目錄

15048

前言 1

24198

1、理論意義: 1

11388

2實踐意義: 1

10935

第1章社會撫養費征收的概況 2

31906

1.1社會撫養費征收的法律性質 2

21056

1.1.1社會撫養費的定義 2

7092

1.1.2社會撫養費法律性的學說爭議 3

6941

1.2社會撫養費征收的歷史背景 4

6535

1.3社會撫養費征收的現行規定 5

14471

第2章社會撫養費征收存在的問題及原因分析 5

7232

2.1社會撫養費征收存在的問題 5

16537

2.1.1征收標準不統一 6

28653

2.1.2征收對象不明確 7

11270

2.1.3征收程序不規范 8

31723

2.1.4征收主體問題 9

6241

2.1.5資金的監管力度弱 9

5249

2.2社會撫養費征收所存問題的原因 10

2508

2.2.1社會撫養費在征收方面存在的的原因 11

4699

2.2.2社會撫養費在征使用與管理方面存在的的原因 11

3854

第3章對解決社會撫養費征收存在問題的思考 12

9925

3.1.加強征收標準的統一性. 12

858

3.2加強征收對象的公平性 13

23258

3.3確定征收主體的唯一性 13

17231

3.4規范征收監督程序 14

22782

結語 15

5882

致謝 15

前言

（一）問題的提出：由社會撫養費征收過程存在的征收對象不明確、標準不統一、程序不規范、主體問題、資金監管不力等問題，透析社會撫養費征收存在的亂象提出一些看法。

（二）研究的現實意義

1、理論意義:

（1）考察社會撫養費名稱的變化的歷程，可以洞察其背后隱含的立法者對其實質認識和自身觀念的變化，有利于準確解讀我國現行相關法律法規的規定。

（2）可以消除國外一些學者對我國征收社會撫養費的誤解，并進一步理順我國社會撫養費征收相關法律法規與國際法之間的關系。

2實踐意義:

（1）依據法治精神定位社會撫養費的法律性質，從而有利于轉變政府職能，打造服務型政府，為限定社會撫養費的征收范圍、方式、及其用途提供理論依據。

（2）考察社會撫養費征收的效果，對于反思我國計劃生育法律法規的執行行為亦有意義。

（三）研究方法

(1)歷史研究法。本文力圖全面收集各種可靠文獻資料，弄清社會撫養費產生的背景和發展階段，并根據這種發展考察社會撫養費征收的現狀，從而整體上把握社會撫養費的歷史脈絡，深化對其本質的認識。

(2)價值分析法。本文要從人權保護和科學發展的原則出發，權衡征收社會撫養費所帶來的利弊得失，為完善相關法律制度提供現實依據。

（四）研究框架

首先要弄清我國法律對社會撫養費的規定的歷史演變，探明立法者的本意及其發展變化然后調查實踐中社會撫養費的征收，使用及其效果。其次再從社會撫養費征收過程中存在的問題進行分析。再次，根據提出的問題進行思考，提出一些建議。

第1章社會撫養費征收的概況

1.1社會撫養費征收的法律性質

1.1.1社會撫養費的定義

社會撫養費其實并沒有明確的定義，通過對法條的解讀，可以理解為其是為

自然資源

的利用和保護環境，適當補償政府的社會事業公共投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用。社會撫養費屬于行政補償性收費，它具有補償性和強制性的特點。社會撫養費作為一項具有法定性和強制性的人口管理制度，其經過了不斷的演變和發展，在各個歷史時期都有自己的定義和特色。分析其歷史變遷、現行制度及實施以來的積極效果，有助于進一步理解和分析，由于法律法規規定的模糊性，讓行政征收過程出現了不少難題，正確理解出社會撫養費的法律性質，是正確將行為這一項政策得以貫徹落實的基礎，從而為實施尋求一種合理的解決渠道。

1.1.2社會撫養費法律性的學說爭議

社會撫養費的最初名稱是超生罰款，后來變成了計劃外生育，最后才被稱之為社會撫養費。它的名稱經過不斷變化其實反應出對于社會撫養費的法律性質進行的不同認定。對于社會撫養費的法律性質，學界存在一些爭議，筆者主要闡述兩種主要的學說。

