1、附件乳制品工業產業政策（2009年修訂） TOC o 1-5 h z 前言1第一章政策目標3第二章 產業布局4第三章彳亍業準入6第四章奶源供應11第五章 技術與裝備13第六章投資融資14第七章產品結構15第八章 質量安全16第九章組織結構18第十章 資源節約與環境保護19第十一章消費與流通20第十二章監督管理21第十三章其它22附件名詞解釋23牛乳被譽為營養價值最接近于完善的食物，人均乳制品消費 量是衡量一個國家人民生活水平的主要指標之一。世界上許多國 家都對增加乳制品消費給予高度重視，加以引導和鼓勵。在我國， 乳制品逐漸成為人民生活必需食品。改革開放特別是近幾年以來， 我國奶牛養殖業和乳制品

2、工業發展迅速，奶牛存欄、奶類產量、 乳制品產量成倍增長，乳制品消費穩步提高，成為僅次于印度、 美國的世界第三大牛奶生產國。乳制品工業是我國改革開放以來增長最快的重要產業之一， 也是推動第一、二、三產業協調發展的重要戰略產業。發展乳制 品工業，對于改善城鄉居民膳食結構、提高國民身體素質、豐富 城鄉市場、提高人民生活水平，以及優化農村產業結構、增加農 民收入、促進社會主義新農村建設具有很大推動作用；對于帶動 畜牧業和食品機械、包裝、現代物流等相關產業發展也具有重要 意義。目前，我國乳制品工業正處在由數量擴張型向質量效益型轉 變的關鍵時期，在迅猛發展的同時也出現了較多問題，如產業布 局不合理，重復建

3、設嚴重，加工能力過剩；養殖水平低，企業與 奶農關系不協調，生鮮乳供應不穩定；有效需求不足，消費結構 失衡，市場競爭失序；產品質量安全保證體系不健全等。為貫徹中華人民共和國食品安全法、國務院關于促進奶 業持續健康發展的意見、乳品質量安全監督管理條例，全面構 建競爭有序、發展協調、增長持續、循環節約的現代乳制品工業， 保障我國乳制品安全，強壯民族體質，帶動農民增收，提升我國 乳制品工業在國際的地位和競爭能力，在乳制品加工行業準入 條件（中華人民共和國國家發展和改革委員會公告2008年第26 號X乳制品工業產業政策（中華人民共和國國家發展和改革委 員會公告2008年第35號）的基礎上，結合相關法律法

4、規，修訂 形成本產業政策。第一章政策目標第一條 通過政策的制定，引導奶牛養殖、乳制品企業合理 布局，節約和有效利用資源，保護環境，促進乳制品加工與生鮮 乳生產協調發展，提高人均乳制品占有量，建立確保行業有序發 展的乳制品工業新機制，建設具有中國特色的現代乳制品工業。第二條 控制加工規模，有序發展。嚴格控制乳制品加工項 目的盲目投資和重復建設，提高乳制品加工能力利用率，避免生 產能力嚴重過剩和設備大量閑置，避免惡性競爭和資源浪費，加 工產能控制在合理范圍之內，與奶源供應、市場需求相適應。第三條 整合加工資源，提升產業水平。積極引導企業通過 兼并、重組，形成以市場為導向的合理經營規模，培育一批骨干

5、企 業，豐富產品品種，適應市場需求，提高產品質量，保證乳品安 全。第四條 合理布局，協調發展。優化全國奶業布局，堅持扶 優汰劣的原則，繼續發揮重點產區以及大中城市的資源優勢，提 高資源利用效率，合理配置原料和加工產能，促進奶源基地與加 工企業協調發展；適度鼓勵具有地方特色的奶源基地建設及乳制 品開發，逐步擴大加工能力，大力發展清潔生產和循環經濟技術， 提高企業環境績效。第五條 合理利用夕卜資，提高乳制品工業競爭力。繼續堅持 利用國外的先進技術和管理經驗，促進自主創新、結構調整、提 升質量，提高競爭力。鼓勵采用先進技術和現代管理理念，積極 推進技術裝備的自主化進程。第六條規范投融資行為和市場秩序

