以上海為例，淺析如何通過立法促進(jìn)就業(yè)增長“十四五“時(shí)期，上海把高質(zhì)量創(chuàng)造就業(yè)崗位作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，需要以充分就業(yè)為紅線，并用這根紅線貫穿產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程始終。在此過程中，上海就業(yè)增量空間存在著不可忽視的三大變革影響，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，需要積極立法應(yīng)對。一、新一輪產(chǎn)業(yè)革命對就業(yè)帶來的嚴(yán)重沖擊，尤其是人工智能、大數(shù)據(jù)正在改寫我們對就業(yè)的傳統(tǒng)認(rèn)知，立法如何跟進(jìn)新一輪產(chǎn)業(yè)革命帶來了就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，更重要的是，它帶來了更加多元化的就業(yè)方式，改變了人才素質(zhì)要求。游戲陪練、帶貨主播、網(wǎng)絡(luò)文學(xué)、在線辦公、計(jì)時(shí)零工等工種潛移默化進(jìn)入我們生活的方方面面。截至2020年底，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，上海“創(chuàng)業(yè)式靈活就業(yè)”人員已超過350萬?！捌脚_型就業(yè)”方式的出現(xiàn)，在一定程度上減輕了政府解決就業(yè)的壓力，但同時(shí)也對政府立法提出了新的要求。首先，社會保障需要完善。盡管上海市政府陸續(xù)出臺了靈活就業(yè)人員辦理社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼相關(guān)政策來保障靈活就業(yè)人員的基本生活問題，但目前靈活就業(yè)人員參保率較低，調(diào)查樣本中僅15%的勞動者參加了社會保險(xiǎn)。二是用工關(guān)系需要明晰。與傳統(tǒng)用工關(guān)系相比，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)與勞務(wù)提供者之間既有簽訂勞動關(guān)系的，也有通過外包、勞務(wù)派遣等方式形成非標(biāo)準(zhǔn)勞動關(guān)系的，但更多的是簽訂合作、承攬等協(xié)議來建立民事合作關(guān)系，具有工作事件主體承擔(dān)人合作關(guān)系單一、雙方合同規(guī)制多樣，工作時(shí)間不確定，勞動報(bào)酬依托網(wǎng)絡(luò)市場競爭價(jià)定位等特性，大多用工關(guān)系不明晰，現(xiàn)有的法律法規(guī)體系無法有效應(yīng)對。60%的被調(diào)查對象與平臺企業(yè)沒有簽訂勞動合同，沒有明確的書面協(xié)議是導(dǎo)致用工關(guān)系難以理清的重要原因。三是培訓(xùn)供給需要提升。平臺型靈活就業(yè)人員的培訓(xùn)供給嚴(yán)重不足，僅有50%的被調(diào)查者接受過簡單的培訓(xùn)。尚有大部分用工企業(yè)未在員工的培訓(xùn)方面采取任何舉措，而平臺又僅把自己定位于信息服務(wù)和供需撮合的角色，不提供培訓(xùn)，這嚴(yán)重影響了靈活用工平臺向用工企業(yè)提供的勞動力的質(zhì)量和服務(wù)水平。上海僅在2013年發(fā)布過《關(guān)于本市靈活就業(yè)人員參加本市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)若干問題的通知》。這一行政規(guī)范性文件將“靈活就業(yè)人員“限定為"具有本市戶籍，男性未滿60周歲、女性未滿55周歲，從事有合法經(jīng)濟(jì)收入的自雇人員、無雇工個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員。"然而到2020年底，上海全市約350多萬靈活就業(yè)人員中，約280多萬人為非上海戶籍人員。與之相比，2020年8月，廣東省出臺了《廣東省靈活就業(yè)人員服務(wù)管理辦法（試行）》?！豆芾磙k法》規(guī)定，自2020年9月1日至2022年8月31日，非本市戶籍（含本省外市戶籍、外省戶籍）的靈活就業(yè)人員，憑本人有效身份證件和就業(yè)地公共就業(yè)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的就業(yè)登記證明，可到就業(yè)地稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理繳費(fèi)登記，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。