行政處罰說

行政處罰說的支持者認為，社會撫養費是行政處罰。理由如下:其一，社會撫養費的征收表明我國在國家和政府層面對公民未按法律法規的規定實施生育行為的是持否定態度的，在行動上對此種行為進行經濟性制裁，懲罰性質色彩濃郁。社會撫養費產生于行政相對人違反了所謂的計劃生育義務。“根據憲法規定，公民有實行計劃生育的義務”;其二，“《社會撫養費征收管理辦法》（以下簡稱《辦法》）(2002年)第二條也規定了公民應當履行計劃生育的義務，公民享有依法生育的權利，同時應當依法履行計劃生育的義務，其生育行為應當符合人口與計劃生育法的規定。”因此違反計劃生育的義務意味著行政相對人的行為具有違法性，意味著產生處罰的后果，其三，“從《辦法》第三條、第四條的規定可以看出，征收社會撫養費是由縣級人民政府計劃生育行政部門對不符合人口與計劃生育法第十八條的規定生育子女的公民按規定的標準科負有一定的財產給付義務，它是以公民違反人口與計劃生育法的規定生育子女為條件，它以懲戒違反人口與計劃生育法的規定生育子女的行為為目的，顯然具有制裁性，因此，認為它是一種具有行政處罰性質的具體行政行為。”周忠富.作出征收社會撫養費決定之前應履行告知程序INI.人民法院報，2004-07-31.

經濟補償說

經濟補償說的支持者認為，社會撫養費是行政補償，行政主體對不符合條件生育的人征收社會撫養費并且采用強制性手段收取社會撫養費的行為的法律性質屬于行政征收。理由有三:首先，從征收目的上來看，社會撫養費征收目的是為了協調人口和資源環境的協調發展，平衡各社會群體的利益關系而收取的貨幣，符合行政補償的目的。其次，從行政特征來看，征收社會撫養費采用的是強制性手段無償取得部分公民的財產的行政行為，也符合行政收費強制性、無償性的行為特征。社會撫養費的征收是由于征收對象實施了不符合法律法規規定條件的生育行為而產生的與行政機關之間的行政征收關系。其次，“從《人口與計劃生育法》的立法原則來看，計劃生育的實施歸根到底是為了讓人口的發展與經濟、社會、資源、環境之間相互協調，而且社會撫養費制定時的一個最主要支撐理由是超生的孩子占用了社會資源，造成不公平。考慮到不符合法定條件多生孩子，使社會的負擔加大，所以應當對社會給予適當補償。”湛中樂、伏創宇：《社會撫養費法律性質考察——從若干相關行政、司法實踐而展開》，載法制與社會發展》2011年第02期。

不符合法定條件生育子女的公民，應當依法繳社會撫養費。因為公共權力和公共資源的運行是全體人民所維持的，公民在公共物品的享有上應該在法律面前是平等的，而如果有人享受了政府額外的服務，或是獲取了更多的公共資源，也就需要負擔更多的政府為此提供服務以及管理而支出的開支，這樣才能體現出公平。思考社會撫養費的法律性質，對社會撫養費的實施起到指引的作用，對避免執行該規定時出現理解偏差起到重要作用。

1.2社會撫養費征收的歷史背景

社會撫養費的來源追溯于上個世紀的80年代初期，它最初被稱為“超生罰款”;1994年改名叫“計劃外生育費”;2000年，中共中央、國務院聯合發文統一定名為“社會撫養費”;2002年9月1日《社會撫養費征收管理辦法》正式開始實施。”王瑩：《社會撫養費的前世今生》[J]載《中國社會報》2014年3月19日第006版。