6、，建立公平的競爭環境。第二章產業布局第七條 乳制品工業布局應充分發揮奶業傳統優勢地區的資 源，加快淘汰布局不合理、技術落后的產能；根據各地實際情況， 形成以市場為導向、特色鮮明、布局合理、協調發展的乳制品工 業新格局。第八條 東北、內蒙古產業區，包括黑龍江、吉林、遼寧、 內蒙古4省區，是全國重要的奶源基地和主要的乳制品工業基地。 奶牛存欄量大，奶牛單產水平不高，飼草飼料資源豐富，分散飼 養比重較大，與主銷區運距較遠。重點發展乳粉、干酪、奶油、 超高溫滅菌乳等，根據市場需要適當發展巴氏殺菌乳、酸乳等產 品。嚴格控制建設同質化、低檔次的加工項目，扶持建設有國際 競爭力的大型項目。第九條 華北產業區

7、，包括河北、山西、山東、河南4省， 是我國新興的奶牛優勢產區和奶源生產基地。地理位置優越，飼 草飼料資源豐富，加工基礎好，是都市與基地結合型乳業產區。 但奶牛品種雜，單產水平低。重點發展乳粉、干酪、超高溫滅菌 乳、巴氏殺菌乳、酸乳等，合理控制加工項目建設。第十條西北產業區，包括西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、 新疆6省區，奶牛養殖和牛奶消費歷史悠久，牛奶商品率偏低， 奶牛品種雜，養殖技術落后，單產水平低。主要發展便于貯藏和 長途運輸的乳粉、干酪、奶油、干酪素等乳制品，適度發展超高 溫滅菌乳、酸乳、巴氏殺菌乳等產品，合理控制加工項目建設， 鼓勵發展具有地方特色的乳制品。第十一條 南方產業區，包括江

8、蘇、浙江、安徽、福建、江 西、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南3省區， 奶牛存欄較少，水牛存欄量大，奶類產量小，經濟發展程度相對 較高，人口密度較大，是牛奶的主要消費地區。主要發展巴氏殺 菌乳、干酪、酸乳，適當發展煉乳、超高溫滅菌乳、乳粉等乳制品，根據奶源發展的情況和分布，合理布局乳制品加工企業。鼓 勵開發水牛奶加工等具有地方特色的乳制品。第十二條 大城市周邊產業區，包括北京、天津、上海和重 慶4個直轄市，奶牛養殖現代化水平高、牛群良種化程度高，奶 牛單產水平高，人口集中，消費市場大，加工能力強，是都市型 乳業產區。支持乳制品加工科技的研究與產業升級，鼓勵新型乳 制品的開發，主要

9、發展巴氏殺菌乳、酸乳等低溫產品，適當發展 干酪、奶油、功能性乳制品。該區域要率先實現乳業現代化，保 障城市市場供給，促進城鄉經濟和諧發展。原則上不再布局新的 加工項目。第三章行業準入第十三條 規范乳制品行業投資行為，防止盲目投資和重復建設。新建和改（擴）建項目要符合準入條件要求。第十四條項目建設實行核準制，按照政府核準的投資項目目錄執行。第十五條進入乳制品工業的出資人必須具有穩定可控的奶源基地，經濟實力和抗風險能力強，管理經驗豐富，信譽好，社會責任感強。應當符合以下條件：現有凈資產不得低于擬建乳制 品項目所需資本金的2倍，總資產不得低于擬建項目所需總投資 的3倍，資產負債率不得高于70%，連續

