1、PPP項目實操蔣德治 0102030405PPP是什么PPP做什么PPP怎么做PPP項目風(fēng)險關(guān)于PPP模式的幾個問題目 錄01 PPP是什么Public: 公開的; 公眾的，公共的; 政府的; Private: 私有的，私人的; Partnership: 伙伴關(guān)系; 合作關(guān)系; 合伙人身份; 合營公司 是政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率和降低財政支出（融資功能和公共服務(wù)效率功能），授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作伙伴的一種關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，通過“使用者付

2、費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，從公共產(chǎn)品的直接“提供者、經(jīng)營者”轉(zhuǎn)發(fā)為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”，目的是保證投入資源的效率最大化和公共利益最大化。PPP（Public-Private-Partnership）政府和社會資本合作02 PPP做什么財政部：投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目。發(fā)改委：政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯袄幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、

3、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等。新建市政工程及新型城市化試點項目應(yīng)優(yōu)先考慮。03 PPP怎么做 以PPP項目框架協(xié)議為例：1、項目合作方； 2、項目概況； 3、項目合作方式； 4、付費機制； 5、政府承諾和保障； 6、雙方權(quán)利義務(wù)。1、PPP項目合作方03 PPP怎么做 03 PPP怎么做03 PPP怎么做 03 PPP怎么做03 PPP怎么做03 PPP怎么做03 PPP怎么做2、合作項目財政部2014年9月23日収布的關(guān)二推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知財金201476號文的精神，在首批推廣的示范項目主要是針對以“使用者付費”為基礎(chǔ)的項目，卲：適宜采用政府和

4、社會資本合作模式的項目，具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資觃模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居巟程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。國家収改委2014年12月2日収布的關(guān)二開展政府和社會資本合作的挃導(dǎo)意見収改投資20142724號文件，PPP模式主要適用二政府負(fù)有提供責(zé)仸又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯袄幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政

5、巟程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。03 PPP怎么做3、合作方式03 PPP怎么做1)、項目合作期限 2)、項目資本金比例 3)、政府出資比例03 PPP怎么做4.付費機制一、政府付費【定義】政府付費是指由政府直接付費購買公共產(chǎn)品或服務(wù)。【適用范圍】政府付費主要在一些準(zhǔn)經(jīng)營項目和非經(jīng)營項目領(lǐng)域。【付費方式】在政府付費機制下，政府通常會依據(jù)項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。（一）可用性付費（全由政府付費）1、概述：政府依據(jù)項目公司所提供的項目設(shè)施或服務(wù)是否符合合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和要求來付費。可用性付費通常不項目的設(shè)施容量或服務(wù)能力相關(guān)，而不考慮

6、項目設(shè)施或服務(wù)的實際需求，因此項目公司一般不需要承擔(dān)需求風(fēng)險，只要所提供設(shè)施或服務(wù)符合合同約定的性能標(biāo)準(zhǔn)即可獲得付費。03 PPP怎么做大部分的社會公共服務(wù)類項目（例如學(xué)校、醫(yī)院、奘運會場館等）以及部分公用設(shè)施和公共交通設(shè)施項目可以采用可用性付費。2、適用條件：（1）相對于項目設(shè)施或服務(wù)的實際使用量，政府更關(guān)注該項目設(shè)施或服務(wù)的可用性。（2）相對于項目公司，政府對于項目設(shè)施或服務(wù)的需求更有控制力，并且政府決定承擔(dān)需求風(fēng)險。例如，在學(xué)校PPP 項目中，政府教育部門負(fù)責(zé)向各學(xué)校分配生源，其能夠更好的管控學(xué)校設(shè)施的使用量，因此政府可基于學(xué)校設(shè)施的可用性向項目公司付款，而不考慮實際的學(xué)生人數(shù)。3、注意