目前為止，已經運行了近30多年，隨著不斷社會的發展，出現一些新的狀況，因此也不斷地對其做出新的調整。“由于我國特殊國情的原因，便將計劃生育定為一項基本國策，可是依然存在嚴重超生的現象。特別是在經濟落后的農村地區，顯得更為嚴峻。為了控制人口，保證計劃生育的順利實現，對超生者進行罰款，確實取得一定的成效。1994年以后，政府認識到生育權是公民最基本的權利，而計劃生育是倡導性義務而非強制性義務，對超生者不能論行政處罰，開始將罰款改為收費。1996年出臺的((行政處罰法》明確規定對超生者不能罰款，改征“計劃外生育費”;中國入世前，為了應對國際社會對中國“人權”的質疑,2000年3月，中央8號文件明確規定，對超生者開征社會撫養費，形式表示對公民生育權的尊重。于是社會撫養費正式誕生了。”高廣剛：《社會撫養費研究》碩士學位論文,第3~4頁

1.3社會撫養費征收的現行規定

通過解讀《人口與計劃生育法》、《辦法》及貴州省等多個省份新出臺的生育條例等法律法規及規范性文件，對社會撫養費的征收主體、征收對象、征收程序、征收標準等進行一些分析。一、《辦法》將縣級計劃生育行政管理部門確定為書面征收決定的法定機關，同時又規定該法定機關可委托同級別的鄉鎮政府或街道辦事處作出書面征收決定。但是在2014年4月條例送審稿中，擬撤銷鄉鎮處罰決定權，只能由縣級以上作出處罰決定。二、對于征收對象，全國性的法律法規對社會撫養費的征收對象的規定比較簡單，確卻的說，即是不符合法律、法規規定條件生育子女的公民。在《人口與計劃生育法》中對社會撫養費的征收標準沒有作統一、具體的規定，而采取了授權國務院制定行政法規進行規定的做法。我國僅在《社會撫養費征收管理辦法》中對作出征收決定的主體、方式、征收當事人的救濟途徑等做了比較粗放性的規定。采取了授予各省、自治區、直轄市根據當地實際情況來進行規定權的做法。三、征收標準上，2014年4月份的調理送審稿，也擬適當調整一下計征的最高數額，規定不得超過對雙方當事人征收三倍以上的社會撫養費。四、在社會撫養費的資金監管上，目前現狀較為混亂，體現在資金去向不明確，政府對此類信息不封閉化，大眾對其產生很多的質疑，社會撫養費的征收一直備受非議。

第2章社會撫養費征收存在的問題及原因分析

2.1社會撫養費征收存在的問題

征收社會撫養費是人口和計劃生育行政機關對違法生育的公民征收的一項行政性收費，是根據違法生育的情形，做出的行政處理決定。在行使中，可以在法定權限內，具有自行判斷、自行確定、自行決定，屬于計劃生育部門行政自由裁量權的一種、根據現行人口和計劃生育法律、法規的規定，征收社會撫養費作為一種行政自由裁量權，表現形式主要有，對違法生育事實要件認定的自由裁量權、在征收社會撫養費幅度內的自由裁量權、確定征收時限的自由裁量權、自由裁量權的存在一方面使得行政機關能夠審視度勢、權衡輕重、靈活果斷解決問題，提高行政效率，體現了行政高效原則;另一方面從“自由”的屬性看，也為有限度的濫用職權提供了條件，造成顯失公正、行政不當、行政侵權等問題。隨著計劃生育工作的不斷發展，社會撫養費的征收新增更多的難題。以下從五個方面對社會撫養費征收的自由裁量權存在問題進行闡述。

2.1.1征收標準不統一

解讀《社會撫養費征收管理辦法》第三條第二款規定：社會撫養費的征收標準，分別以當地城鎮居民年

人均可支配收入

和農村居民年人均純收入為計征的參考基本標準，結合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規規定生育子女的情節，確定征收數額。

社會撫養費

的具體征收標準由省、自治區、直轄市規定。從法規可以看出，規定過于籠統，在適用征收社會撫養費尺度上，不同的執法機關把握不統一，“彈性”較大。

征收標準的不統一，在征收中也是問題不斷。一是存在征收標準混亂，各地征收標準區別很大。經濟發達地區高，經濟落后地區低;即使同一城市，城鄉之間、不同區縣之間也不同。具體體現在下面幾個問題上