10、3年盈利；省級或省級 以上金融機構評定的貸款信用等級須達到AA級以上；具有良好 的社會形象，遵紀守法。第十六條 乳制品工業發展要實現規模經濟，突出起始規模。 鼓勵企業通過資產重組、兼并等方式，合理擴大生產規模。第八、 九、十、十二條列舉省區市新建和改（擴）建乳粉項目日處理生 鮮乳能力（兩班）須達到300噸及以上；新建液態乳項目日處理 生鮮乳能力（兩班）須達到500噸及以上，改（擴）建液態乳項 目日處理生鮮乳能力（兩班）須達到300噸及以上。第十一條列 舉省區新建和改（擴）建乳粉項目日處理生鮮乳能力（兩班）須 達到100噸及以上；新建液態乳項目日處理生鮮乳能力（兩班） 須達到200噸及以上，改（

11、擴）建液態乳項目日處理生鮮乳能力 （兩班）須達到100噸及以上。牦牛乳、水牛乳、山羊乳等地方 特色乳制品建設項目不受上述準入規模限制。第十七條 新建乳制品加工項目已有穩定可控的奶源基地產 生鮮乳數量不低于加工能力的40%，改（擴）建項目不低于原有 加工能力的75%。液態乳生產企業所用生鮮乳100%使用穩定可 控奶源基地產的生鮮乳，配方粉生產企業所用原料50%以上為穩 定可控奶源基地產的生鮮乳。第十八條 新建乳制品加工項目須嚴格執行國家及行業相關 標準，并與周圍已有乳制品加工企業距離北方地區（第八、九、 十、十二條列舉省區市）在100公里以上，南方地區（第十一條 列舉省區）在60公里以上。牦牛乳

12、、水牛乳、山羊乳等地方特色 乳制品建設項目不受上述距離的限制。第十九條 增強全行業節約意識，鼓勵企業采用先進節能、 節水技術，大力開發和推廣應用節水新技術、新工藝、新設備， 改造、淘汰能耗高的技術與裝備，提高資源綜合利用效率。企業 能源消耗及水消耗應低于以下指標：產品類別標煤 噸/噸電 度/噸水 噸/噸巴氏殺菌乳0.10605.5滅菌孚L0.101105.5酸牛孚L0.209010.0孚L粉1.5045035.0脫脂乳粉1.8080070.0煉孚L0.6020010.0第二十條 新建或改（擴）建乳制品加工項目（企業）要整 體布局合理，各功能區域劃分明確。項目建設須執行乳制品廠 設計規范（QB6

13、006）、乳制品企業良好生產規范（GB12693）、食品企業通用衛生規范（GB14881）、乳品設備安全衛生 （GB12073）、生活飲用水衛生標準（GB5749）及國家衛 生、質檢等部門的相關規定。乳制品加工企業生產須具有與所生 產產品相適應的技術文件和工藝文件；執行質量保證體系工藝文 件規定；所采用工藝先進、適用，能夠保證生產的產品符合國家 標準。企業在生產過程中添加配料、添加劑、營養強化劑等應符 合國家法律法規及有關規定。第二十一條 企業必須具備國家安全生產法律、法規和部門 規章及標準規定的安全生產條件，并建立、健全安全生產責任制。 項目安全設施、環保設施必須與主體工程同時設計、同時施工

14、、 同時投入生產和使用。企業必須配備勞動保護和工業衛生設施。第二十二條 新建加工項目（企業）選址須在交通方便、有 充足水源的地區；環境功能符合食品加工環境要求，周圍3公里 范圍內沒有粉塵、有害氣體、放射性物質和其它擴散型污染源， 沒有昆蟲大量孳生的潛在場所等污染源；合理設置防護距離，有 效防止廢水、廢氣排放對周邊環境保護目標的不良影響。第二十三條 新建或改（擴）建乳制品加工項目（企業）必 須符合上述準入條件，項目核準按照國務院關于固定資產投資的 有關規定執行。核準生效前，城鄉規劃部門不辦理規劃許可手續;國土資源部門不辦理用地批準手續；金融機構不提供任何形式的新增授信支持；電力部門不予以供電。第

