——以深圳為例張建榮李孝娟2012-3-2610:09:26來源：《城市規劃》2011年第10期摘要：如何對大量“未合法”工業用地進行改造，成為深圳無法回避的問題。本文通過“未合法”工業用地基本特征和改造困境的分析，展望其模糊產權和土地發展權的演進趨勢。結合深圳城市更新相關政策制度，對“未合法”工業用地改造規劃進行新的定位，建議將其作為土地管理制度改革的試點、城市二次開發的創新模式、法定圖則動態的實施細則。并從保證股份公司產權邊界完整、分類落實土地權屬信息、空間量化改造意愿等方面，提出相關改造規劃的編制建議。關鍵詞：“未合法”工業用地，模糊產權，土地發展權，改造規劃舊工業區改造是深圳發展轉型的必經階段。據相關研究，“2005年底深圳市工業用地規模約為256k廿，未來可能涉及更新改造規模約為226km”①，其中大量工業廠房缺乏合法用地手續。如何對“未合法"工業用地進行改造，成為深圳無法回避的問題。目前，關于深圳舊工業區改造的相關研究較少，且回避“未合法''工業用地改造的難題，造成規劃編制與實施的混沌。本文試借《深圳市城市更新辦法》、《深圳市綜合配套改革總體方案》、深圳市城市更新單元規劃制度等政策的出臺，通過模糊產權和土地發展權的分析，探索“未合法"工業用地改造的相關問題。1“未合法”工業用地基本特征“未合法”與合法工業用地并存舊工業區主要指不符合工業布局規劃和現代工業發展要求的工業用地，建筑容積率偏低、土地利用率低的工業用地，內部布局不合理、公共基礎設施不完善、建筑質量差的工業用地。就深圳舊工業區的土地權屬而言，可分為集體所有用地、國有用地、無宗地權屬用地、非農建設用地等類型。由于集體所有的舊工業區為原村鎮自發建設，其內部存在售地、租地、售廠房、租廠房等非正式的流轉行為。據不完全統計，未辦理正式用地手續的“未合法”工業用地，占舊工業區比例高達60%左右，主要為原集體所有。而且“未合法”工業用地往往與合法工業用地、城中村、其他城市功能用地混雜交織在一起。“未合法”工業用地主要由股份公司實際控制城市化轉地以后，原村鎮經濟合作社改組為股份公司，繼續負責集體所有工業區的基礎設施建設和物業管理，掌控“未合法”工業用地的收益權。并且股份公司負責定期向原村民分紅，成為維系社區運作和管理非正式流轉工業廠房的重要實體性組織。2“未合法"工業用地改造面臨的困境城市更新是深圳城市突破土地空間資源瓶頸和轉變經濟發展方式的關鍵舉措。《深圳市城市更新辦法》從環境、建筑、土地三種可改變的狀態，對合法工業用地改造給予寬松和突破性的政策環境。其改造主體可以是原權利人、市場主體或政府，并創設了城市更新單元規劃制度，由社會根據發展需求自行常態申報。但是，大量且急需改造的“未合法”工業用地，卻未能成為城市更新的對象。1難以確權，歷史問題繼續遺留在多項土地管理制度變遷的過程中，“未合法”工業用地成為深圳城市快速發展過程中的歷史遺留問題。對于“未合法”工業用地，深圳相關查違政策設置了時間和規劃兩大確權門檻，即將在1999年3月5日、2004年10月28日、2009年6月29日不同時間區段興建的建筑物及生活配套設施，與土地利用總體規劃、城市規劃和土地利用計劃符合的情況，作為確認產權、依法拆除或者沒收、臨時使用等的重要依據。但是“未合法”工業用地建設年代不一、法定圖則尚未實現全覆蓋、土地利用規劃與計劃尚未完善，查違所需的依據缺乏可操作條件。而且在“法律不認可，但事實認可”的現實中，大量“未合法”工業用地難以在短時間內進行查違確權，將長時間繼續存在。“未合法”工業用地改造寸步難行無論以往的舊改政策還是最新出臺的《深圳市城市更新辦法＞.都慣性強調“確權”是“未合法”工業用地改造的前提基礎和必要條件。由于難以確權，“未合法”工業用地不具備“法定的改造條件”，不能進行更新改造。3影響城市更新單元規劃的編制或實施城市更新單元的劃定要求相對成片的區域。以舊工業區改造為主題的城市更新單元，難免包括“未合法”工業用地。如按《深圳市城市更新辦法》，由政府組織申報單位擬定的城市更新單元規劃將決定原權利人是否可改變合法工業用地的土地用途，并可能成為單元內“未合法”工業用地日后查違確權的重要依據。一方面，由于舊工業區改造可以產生巨大的地租級差經濟效益，“未合法”工業用地權利人也會參與更新單元的利益角逐，使其資源分配和利益平衡更加復雜，更新規劃編制過程如履薄冰。