一、征收標準的不平等性。《社會撫養費征收管理辦法》第三條規定參考基本標準是當地城鎮居民年人均可支配收入和農村居民年人均純收入，參考的裁量標準是當事人的收入和違法生育情節。不管是參考基本標準還是參考裁量標準，都是隨著時間和具體情況改變而變化的，這是社會經濟的發展的客觀影響，而法規的滯后性會帶來不公平。進一步又會加劇征收的難度，其一，少征會降低對公民生育的威懾性及不足補償超生子女所占社會公共資源。其二，多征會增加貧困超生家庭生活壓力，特別是落后的西部地區的地區和家庭，不利于社會的發展與進步。

二、參考基本標準的不平等。由于我國特殊國情，經濟社會發展的極不平衡，地區間，城鄉間收入差距巨大。直接讓征收標準統一產生實質困難。然而，不統一標準會帶來很多的不良現象。就如，當事人為規避征收數額，會采取遷移戶口等方式來減少被征收的數額。

三、參考裁量標準的不平等。征收的參考裁量標準是指違法生育行為實施當事人的收入和違法生育情節。從各地實踐操作來看，一般是當事人收入高于當地居民人均收入的，按以當事人的上一年總收入為征收基數;當事人收入低于當地人均收入或當事人收入無法核實的，以當地人均收入為征收基數。而違法生育情節的具體認定更是給了征收主體極大的裁量空間。不平帶來的負面影響較為嚴重。

正如前文所陳，社會撫養費的征收標準所參考的三個因素，人均收入標準存在地區之間的不平等和城鄉之間的不平等;當事人收入存在著收入高低的不平等和收入具體組成部分不同所帶來的不平等;而具體違法生育情節也存在操作認定中的不平等。施了違法生育行為的公民間出現了一種行政上的不平等對待現象。違法生育情節的具體認定更是給了征收主體極大的裁量空間，即同樣的違法生育行為，同樣的違法生育情節，在行政征收執法上，被區別的對待，被征收金額差距巨大的社會撫養費。而在實踐中，有特殊背景或社會活動能力較強的征收對象，可能通過拉攏賄賂政府工作人員等手段，達到少繳社會撫養費的目的。另外，被違法生育出來的公民，經常因自己的父母社會撫養費沒有繳納或者繳納不足，使得該部分公民在建立戶籍檔案、享受基本的醫療教育服務等方面遭受行政性歧視。即，某些地方用文件或其他方式規定，完全繳納社會撫養費成為被違法生育出來的公民上戶口，享受拆遷補償等行政性服務或行政性優惠政策的先決條件。而沒有戶籍，有使得該部分公民在享受教育、醫療、交通、就業等公共服務方面被拒之門外。這些現象的產生直接源于征收標準不一，被征收對象繳納能力的不同。

社會撫養費征收所得資金沒有專門的審計，而是由地方財政核算，資金透明度低。“審計發現計劃生育行政執法中，自由裁量權彈性過大，也就有了操作空間，存在征收標準不一致的現象，同樣是計劃外生育，社會撫養費有的收、有的不收，有的多收、有的少收，造成計劃外生育對象心理不平衡，甚至產生抵觸情緒。”常平：《社會撫養費現象的亟待規范》載，《審計與理財》2015.2