15、二十四條經核準的新建或改（擴）建加工項目（企業）投產前，須經省級及以上相關部門進行投產檢查驗收。檢查驗收 合格后，相關部門核發生產許可證等資質證明，企業方可投入產 品生產和銷售。新建或改（擴）建加工項目（企業）投產前經檢查未達到準入條件要求的，工業主管部門責令建設單位限期完善有關建設內 容。不符合環保要求的，環保主管部門責令限期整改；對土地取 得不合法、用地批準手續不完備的，不得辦理土地登記、發放土 地使用權證書，并依法予以查處。對未按照規定的條件和土地使 用合同約定使用土地的，要按照土地管理法等法律法規的規定予 以處罰。第二十五條 已建加工項目（企業）應達到準入條件中關于 工藝與裝備、產品質

16、量、能耗及水耗、環境衛生與保護、安全和 社會責任的要求。未達到上述要求的要限期整改，整改限期截至 2010年底前。已建項目（企業）整改后由各省、市、自治區工業 主管部門確認并將企業名單上報工業和信息化部。逾期仍未達到 準入條件規定的，金融機構停止提供信貸支持，電力部門依法停 止供電，質檢部門依法注銷生產許可證，環保部門依法吊銷排污 許可證。被依法責令關閉的企業要限期到工商部門辦理變更或注 銷登記。第四章奶源供應第二十六條 孚L制品加工企業收購的生鮮乳必須是由取得了 所在地縣級人民政府畜牧獸醫主管部門頒發的生鮮乳收購許可證 的單位提供，并與生鮮乳銷售方簽訂書面購銷合同。不得向未取 得生鮮乳收購許

17、可證的單位和個人購進生鮮乳。第二十七條 乳制品加工企業收購的生鮮乳必須由取得所在 地縣級人民政府畜牧獸醫主管部門核發的生鮮乳準運證明的車輛 運輸，并隨車攜帶生鮮乳交接單。交接單應當載明生鮮乳收購站 的名稱、生鮮乳數量、交接時間，并由生鮮乳收購站經手人、押 運員、司機、收奶員簽字。生鮮乳交接單一式兩份，分別由生鮮 乳收購站和乳制品加工企業保存，保存時間2年。第二十A條 乳制品加工企業收購的生鮮乳應當符合乳品質 量安全國家標準。不得購進獸藥等化學物質殘留超標，或者含有 重金屬等有毒有害物質、致病性的寄生蟲和微生物、生物毒素以 及其他不符合乳品質量安全國家標準的生鮮乳。第二十九條 乳制品生產企業應當

18、建立生鮮乳進貨查驗制 度，逐批檢測收購的生鮮乳，如實記錄質量檢測情況、供貨者的 名稱以及聯系方式、進貨日期等內容，并查驗運輸車輛生鮮乳交 接單。查驗記錄單應當保存2年。第三十條鼓勵乳制品加工企業通過訂單收購、建立風險基 金、返還利潤、參股入股等多種形式，與奶農結成穩定的產銷關 系和緊密的利益聯結機制。逐步建立生鮮乳質量第三方檢測制度 與體系。第三十一條 支持乳制品加工企業加強自有奶源基地建設， 鼓勵自建、參股建設規模化奶牛場、奶牛養殖小區。鼓勵乳制品 加工企業按照區劃布局，自行建設生鮮乳收購站或者收購原有生 鮮乳收購站。鼓勵乳制品加工企業和其他相關生產經營者為奶畜 養殖者提供所需的服務。第五章

