色逐步轉向“有限政府”,充分認識到非政府組織在公共危機管理中不可替代的作用,將它視為重要的合作伙伴。政府要大膽委托非政府組織開展工作,對其參與危機管理給予政策和資金上的支持。澳大利亞政府對非政府組織的控制主要體現在四個方面:一是對組織進行資格認證,二是制定行業標準,三是組織評定,四是政府不定期檢查，從而很好的處理了兩者之間的合作問題。這一點值得我們借鑒。其次，政府要加強政策扶持，幫助非政府組織解除資金和人才困境。非政府組織參與了危機管理，在一定程度上減輕了政府的負擔。因此，政府應該在政策上，尤其是稅收上，對非政府組織給予扶持和幫助，應盡快完善非政府組織資金籌集和管理辦法，通過政府采購制度為非政府組織提供安全可靠的資金保障。同時，對非政府組織成員進行相關培訓，使非政府組織能夠勝任危機管理的任務。第三，完善和健全法律法規,為非政府組織的發展創造良好的環境。政府應推動制定相關法律法規,使非政府組織依據法定程序建立與操作。盡快制定規范非政府組織活動的基本法律，對非政府組織的性質、地位、權利、義務、行為方式、活動范圍及其監管、法律責任做出明確具體的規定，解決目前法規規章權威性不足的問題。對現行法律中存在的限制、影響非政府組織正常發展的條款，以及明顯過時、滯后的規定，要從促進非政府組織發展的角度出發，逐步予以取消或修訂。例如應完善《國家突發公共事件總體應急預案》,明確非政府組織作為責任主體的地位,提升其工作開展的權威性,從而也解決了其合法性危機問題。第四，政府要尋求與非政府組織的平等合作。要推進政治體制改革，建立政府與非政府組織平等協商對話機制和合作機制，逐步推行政社分開還權于非政府組織。同時非政府組織和政府功能的互補性也為二者在構建和諧社會過程中的有機合作、良性互動提供了前提，其體現在構建一個"政府調控機制同社會協調機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調解力量互動的社會管理網絡"，從而形成社會管理和公共服務的整體合力。（二）非政府組織層面，加強自身的建設和管理第一，加強非政府組織應對危機的能力建設。首先，解決資金鏈問題。解決這一問題除了依賴于政府的資金資助，更重要的是提高非政府組織的自籌資金能力。非政府組織自身應建立多渠道融資機制，多元化籌募機制，通過積極的宣傳，多方籌資等方式逐步建立起自主自立的籌資機制。第二，非政府組織要吸引高科技人才，為其參與危機管理做好人員儲備。危機管理是一項專業性很強的活動，很多危機的處理都需要專業技術人員。因此，非政府組織要吸引優秀人才和專業人員；同時，還要對員工進行培訓，提高他們的素質；還要繼續發揮其志愿性優勢，做好志愿者的社會保障工作，以便于在社會活動時招募到更多的志愿者第三，非政府組織應建立完整的危機應對機制。該機制應該具有科學的領導指揮系統、清晰的工作流程、有力的社會動員能力和完善的監督機構等要素。在非政府組織危機管理的進程中，要建立“決策機構、執行機構、監督機構”三位一體的管理體制。加強組織的人力資源管理，形成一支充滿朝氣和活力的工作團體。大力發掘、培養組織領導人才；引進專家和學者，對志愿者進行專業培訓，建立志愿者工作專業評估體系，以應對公共危機多樣化的挑戰；另一方面提高社會動員能力，在危機發生后能夠通過報紙、廣播和互聯網等多種方式積極動員各種社會力量參與賑災工作，為救災工作服務，有效應對各種突發性事件。第四，加強與國際非政府組織的交流與合作。我國非政府組織要有全球化的眼光，與國際非政府組織加強在危機管理方面的交流。例如通過使我國的非正式組織積極參與到其他國家的危機救援中去，從而與此國家形成良好的互助關系；通過舉行一些座談等活動與國際上的著名非政治組織進行探討與經驗交流，從而學習其他國家在應對公共危機時的寶貴經驗，進而進行自身的總結與調整。（三）社會層面，培育適應非政府組織參與公共危機管理的社會文化首先，社會應培養公眾的志愿精神和互助品質。應對公共危機具有一定的危險性，所以培養公眾的社會責任感和志愿精神非常必要。因此，要發揚我國的優良傳統，加強國民素質教育，努力培養公眾的志愿精神和互助品質，為我國非政府組織的發展提供良好的社會壞境。其次，要構建起與市場經濟發展相適應的公民意識、自治觀念、法治觀念、公益精神等，而且要在全社會內弘揚非政府組織所必須具備的志愿精神，增強公民和企業的社會責任感和使命感。這一方面需要政府運用其政治權威和宣傳機器在全社會倡導志愿精神，形成有利于非政府組織成長所需的環境；另一方面，非政府組織通過自身能力建設的不斷完善，提高內部組織管理水平、社會服務水平和社會公信力來獲得公眾的支持和參與。第三，完善對非政府組織的社會評估監督體系。一是對非政府組織進行評估。主要是建立一系列評估指標，包括治理結構、籌資行為、資金使用與運作等方面。評估的組織者可以是政府指定的部門，如審計組織，也可以是類似美國的全國慈善信息局和公益咨詢部這樣的獨立評估機構。二是對非政府組織進行監督。我國非政府組織的監督體系不健全，不僅非政府的外部監督機制長期處于半真空狀態，而且非政府內部的自律也很不穩定。因此，要充分發揮非政府組織的作用，就必須構建一套行之有效的監督體系。這樣有利于提高非政府組織的效能，提高社會信任度。參考文獻：[1]盛紅生，賀兵.當代國際關系中的“第三者”：非政府組織問題研究[M].北京：時事出版社