2.1.2征收對象不明確

征收社會撫養費的對象。征收對象應當是不符合我國生育政策超計劃生育子女的人。根據《

中華人民共和國人口與計劃生育法

》第18條的規定，我國的生育政策是國家規定基本原則，具體條件由省、自治區、直轄市規定的，因此，這里的超計劃生育子女的人，就是指違反了本省、自治區、直轄市計劃生育法規規定條件超生子女的人。結合《人口與計劃生育法》、《婚姻法》、《收養法》的有關規定，以及各地方關于人口與計劃生育的法規規定，上述不符合法律、法規規定條件的生育行為包括以下情形:1、初婚超生行為;2、重婚超生行為;3、未婚生育行為;4、未達法定婚齡生育行為;5、未按規定間隔時間生育或程序生育為;6、違法收養行為；7、重婚生育的；8、符合條件但以不正當手段取得生育證。但具體的每個省份的征收對象有所區別，個別省份針對該省的實際情況，增加了一些特殊情形，如:《貴州省社會撫養費征收管理辦法》在社會撫養費征收標準中規定，符合法定再生育條件，因實施非醫學需要選擇性別而人工終止妊娠、或者謊報嬰兒死亡、或者遺棄、買賣、殘害嬰幼兒后違法生育的。“中國經濟導報記者了解到，現行的《社會撫養費征收管理辦法》中，沒有明確的征收程序規定。孩子的生育所在地、經常居住地、戶籍所在地的計生部門都有權征收社會撫養費。因此，存在各地重復征收、互不認賬的問題。”李博：《社會撫養費:且行且改且透明》載，中國經濟導報/2014年/12月/27日/第A03版

由于第十八條并沒有明確社會撫養費的具體征管對象，而是授權各省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會根據當地實際情況規定生育政策。這就導致了目前各省份關于社會撫養費征收對象的規定有所差異。也就是說，具體的征收對象由各個省份的實施條例來詳細規定。征收對象的不明確，若出現新的一些情形，其行為是否征收社會扶養費可，法律法規沒有特別明確的規定各地操作不統一，將會帶來征收的混亂，不利于保障公民的合法權益，也為執法人員的執法帶來一些困惑，易滋生腐敗。

2.1.3征收程序不規范

我國目前并沒有關于社會撫養費征收具體程序的專門立法，《人口和計劃生育法》中也沒有詳細規定，僅在《社會撫養費征收管理辦法》中對作出征收決定的主體、方式、征收當事人的救濟途徑等做了比較粗放性的規定，在第七條中對社會撫養費的具體征收、繳納方式，則采取了授予各省、自治區、直轄市根據當地實際情況來進行規定權的做法。筆者認為，根據各地的規定來看，社會撫養費的征收程序應包括廣義的征收程序和狹義的征收程序。“狹義的社會撫養費征收程序僅包括征收主體內部規定的具體工作流程和步驟，而廣義的征收程序還應包括征收對象對征收決定的復議和訴訟程序。狹義的社會撫養費征收程序各地規定不同，但大體都包括了立案、調查取證、作出征收決定、制作征收決定書的并送達相對人、社會撫養費的繳納與接受以及申請法院強制執行等七個步驟。”郭曉梅：《法律視角下的社會撫養費制度》碩士學位論文第26頁

但各地征收情況不同，上述步驟在有的地方規定中可能沒有完全包含在內。以貴州省與廣東省為例，在執行決定中，分期繳納的年限，以及不在期限內繳納被加征的滯納金，皆為相同，但在貴州省中，還有一個要求，即在第一年繳納額不得低于社會撫養費總額的40%，從此中，筆者認為，《社會撫養費征收管理辦法》沒有明確的征收程序規定，可操作性不強，各地在執行中缺乏統一的程序規范，這帶來征收的不平等，當事人在可規避范圍內，會選擇遷移到一個對自己更為有利的地區，這客觀上沒有起到調節人口增長的實際意義。