未來立法重點(diǎn)：一是構(gòu)建適合平臺從業(yè)者的勞動保護(hù)體系。重新界定雇傭關(guān)系，重構(gòu)雇傭、雇主、雇員定義和性質(zhì)，明確政府責(zé)任和平臺、勞動者、使用者在新就業(yè)形態(tài)中權(quán)利義務(wù)，使各方責(zé)權(quán)利清晰而平衡；建議通過倡導(dǎo)+強(qiáng)制方式，確保將勞動者納入社保體系。倡導(dǎo)平臺與勞動者簽訂勞動合同或者約定含有社保繳納內(nèi)容的協(xié)議，強(qiáng)制規(guī)定用人單位為非全日制從業(yè)人員購買大額度的團(tuán)體人身意外傷害保險(xiǎn)；擴(kuò)展勞動法對自雇人員的保護(hù)以及對眾包（眾包是指一個(gè)公司或機(jī)構(gòu)把過去由員工執(zhí)行的工作任務(wù)，以自由自愿的形式外包給非特定的大眾群體的）工作勞動者的異地保障。二是加強(qiáng)調(diào)查研究，補(bǔ)齊法律短板。建議從用工方式、工時(shí)制度、職業(yè)技能培訓(xùn)、勞動糾紛處理等方面作出規(guī)范指引；加強(qiáng)政策注入，鼓勵(lì)平臺與勞動者簽訂勞動合同，政府給予一定的社保補(bǔ)貼；將相關(guān)有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，為修訂就業(yè)促進(jìn)法、失業(yè)保險(xiǎn)條例和工傷保險(xiǎn)條例做準(zhǔn)備，以完善新業(yè)態(tài)勞動者的法律保障制度。二、上海已進(jìn)入深度老齡化社會，人力資源的新二元結(jié)構(gòu)問題如何立法突破按照七普公布的數(shù)據(jù)，上海60歲以上的人占比達(dá)到23.38%，其中，65歲以上的人占比達(dá)到16.28%。遠(yuǎn)超國際老齡化標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入深度老齡化社會。截至2019年12月31日，上海戶籍60歲及以上老年人518.12萬人，占戶籍總?cè)?5.2%,由于明顯的老齡化和少子化，上海如何不斷引入外來人對沖人老齡化給發(fā)展帶來的負(fù)面影響，成為高質(zhì)量就業(yè)的重點(diǎn)挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，上海對一流高校畢業(yè)生吸引力卻不斷下滑。從2017年開始，石家莊、鄭州、天津、杭州都相繼出臺人才落戶政策。在這期間，許多尋求事業(yè)突破的人才因?yàn)楸本┥虾ｉT檻太高，而跑去了深圳、杭州和廣州o從七普數(shù)據(jù)來看，上海外來人市民化（同城同權(quán)、同工同酬）、外來人子女受教育（公共服務(wù)均等化）兩方面短板突出。上海15到60歲的勞動年齡人占比達(dá)到66.82%,相比其他省份還是較高的，也高于全國平均數(shù)值63.35%,這是大量勞動力流入的結(jié)果。值得注意的是，上海0至14歲的人僅占9.8%,上海也是全國唯一這一比例低于10%的省級行政單位。在人老齡化的背景下，上海勞動年齡人占比和0至14歲人占比之差遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，實(shí)際反映出上海對外來人子女來滬上學(xué)不夠友好，這反過來又會制約上海對外來勞動年齡人的吸引力。對已經(jīng)在滬就業(yè)的勞動年齡人來說，這可能帶來留守兒童的問題。在整個(gè)國家城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，在外來人市民化和戶籍改革的大浪潮中，這一問題必須逐步加以解決。上海城市化進(jìn)程與公共服務(wù)水平位于全國前列，戶籍人與常住人同城同權(quán)（教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)產(chǎn)品提供）應(yīng)起到表率作用。根據(jù)上海統(tǒng)計(jì)局2017年對全市外來人社會管理與公共服務(wù)情況摸底，上海外來人"就業(yè)服務(wù)“和“基礎(chǔ)教育”未享受人群占比最高，分別占69.2%和73.3%,40歲以上外來人醫(yī)療衛(wèi)生享受情況堪憂，以上海農(nóng)民工為例，外來農(nóng)民工最近一次就診費(fèi)用未報(bào)銷的人群占58.6%0當(dāng)問及“醫(yī)療費(fèi)用未能報(bào)銷的原因“時(shí)，參加老家農(nóng)保的外來農(nóng)民工表示回戶籍地辦理醫(yī)療費(fèi)用的異地報(bào)銷手續(xù)十分復(fù)雜，及時(shí)報(bào)銷存在困難。