另一方面，由于“未合法”工業用地不能納入更新改造，其功能、容量、強度等具有很大不確定性，將影響更新單元規劃編制的合理性和實施的整體性。3展望“未合法”工業用地的產權1辯證認識“未合法”工業用地“未合法”工業用地具有多重制度邏輯和歷史必然性。深圳城市化轉地前，根據法律規定原村委會可以管理本村集體所有的土地和其他財產，在農業收益有限的情況下，通過出租出讓土地廠房獲取收益成為最大的利益驅動。集體土地上的工業用地，不用經過國家征用就直接轉為建設用地，手續簡捷，期限有長有短，降低了社會經濟的運行成本和企業的生產成本，也成就了深圳城市發展奇跡。當深圳以較低成本完成城市化轉地之后，股份公司慣性延續出租出讓土地廠房的發展模式。但隨著土地級差地租的升值效應和空間資源的難以為繼，“未合法”工業用地問題日益凸顯。“未合法”工業用地一定程度上是原農村地區經歷非農化過程的縮影，其產權關系、經濟組織、土地利用格局等帶有鮮明的農村特征，本質是土地管理制度設計的缺陷。“未合法”工業用地的模糊產權從經濟學角度，產權的完整程度主要由排他性和可轉讓性來衡量。首先，“未合法”工業用地擁有完全排他的收益權和使用權。依據2009年出臺的《深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定：》，經普查記錄的違法建筑允許有條件臨時使用，可從事生產經營活動和房屋租賃，并且對違法建筑拆遷進行補償和補貼。其次，從集體土地工業區發生售地、租地、售廠房、租廠房等流轉行為看，“未合法”工業用地具有非正式的轉讓權。顯然，“未合法”工業用地具有經濟產權，但沒有法律產權，其產權處于模糊狀態。產權模糊與制度不完善、市場不成熟存在一種必然的聯系，也是城市快速擴張過程中一種相對有效的選擇。深圳正在轉變城市發展模式，提升城市發展質量，加快現代化國際化先進城市建設，如何改造大量的“未合法”工業用地，將面臨兩難困境。其一，盡管政府計劃未來5年內基本完成對歷史遺留違法建筑的處理工作，但完全清晰界定產權的外生交易成本和難度巨大，尤其是在體制機制不完善、政策法規不配套、歷史遺留問題多、拆遷難度大等背景下。就象現實經濟中難以找到完美無缺的“完全競爭的市場”一樣，真正符合經濟學家定義的完整無損的“產權”結構也似乎并不多見②。其二，深圳推進城市更新工作刻不容緩，如繼續保留歷史遺留的模糊產權，其內生交易成本增加，不符合產權制度的演進趨勢，并將嚴重影響城市發展質量的提升。在產權制度演化過程中，由于各種兩難矛盾的存在，產權并不是越明確越好，關鍵是法律制度應該保證人們有自由在合約之間選擇，則有效率地界定產權模糊度就會通過自由的產權買賣而自發形成③。作為一項土地管理制度改革，“未合法”工業用地制度創新的動因或目的包括以下四方面：（1）“未合法”工業用地產權制度的演進與整個社會制度結構變革相適應；（2）“未合法”工業用地產權制度的安排是為了提高社會經濟運行效率；（3）“未合法”工業用地產權制度的安排要更好地保護當事者的利益；（4）用時間和市場的力量消化“未合法”工業用地產權的合法性質轉換問題。“未合法”工業用地改造的土地發展權當模糊產權逐步演進時，“未合法”工業用地也將產生改造所帶來的土地發展權。第一，改善土地的成熟度，增加土地收益，如通過環境美化提高廠房單位面積的租金；第二，提高土地開發強度，通過增加建筑面積來增加土地收益；第三，改變建筑功能，通過更高建筑租金增加土地收益；第四，改變土地使用性質，以更高的土地租金增加土地收益。3.1土地增益多元化共享對土地發展權的歸屬主要有漲價歸公、漲價歸私以及漲價共享三種爭論。土地發展權涉及政府、土地所有者以及土地使用人等主體對土地增值利益的分割。簡單將土地發展權歸私或者歸公，難以兼顧公平與效率。土地發展權目的是促進土地利用效率提高以及土地利益再分配的均衡化。結合深圳城鄉二元化演進軌跡，建議用城市未來的利益格局吸引股份公司和原權利人參與改造，以利益共同體的方式讓多方主體在改造中享受土地發展權的增益，體現包容性增長，推動非農化地區的城市化。3.2由單向的嚴格管制轉化為多向的流通監管目前，對于土地用途實行嚴格管制的政策。改變土地使用性質的土地發展權統一歸屬于國家，由國家再轉向市場主體，為一個單向的流通過程。