2.1.4征收主體問題

《社會撫養費征收管理辦法》將縣級計劃生育行政管理部門確定為書面征收決定的法定機關，同時又規定該法定機關可委托同級別的鄉鎮政府或街道辦事處作出書面征收決定。由此可知，社會撫養費征收職責的義務機關有兩個:縣級計劃生育行政管理部門、鄉鎮政府或街道辦事處。社會撫養費的征收是一個執法比較困難的行為，“《辦法》規定，社會撫養費征收主體為縣級人口和計劃生育行政部門，這一征收主體可以委托鄉鎮仄民政府或街道辦事處作出征收決定。但陡著政府機構改革和職能轉變步伐的加快，作為征收主體的縣級人口計生部門其法制機構一般只有1~3人，實踐中絕大部分社會撫養費征收都是委桿鄉鎮街道進行，而鄉鎮街道針生辦基本沒有法制機構，具有執法資格的人員少的僅有1人，連征收工作中調查取證必須不少于2人的基本要求都達不到，征收工作面臨的困難已越來越大。另外，從《辦法》第五條的地域管轄規定可以看出，區戶籍所在地和現居住地不一致，違法生育當事人跳現居住地、戶籍所在地和行為發現地縣級人口計生部門都可能成為征收主體。征收主體的多樣性，造成了法規規避現象的發生，且日趨嚴重。”翁歷文、曾武祈：《社會撫養費征收法律規范中的問題與建議》，載《南京人口管理干部學院學報》2008年04期

筆者認為，轉授權的行為帶來的難題，大部分的鄉政府工作人員并不是專門從事計生工作的人員，并不能真正地理解社會撫養費征收的實質性質，在執法過程中容易侵犯公民的合法權益，這些都容易讓公民對社會撫養費產生更多的誤解，滋生更多的抵觸心理，從而加大了執法的難度。

2.1.5資金的監管力度弱

社會撫養費征收運行30多年，一直以來，資金的使用去向不明，首先，在管理方面：一是賬目管理混亂，有的有票據，有的沒票據;臺賬數額常常少于實際征收數額，虛開亂報比較普遍。二是資金管理混亂，未嚴格執行收支兩條線規定，一些地方違規返還資金，一些單位擅自截留挪用。在不少地方，社會撫養費與部門利益掛勾，發獎金、發福利乃至發工資，都指著這筆錢。種種亂象表明，不少地方在利益刺激之下，相關部門主要想的是如何收錢，有些人甚至把此當成了“準生費”，客觀上形成了罰款經濟，實際上已經與政策的初衷背道而馳。尤其不可忽視的是，由于管理混亂，信息封閉，這筆數額不小的資金在暗箱中運行，長期以來因收支明細處于公眾監管視野之外，去向不明備受爭議。

其次，在使用方面：對于這樣一項行政性收費，卻沒有一個地方說得清楚數額巨大的社會撫養費的具體流向。在公眾眼中，社會撫養費就如同黑洞一般，吸金無數，而巨額的撫養費一旦被吸入，就如同裝進了黑箱，再也瞧不見半點蹤影。“按照規定社會撫養費采用收支兩條線管理，但很多地方將超過800/的社會撫養費劃歸當地計生部門。直接導致很多計生官員對“超生”漠視，對“收費”熱衷，這樣一塊肥肉成為了許多計生官員的斂財工具。對某地審計發現縣區計生部門擠占挪用社會撫養費彌補行政經費不足占19.7%,縣區及鄉鎮違規列支橫向聯系費、學習考察費、目標管理獎、補貼、加班補助、利息、個人工資占15.6%,縣區財政截留占4.6%，列支村委會及社區工作經費占2.5%，個別縣存在編制虛假會計資料從社會撫養中套取現金33.5萬元。真正能用到補償政府的社會事業公共投入方面是微乎其微。”常平：《社會撫養費現象的亟待規范》載，《審計與理財》2015.2

由于社會撫養費在征收過程中，因多重收費標準、巨大的彈性空間、自由裁量權過大，社會撫養費在源頭上的混亂，使得它天然就存在著法理困境。加上管理不規范、費用去向不明等原因，社會撫養費仿佛被蒙上了一層神秘的面紗。