另有部分外來農(nóng)民工則認(rèn)為本市職工社會保險(xiǎn)的報(bào)銷金額也很有限。立法應(yīng)對重點(diǎn)：一是降低落戶門檻，增加戶籍人。上海在2018年放寬了應(yīng)屆生落戶限制，但是從落戶政策整體上看，要求仍然較為嚴(yán)格。比如，在非應(yīng)屆生情況下，杭州僅要求"全日制大專學(xué)歷35周歲以下，全日制本科學(xué)歷45周歲以下“，“在杭落實(shí)工作單位并由用人單位正常繳納社保的"即可落戶。而上海采用“居轉(zhuǎn)戶“政策，需要滿足持有居住證并繳納社保達(dá)7年等條件。未來，上海應(yīng)探索多種途徑落戶的新機(jī)制，進(jìn)一步降低人才來滬門檻。二是公共服務(wù)要均等化，要按照常住人來配置。上海需要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，降低外來人隨遷子女入學(xué)問題，在教育等公共服務(wù)均等化方面，結(jié)合積分制，逐步實(shí)現(xiàn)買房和租房，特別增加租賃住房。建議浦東新區(qū)立法先行,推動公共服務(wù)按新區(qū)常住人配置，通過政府、市場、社會三方力量協(xié)同，大力加強(qiáng)學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)的投入，特別結(jié)合"五個(gè)新城“的發(fā)展要求，增加新城的學(xué)校和醫(yī)院建設(shè)。三、順應(yīng)就業(yè)結(jié)構(gòu)演變趨勢，上海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)就業(yè)蓄水池需要挖潛，立法如何保障通過對紐約、倫敦、新加坡、香港、東京等全球城市長期跟蹤發(fā)現(xiàn)，典型全球城市較為合理的就業(yè)結(jié)構(gòu)：兩個(gè)百分之70%：服務(wù)業(yè)就業(yè)占比70%以上，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)就業(yè)在服務(wù)業(yè)占比70%以上，從就業(yè)結(jié)構(gòu)看，上海第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員過于集中于批發(fā)和零售業(yè)，交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)，住宿餐飲業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化調(diào)整。以紐約為例，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比最高的行業(yè)為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中的金融、房地產(chǎn)及租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)。從上海就業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度演變來看，金融、房地產(chǎn)及信息服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究與技術(shù)服務(wù)業(yè)長期存在就業(yè)不充分的狀況。立法建議:一是進(jìn)一步促進(jìn)上?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的開放?！渡虾Ｊ袃?yōu)化營商環(huán)境條例》這一地方性法規(guī)中已經(jīng)提出要“建立健全公平競爭工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加大執(zhí)法力度，預(yù)防和制止市場壟斷和濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為，以及不正當(dāng)競爭行為，營造公平競爭的市場環(huán)境?！暗菈艛嘈袠I(yè)的隱性就業(yè)歧視還未得到重視。上海未來應(yīng)制定反就業(yè)歧視相關(guān)法律，并著力解決銀行、通信、房地產(chǎn)等大型壟斷性行業(yè)內(nèi)部存在的隱形就業(yè)限制性競爭帶來的就業(yè)歧視問題。二是解決人力資源充分流動。重點(diǎn)參考《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人才工作條例》公布，對目前人才工作領(lǐng)域涉及的行政許可制度進(jìn)行了改革。取消人力資源服務(wù)行政許可，改為登記備案制。據(jù)了解，人力資源服務(wù)在人才工作中發(fā)揮著越來越重要的作用，通