7、事項：“可用”與“不可用”的界定03 03 PPP怎么做（二）使用量付費（政府支付部分）1、概述：政府主要依據(jù)項目公司所提供的項目設(shè)施或服務(wù)的實際使用量來付費。項目的需求風(fēng)險通常主要由項目公司承擔(dān)。政府一般保證最低需求量。污水處理、垃圾處理等部分公用設(shè)施項目較多地采用使用量付費。一些項目中，使用量付費也可能與績效付費搭配使用，即如果項目公司提供的設(shè)施或服務(wù)未達(dá)到或優(yōu)于合同約定的績效標(biāo)準(zhǔn)，政府的付費將進行相應(yīng)扣減或獎勵。2、使用量付費的設(shè)置（1）基本原則。政府（而非使用者）依據(jù)項目設(shè)施或服務(wù)的實際使用量向項目公司付費，付費多少與實際使用量大小直接掛鉤。（2）分層級付費機制。雙方通常會在項目合同簽

8、訂前根據(jù)項目的性質(zhì)、預(yù)期使用量、項目融資結(jié)構(gòu)及還款計劃等設(shè)置分層級的使用量付費機制。03 PPP怎么做（三）、績效付費（全由政府支付或政府支付一部分）1、概述：政府依據(jù)項目公司所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量付費，通常會與可用性付費或者使用量付費搭配使用。政府與項目公司通常會明確約定項目的績效標(biāo)準(zhǔn)，并將政府付費與項目公司的績效表現(xiàn)掛鉤。2、政府付費的調(diào)價機制。設(shè)置合理的價格調(diào)整機制，可以將政府付費金額維持在合理范圍，防止過高或過低付費導(dǎo)致項目公司虧損或獲得超額利潤，有利于項目物有所值目標(biāo)的實現(xiàn)。3、注意事項：設(shè)定客觀明確的績效標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵；由于收益與運營績效掛鉤，因此要提高運營效率和服務(wù)質(zhì)量；由于經(jīng)

9、營期較長，市場波動大，需要設(shè)置合理的價格調(diào)整機制。03 PPP怎么做二、使用者付費1、概述：最終消費用戶直接向項目公司付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。項目公司一般會承擔(dān)全部或者大部分的項目需求風(fēng)險。常見于高速公路、橋梁、地鐵等公共交通項目以及供水、供熱、供氣等部分公用設(shè)施項目中。2、使用者付費機制的適用條件（1）項目使用需求可預(yù)測。（2）向使用者收費具有實際可操作性。例如，在采取使用者付費機制的公路項目中，如果公路有過多的出入口，使車流量難以有效控制時，就會喪失實際可操作性。（3）符合法律和政策的規(guī)定。政府可能對于某些項目實行政府定價或者政府指導(dǎo)價，如果按照該政府定價或政府指導(dǎo)價無法保障項目公司回收成

10、本并獲得合理收益，則無法適用使用者付費機制，但可以考慮采用可行性缺口補助機制。03 PPP怎么做三、可行性缺口補助1、概述：是在政府付費機制與使用者付費機制之外的一種折衷選擇。基本原則是“補缺口”。2、形式：（1）投資補助：在項目建設(shè)投資較大，無法通過使用者付費完全覆蓋時，政府可無償提供部分項目建設(shè)資金。（補建設(shè)）（2）價格補貼：政府通常會對特定產(chǎn)品或服務(wù)實行政府定價或政府指導(dǎo)價。如果因該定價或指導(dǎo)價較低導(dǎo)致使用者付費無法覆蓋項目的成本和合理收益，政府通常會給予價格補貼。（補運營）（3）其它：政府還可通過無償劃撥土地，提供優(yōu)惠貸款、貸款貼息，投資入股，放棄項目公司中政府股東的分紅權(quán)，以及授予項

11、目周邊的土地、商業(yè)等開収收益權(quán)等方式，確保項目的商業(yè)可行性。03 PPP怎么做5、政府承諾和保障1）、申報PPP項目庫2）、納入政府中長期財政預(yù)算3）、人大決議通過03 PPP怎么做6、雙方權(quán)利義務(wù)分工7、其他03 PPP怎么做04 PPP項目的風(fēng)險對社會投資人來說，主要負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)及運營的責(zé)任，也享受相應(yīng)的收益。其中，在投融資階段，政府可授權(quán)其平臺專業(yè)公司參與部分股份，以實現(xiàn)項目過程中監(jiān)督管理的職責(zé)，以及運營期保障基本收益的責(zé)任。風(fēng)險共分擔(dān)更強調(diào)建成后運營的重要性“運營”是PPP模式的重要特征之一。在以往社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的模式中，不管是競爭性承包模式還是BT模式等，社會資本更多是