雖然國家壟斷土地一級市場，有利于維護房地產市場穩定和宏觀調控，但在土地發展權流通過程中，國家具有強大的行政權力優勢，原業主和市場主體往往處于被動地位，會抵制或拖延交易.導致交易環節和交易成本增加。隨著規劃公共政策效能的強化，法定規劃完全可以替代土地用途管制的嚴格政策，起到維護房地產市場穩定和宏觀調控的作用。由此可見，在舊工業區“未合法”工業用地改造中，除了公共利益需要外，政府的角色更多應是裁判監管，通過法定規劃對土地發展權進行監管，間接地進行土地利用的宏觀調控，共同分享土地發展權的增益。正如《深圳市城市更新辦法》的合法工業用地，在符合法定規劃的前提下，土地發展權將可自行申請流轉向原業主，亦可通過原業主直接流轉向市場主體，還可政府回購儲備。4“未合法”工業用地的改造定位1作為土地管理制度改革的試點《深圳市綜合配套改革總體方案》是把解決本地實際問題與攻克共性難題結合起來，實現重點突破與整體創新。其改革重點之一是土地管理制度改革，主要包括深化土地資源的市場化配置，建立全方位的土地資產市場，促進土地資源有效流轉和優化配置，加快包括工業樓宇在內的房地產流轉。舊工業區“未合法”工業用地的改造，不是簡單的技術工作，而是對違法建筑查處、產權確認、土地儲備、城市投融資、城市更新等制度的綜合創新。盡管“未合法”工業用地改造涉及的制度復雜紛繁，但總須有破冰之旅。若能將舊工業區“未合法”工業用地的改造作為土地管理制度改革的試點，不但能有效破解深圳快速城市化過程中積累的歷史遺留問題，而且創新城市二次開發的土地管理模式，為全國其他地區的綜合改革提供示范作用。2結合城市發展單元規劃制度，探索城市二次開發的創新模式如何對“未合法”工業用地進行改造，目前深圳實行相對穩妥的兩步走程序，即“先確權、再改造”。政府先對“未合法”工業用地進行查違處理確權，再納入城市更新單元規劃制度進行改造。雖然“先確權、再改造”的程序與現有政策體系平穩銜接，但會導致在查違確權巨大成本的基礎上再次產生改造協商的巨大成本，其進度和成效緩慢，難以滿足深圳城市發展、改革以及創新的要求。結合深圳正在探索建立的城市發展單元規劃制度，建議對“未合法”工業用地改造試行創新的“一步走”程序，即改變在國有土地上進行城市規劃建設的慣性思維，借鑒臺灣都市更新的市地重劃和權利轉換等制度，探索城市二次開發的新模式，通過改造實現土地產權的合法性質轉換。首先，允許多元主體參與改造。在承認“未合法”工業用地經濟產權的基礎上，充分調動社會與企業參與城市發展的積極性，改造主體可為原權利人或與市場企業的聯合體。為了確保試行改造可控和避免土地資產流失，可將改造主體限制為股份公司、或股份公司與國有企業的聯合體。其次，內部平衡權益分配。由改造主體（股份公司）憑借自身管理組織優勢和（國有企業）市場資本力量，協商確定各相關權利人的改造前后的權益分配，避免以往城市更新的漫天要價和違法搶建。然后，改造主體與政府采用協議開發的方式。由改造主體依據經濟平衡和市場需求自行編制改造規劃或城市發展單元規劃，與政府協議確定功能用途和開發強度等內容；政府依據城市發展要求進行審批與監管，保障公共利益。最后，進行產權的合法轉換。改造后的土地將轉化為國有土地，獲得合法產權登記。但為了避免對市場的過大沖擊，可對改造后的產權流轉設置時間限制，逐步完善市場環境和秩序。3作為法定圖則動態的實施細則，提高法定效力由于法定圖則編制單元面積較大，難以滿足局部片區或地塊的實際改造需求。借鑒深圳城市更新單元規劃制度中更新單元規劃與法定圖則的關系，設立以“未合法”工業用地改造為主的城市發展單元規劃，并作為法定圖則動態的實施細則，提高其法定地位，強化改造的公共政策屬性。在未制定法定圖則地區，應當將審批后的改造規劃納入后續的法定圖則。在已制定法定圖則的地區，如審批后的改造規劃對法定圖則的強制性內容作出調整的，相應的內容應當納入法定圖則并予以公布。5“未合法”工業用地改造規劃編制的建議1改造規劃邊界保證股份公司產權邊界的完整性法定圖則的規劃邊界主要基于規劃路網而劃定，對社區股份公司管理邊界的完整性考慮不足，造成自上而下的規劃編制和自下而上的改造規劃不能有效銜接和順利推進。以“未合法''工業用地改造為主的城市發展單元規劃邊界，應完整包含社區股份公司的管理邊界，有助于調動社區股份公司的改造積極性，轉變由政