19、技術與裝備第三十二條 堅持引進和自主研發相結合的原則，鼓勵創新， 開發具有自主知識產權的先進適用技術和裝備。加強國家及企業 乳品技術與工程研究中心、實驗室等平臺建設；支持開展乳制品 檢測方法研究，提升加工企業質量管理水平；繼續開展乳制品關 鍵共性技術研究、集成與示范；促進乳品裝備自主化，提高乳制 品制造技術與裝備制造水平。第三十三條 加大乳制品產業科技創新投入，積極推進建立 企業為主體，科研院所為支撐，市場為導向，產品為核心，產學 研結合的乳業技術創新體系，國家工業主管部門組織相關部門， 科研院所和企業，依托重大工程和國家科技計劃，開展乳業領域 的重大科技攻關活動，鼓勵乳業科技創新型人才培養。

20、第三十四條乳品加工關鍵技術重點發展膜分離技術、生物 技術（包括基因工程、細胞工程、酶工程、發酵工程和生化工程 等）、冷殺菌技術、檢測技術、流變學分析技術和冷凍干燥技術、 干酪加工技術及乳清綜合利用技術、直投發酵劑生產技術。支持 乳制品質量安全控制關鍵技術、乳制品中非乳成分和非法添加物 檢測技術的研究與開發。第三十五條 提高乳制品加工裝備自主化率。重點研發日處 理生鮮乳500噸以上的大型乳粉生產設備，低溫噴霧干燥設備， 日處理100噸生鮮乳的干酪生產設備、膜過濾設備、節約型多效 設備、奶油分離設備、滅菌及無菌灌裝成套設備，乳清處理設備 及榨乳成套設備等。研發原料和成品快速檢測、生產過程在線檢 測

21、和無損傷檢測的方法和設備。第三十六條乳制品包裝材料重點開發紙塑復合無菌包裝、 多層共擠高阻隔性復合材料、可持續性綠色包裝材料。第三十七條 加快現有加工能力結構調整步伐，淘汰乳粉生 產中單效濃縮設備，2010年底前淘汰加工規模為日處理生鮮乳能 力（兩班）20噸以下的濃縮、噴霧干燥等設施，淘汰生產能力在 200千克/小時以下的手動及半自動液體乳灌裝設備。第六章投資融資第三+A條 乳業發展重點省區應根據國家乳制品工業產業 政策，結合地方實際情況制定中長期乳制品發展規劃，其內容必 須符合國家乳制品工業產業政策的總體要求。大型乳制品企業集 團應根據國家乳制品工業產業政策研究制定企業中長期發展方案。第三十

22、九條 鼓勵國內企業通過資產重組、兼并收購、強強聯合等方式，加快集團化、集約化進程，整合加工資源，提升產 業水平。夕卜商投資企業發生上述行為應按照國家有關外商投資的 法律法規及規章的規定辦理。第四十條加大投資監管，對違規核準、擅自更改核準內容等行為，撤銷項目法人投資項目的資格，并追究相關當事人的行政責任。第四十一條支持具備條件的乳制品企業通過公開發行股票和發行企業債券等方式籌集資金。國內金融機構特別是政策性銀 行應優先給予國內大型骨干乳制品企業及特色乳制品建設項目融資支持。對違規項目，金融機構不得提供任何形式信貸支持。第七章產品結構第四十二條適應市場需求，豐富產品品種，形成多樣化的乳制品產品結構

23、。第四十三條逐步改善以液體乳為主的產品類型單一局面，鼓勵發展適合不同消費者需要的功能性產品、干酪等，鼓勵開發特色乳制品。第四十四條 積極發展高品質、市場需求量大的乳制品，以滿足高端市場的需求。如脫脂乳粉、乳清粉的生產。延長乳品加 工產業鏈，根據市場需求開發乳蛋白、乳糖等產品。第八章質量安全第四十五條企業必須具備先進的生產設備及完善的檢測手段和檢測設備。在原料接受環節配備離心式凈乳機、恒溫儲乳罐;原料處理環節配備乳脂分離與標準化、均質與殺菌等產品標準化 系統；須按產品質量要求，配備殺菌、滅菌及灌裝設備，須配備 原位清洗系統（CIP）和酸堿中和儲罐，必須有廢水廢液處理系統。根據原料、半成品、成品檢