12、聚焦于建設(shè)環(huán)節(jié)，而建成后的運營主要還是由政府行業(yè)主管部門組織，具體由其下屬的專業(yè)平臺公司負(fù)責(zé)。而此輪PPP模式中更多強調(diào)社會資本對基礎(chǔ)設(shè)施項目全周期參與的重要性。如此設(shè)置，一方面是轉(zhuǎn)變政府職責(zé)定位的要求，在基礎(chǔ)設(shè)施項目管理中，政府的身份逐步實現(xiàn)由“裁判員、運動員兼有”向“裁判員”的轉(zhuǎn)變。另一方面，對社會投資人來說可參與項目投資建設(shè)運營全生命周期，有利于更大發(fā)揮自身資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢，實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化。04 PPP項目的風(fēng)險04 PPP項目的風(fēng)險中國實施的PPP項目中16個失敗的案例：主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領(lǐng)域，基本涵蓋了我國實行PPP模式的主流領(lǐng)域。案例編號項

13、目名稱出現(xiàn)的問題1江蘇某污水處理廠2002-2003年出現(xiàn)談判延誤、融資失敗2長春匯津污水處理2005年政府回購3上海大場水廠2004年政府回購4北京第十水廠Anglian從北京第十水廠項目中撤出5湖南某電廠沒收保函，項目徹底失敗6天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠政府所承諾補貼數(shù)量沒有明確定義7青島威立雅污水處理項目重新談判8杭州灣跨海大橋出現(xiàn)競爭性項目9鑫遠(yuǎn)閩江四橋2004年走上仲裁10山東中華發(fā)電項目2002年開始收費降低，收益減少11廉江中法供水廠1999年開始閑置至今，談判無果12福建泉州刺桐大橋出現(xiàn)競爭性項目，運營困難13湯遜湖污水處理廠2004年整體移交14延安東路隧道2002年政府回購15

14、沈陽第九水廠2000年變更合同16北京京通公路運營初期收益不足04 PPP項目的風(fēng)險123451211109867（1）法律變更風(fēng)險（8）市場收益不足風(fēng)險（2）審批延誤風(fēng)險（3）政治決策失誤/冗長風(fēng)險（4）政治反對風(fēng)險（5）政府信用風(fēng)險（6）不可抗力風(fēng)險（7）融資風(fēng)險13（11）市場需求變化風(fēng)險（12）收費變更風(fēng)險（13）腐敗風(fēng)險（9）項目唯一性風(fēng)險（10）配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險04 PPP項目的風(fēng)險（1）法律變更風(fēng)險主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項目的正常建設(shè)和運營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項目的

15、中止和失敗的風(fēng)險。PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國PPP項目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險。例如江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原先計劃于2002年開工，但由于2002年9月國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知的頒布，項目公司被迫與政府重新就投資回報率進行談判。上海的大場水廠和延安東路隧道也遇到了同樣的問題，均被政府回購。04 PPP項目的風(fēng)險（3）政治決策失誤/冗長風(fēng)險是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP的運作經(jīng)驗和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對稱等造成項目決策失誤和過程冗長。例如青島威立雅污水處理項目由于

16、當(dāng)?shù)卣畬PP的理解和認(rèn)識有限，政府對項目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項目合同談判時間很長。而且污水處理價格是在政府對市場價格和相關(guān)結(jié)構(gòu)不了解的情況下簽訂，價格較高，后來政府了解以后又重新要求談判降低價格。此項目中項目公司利用政府知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，面臨政府決策冗長的困境。相類似的在大場水廠、北京第十水廠和廉江中法供水廠項目中也存在同樣問題。04 PPP項目的風(fēng)險（5）政府信用風(fēng)險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項目帶來直接或間接的危害。例如在長春匯津污水處理廠項目中，匯津公司與長春市排水公司于2000年3月簽署合作企業(yè)合同，設(shè)立長春匯津污水處理有限