2.2社會撫養費征收所存問題的原因

2.2.1社會撫養費在征收方面存在的的原因

綜上所述，社會撫養費征收過程中存在標準不統一、對象不明確、主體不明確、程序不規范等的問題，但社會撫養費運行了近30多年，盡管矛盾不斷激化，弊端日益嚴重，但是它依舊作為一項強制性的政策立足于社會當中。究其原因如下：一、由于我國特殊國情，經濟社會發展的極不平衡，地區間，城鄉間收入差距巨大。因此，很難統一征收的標準。以貴州省和廣東省為例，廣東省為沿海地區，經濟較為發達；而貴州省為西部落后地區，經濟欠開發，欠發達，且城鎮與農村之間的經濟懸殊較大。將兩省的征收標準進行比較，如”廣東省社會撫養費的征收，城鎮居民違法生育一個子女，按當地縣(市、區)上年城鎮居民人均可支配收入額為基數，一次性征收三倍以上六倍以下的社會撫養費”；貴州省則“按照該縣（市、區）上一年城鎮居民人均可支配收入的2倍以上3倍以下征收社會撫養費”，農村也是如此，因此，可以看出：廣東省的社會撫養費征收標準高于貴州省。可以看出由于受經濟發展的影響，在征收的數額上，采取不同標準是具有一定現實意義的，如果依然按照統一的數額征收，在執行層面上也是極為困難的，因為貧困落后的地區，生育觀念落后，超生現象較為嚴重，但如果征收統一標準的數額，貧困家庭根本就負擔不起，執行難度太大。二、征收對象不明確最根本的原因還是由于地區之間的經濟發展水平不一樣，經濟發達的沿海地區教育程度遠遠高于落后的西部地區，無論是社會福利還是思想觀念都存在巨大差別，因此也造成了出現的征收情形的不同，客觀上為征收對象的不明確性產生了事實上的依據。三、征收主體問題方面，計生人員作為負責專門執行處理決定的人員，但是，由于人數的不足，往往還需要轉授權于其他的非計生人員，才能完成如期完成社會撫養費的征收任務。四、程序不規范方面的原因：由于《社會撫養費征收管理辦法》沒有明確規定征收程序，而是讓地方政府自行設立地方性法規來確定，筆者認為，這也是基于地區差距的原因，想因地制宜地靈活執法，削弱法律的剛性，從而保障地方社會撫養費的征收工作的順利進行。

2.2.2社會撫養費在征使用與管理方面存在的的原因

社會撫養費在征使用與管理方面存在著資金的去向與用途的不明，具體有以下原因：第一、政府信息公開中沒有對社會撫養費的征收資金進行公開，大眾對此并不知情，易滋生腐敗。第二、社會撫養費是地方財政的一筆可觀收入。就是“這筆收人歸人地方則政在一個經濟發達的地方，則政來源允裕，社會撫養費能收上來多少，地方政府當然不會太關心，但在一個經濟落后的地方，本來稅收就不多，社會撫養費可能就是分稅制之下，地方則政比較重要的收人來源。如此一來，取消社會撫養費要動的，可能就是地方一則一政的奶酪了。”陳永杰：《誰的奶酪誰心疼》

第三、使用分散，受審計力量與技術方法的限制，國家對于社會撫養費未組織過全面審計。沒有專項的審計，是社會撫養費征收與使用存在不明的重要原因之一。

第3章對解決社會撫養費征收存在問題的思考

社會撫養費征收存在著越來越多的問題，建議將其廢除的呼聲越來越大。對于社會撫養費一直存在著，收的爽快，用得不明的問題，就如今情況來看，對社會撫養費征收標準是什么、征收主體是誰、征收總額多少、資金的去向哪里，這些錢取之自民，老百姓有權知道它們的動向，這也是依法行政的要求。這些都是值得我們當下思考的問題。依法行政的要求必須堅決遏制征收的亂象：堅持以人為本，真心實意地維護群眾合法權益，積極回應社會關注，才能得到群眾的理解，讓執行社會撫養費征收過程更加順利。只有在征收、管理與使用上進行調整，其存在眾的廣泛認才能獲得大眾的肯定。在2014年11月20日，國務院法制辦公室發布《

社會撫養費征收管理條例（送審稿）

》（以下簡稱《條例》），并公開征求意見。《條例》較2002年施行的《社會撫養費征收管理辦法》發生了很多變動，這一改變讓我們拭目以待。

3.1.加強征收標準的統一性.