24、驗需要配備檢驗儀器和設備。第四十六條 建立嚴格的質量安全控制體系，全面加強乳制 品質量安全監管。健全質量監管制度，建立和完善乳制品檢驗制 度、產品質量可追溯及責任追究制度、問題產品召回制度和質量 管理制度，強化進出口乳制品的檢驗檢疫。對乳制品生產實施從 原料進廠到成品出廠的全過程的標準化管理和質量控制，強化質 量安全生產許可認證，確保乳制品安全。第四十七條完善乳制品標準體系。企業應嚴格執行國家標準（或行業標準），若無國家標準（或行業標準），參照國家推 薦的國際食品法典委員會（CAC）、國際乳業聯合會（IDF）等國際組織的標準執行。鼓勵企業、地方制定更為嚴格的企業和地方 標準。乳制品生產企業應當

25、符合良好生產規范要求。國家鼓勵乳制品生產企業實施危害分析與關鍵控制點（HACCP）及 良好農業規范（GAP）等國際先進的管理體系，提高乳制品安全 管理水平。生產嬰幼兒奶粉的企業應當實施危害分析與關鍵控制點體系。第四十九條出廠的乳制品應當符合乳品質量安全國家標準。乳制品生產企業應當對出廠的乳制品逐批檢驗，并保存檢驗報告，留取樣品。對檢驗合格的乳制品應當標識檢驗合格證號； 檢驗不合格的不得出廠。檢驗報告應當保存2年。第五十條 生產乳制品使用的生鮮乳、輔料、添加劑等，應 當符合法律、行政法規的規定和乳品質量安全國家標準。生產的乳制品應當經過巴氏殺菌、高溫殺菌、超高溫殺菌或 者其他有效方式殺菌。生產發

26、酵乳制品的菌種應當純良、無害，定期鑒定，防止雜 菌污染。生產嬰幼兒奶粉應當保證嬰幼兒生長發育所需的營養成分， 不得添加任何可能危害嬰幼兒身體健康和生長發育的物質。第五I條產品包裝標識應符合預包裝食品標簽通則 （GB7718）、預包裝特殊膳食用食品標簽通則（GB13432） 規定，符合國家質檢及衛生部門有關食品包裝標識的規定，嚴格 執行液態奶標識制度。標示營養標簽的產品還應符合食品營養 標簽管理規范。第九章組織結構第五十二條 建立現代企業制度，完善行業組織形式，形成 有利于行業協調發展的企業組織結構。堅持股權多元化，防止惡 意并購，避免行業壟斷。第五十三條加快整合現有乳制品生產企業，培育具有先進

27、 水平、跨地區、具有國際競爭力的大型乳制品企業集團，淘汰落 后生產能力，改變乳制品企業布局不合理，重復建設嚴重，加工 能力過剩的局面，促進中小型乳制品企業向“專、精、特、新”方向發展。第十章資源節約與環境保護第五十四條貫徹執行國務院關于加快發展循環經濟的若干意見，按照減量化、再利用、資源化的原則，提高土地資源、飼料資源、水資源及能源等使用效率，轉變增長方式，建設資源 節約型乳制品工業。第五十五條 嚴格執行國家有關保護耕地和節約集約用地的 各項政策規定及國土資源部工業項目建設用地指標等相關用 地標準規定，科學規劃布局，從嚴控制用地規模。第五十六條降低包裝材料消耗，節約社會資源。提倡乳制 品包裝多樣化，鼓勵企業使用能夠回收的、循環使用的、環保的、 節能的包裝材料，減少包材的使用量，合理包裝。第五十七條 嚴格執行國家和地方相關環境保護、污染治理 及清潔生產等法律法規和標準，加大環境保護執法力度，堅持預 防為主、綜合治理