17、公司，同年長春市政府制定長春匯津污水處理專營管理辦法。2000年底，項目投產(chǎn)后合作運行正常。然而，從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費，長春市政府于2003年2月28日廢止了管理辦法，2003年3月起，排水公司開始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費。經(jīng)過近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長春市政府回購而結(jié)束。再比如在廉江中法供水廠項目中，雙方簽訂的合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同，履行合同期為30年。合同有幾個關(guān)鍵的不合理問題：問題一，水量問題。合同約定廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不得少于6萬立方米，且不斷遞增。而當(dāng)年廉江市的消耗量約為2萬立方米，巨大的量差

18、使得合同履行失去了現(xiàn)實的可能性；問題二，水價問題。合同規(guī)定起始水價為1.25元人民幣，水價隨物價指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價為1.20元，此價格自1999年5月1日起執(zhí)行至今未變。脫離實際的合同使得廉江市政府和自來水公司不可能履行合同義務(wù)，該水廠被迫閑置，談判結(jié)果至今未有定論。除此之外，遇到政府信用風(fēng)險的還有江蘇某污水處理廠、長春匯津污水處理和湖南某電廠等項目。04 PPP項目的風(fēng)險（7）融資風(fēng)險是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP項目的一個特點就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許

19、權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會被取消資格并沒收投標(biāo)保證金。在湖南某電廠的項目中，發(fā)展商就因沒能完成融資而被沒收了投標(biāo)保函。04 PPP項目的風(fēng)險（9）項目唯一性風(fēng)險是指政府或其他投資人新建或改建其他項目，導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。項目唯一性風(fēng)險出現(xiàn)后往往會帶來市場需求變化風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、信用風(fēng)險等一系列的后續(xù)風(fēng)險，對項目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個原因可能是因為當(dāng)?shù)卣畬?/p>

20、橋的高資金回報率不滿，致使項目面臨唯一性風(fēng)險和收益不足風(fēng)險。鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內(nèi)從南面進出福州市的車輛全部通過收費站，如果因特殊情況不能保證收費，政府出資償還外商的投資，同時保證每年18%的補償。但是2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車，大批車輛繞過閩江四橋收費站，公司收入急劇下降，投資收回?zé)o望，而政府又不予兌現(xiàn)回購經(jīng)營權(quán)的承諾，只得走上仲裁庭。該項目中，投資者遭遇了項目唯一性風(fēng)險及其后續(xù)的市場收益不足風(fēng)險和政府信用風(fēng)險。福建泉州刺桐大橋項目和京通高速公路的情況也與此類似，都出現(xiàn)了項目唯一性風(fēng)險，并導(dǎo)致了市場收益不足。04 PPP項目的風(fēng)險（1

21、1）市場需求變化風(fēng)險是指排除唯一性風(fēng)險以外，由于宏觀經(jīng)濟、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導(dǎo)致市場預(yù)測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險。例如山東中華發(fā)電項目，項目公司于1997年成立，計劃于2004年最終建成。建成后運營較為成功，然而山東電力市場的變化，國內(nèi)電力體制改革對運營購電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響。第一是電價問題，1998年根據(jù)原國家計委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準(zhǔn)了0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價；而在2002年10月，菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復(fù)的價格是0.32元/度。這一電價不能滿足項目的正常運營；第二是合同中規(guī)定的“最低購電量”也受到威脅，2003年開始，山東省計委將以往中華發(fā)電與山東電力集團間的最低購電量5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力集團仍須以“計劃內(nèi)電價”購買5500小時的電量，價差由山東電力集團自己掏錢填補，這無疑打擊了山東電力集團公司購電的積極性。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項目中也存在這一風(fēng)險。04 PPP項目的風(fēng)險（13）腐敗風(fēng)險主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財物，而直接導(dǎo)致項目公司在關(guān)系維持方面的成