社會撫養費征收標準過于混亂，不便于統一管理。因此，征收統一標準亟需加強。再則《條例（送審稿）》擬統一征收的社會撫養費征收三倍以下的上限，有一個最高上限，利于控制行政主體的自由載量權的同時，也有利于減少居民的負擔，維護了社會的和諧。其中首次提出，“對不符合規定生育第二個子女的，按戶籍地人年均可支配收入，對雙方當事人分別征收計征標準3倍以下的社會撫養費。這意味著此前由各地執行的數倍不等的征罰標準，將統一設上限。”社會撫養費征收標準的最高限度有望統一，這是一種進步。但是否應當深思，這次小修小補能否足以治理當時混亂的局面，需要時間進行檢驗。

3.2加強征收對象的公平性

一、前文分析過，社會撫養費征收不是一種行政處罰，而是超生子女對多占社會公共資源的一種補償。既然如此，對未到法定年齡生育行為，但僅生育一胎的情形，是否征收的社會撫養費，值得商榷。因為法規規定是一刀切的，只要年齡未到，就被征收與其他情形相同的社會撫養費，這是較為不公平的。雖然這基于人口政策的考慮，延緩生育年齡，減少同期人口基數有著較為重要的意義，但綜合考慮，提前的年數與符合生育的年數之間如果差距較小，卻被征收同數額的社會撫養費是否帶來不公平，違反了公平對待原則，合法而不合理。因此，應在有一個裁量的幅度，在差距的年限中，按戶口地及被征收家庭的經濟來合理地征收社會撫養費。

二、

3.3確定征收主體的唯一性

“《條例（送審稿》也還擬撤銷鄉鎮罰權，僅僅縣級政府可做處罰。優勢：其一、提高行政主體的等級，有利于減少鄉鎮人員的人情關系，包庇、縱容的不良現象。其二、減少征收主體的范圍，有利于公民尋求救濟。其三、提高了作出處罰決定的主體資格，征收主體素質對的提高，能更好地依法行政。但是，需要考慮的是，在一些落后的山區，鄉鎮人員由于工作的經歷，比較了解實際的情況，在撤銷其處罰權的同時，應當給與其執行權。”孟慶偉：《社會撫養費征收擬設統一上限國家衛計委暫不取消》，載，中國經營報/2014年/12月/8日/第All版

其四，應當加大對計生工作的投資力度，定期對基層計劃生育工作人員進行培訓，有助于理解上級對社會撫養費征收工作的規定，從而提高執法人員的素質。應當加大投資力度，提高執法人員的素質。“縣里經常對執法人員進行集中培訓，系統學習有關計劃生育的法律法規等，增強執法人員依法執法意識，做到執證上崗、按程序文明執法，既保持了執法工作的嚴肅性和確保執法效率.又維護了對象的合法權益不受侵害。”黃偉清：《探索社會撫養費征收的法制機制》，載《人口與計劃生育》2008年01期

3.4規范征收監督程序

規范征收監督程序就是在資金的動向有一條比較清晰的路徑，針對目前資金去向不明的現象，具體體現在：第一，，面對日益受到非議的社會撫養費，政府應當對社費撫養費的征收情況予以公開，坦誠地將其公布于公眾的視野之下，社會撫養費來源于民眾，民眾自然有權利知道這筆錢被有多少，用于何處，相關部門應當回民眾的關注，且聽取民眾的建議。這是體現了公眾對行政參與的權利，渠道的疏通和順暢是減少公眾誤解和排斥的前提。

第二，要落實好收支兩條線，社會撫養費上繳國庫后，“作為地方預算收入，統籌安排使用，不褥返還或者變相返還征收機關”。計劃生育工作經費由各級人民政府財政予以保障，治理資金的混亂，設立專門的審計機關，將統一納入地方財政進行核算。這便在監管上產生了很大的難題，社會撫養費征收情況如何有效監管是當今輿論的熱點問題。“在今年4月14日，長期關注計生政策的廣州平機中心收到上海市審計局的一封信，心中表示：《關于將社會撫養費納收支入專項審計的建議》來信收悉，我局擬安排對本市社會撫養費征