1、關于(guny)#縣農村(nngcn)的鄉村與集鎮規劃(guhu)管理情況與建設情況的調研分析報告2007年8月7日至14日，縣政協副主席汪光學組織政協提案委和部分政協委員及建委、國土房管、環保、財政、編辦等部門的同志，就*縣農村的鄉村與集鎮建設管理情況進行了調研。調研組先后深入鳳鳴、龍角、清水、高陽、平安、江口、南溪等農村的鄉村與集鎮進行了視察和走訪，與所在鎮（鄉）干部、政協委員進行了座談，廣泛交流了意見，掌握了一些基礎資料。農村的鄉村與集鎮是聯結城市和鄉村的橋梁，是農村一定區域的政治經濟文化中心，是農村實現現代化的基礎。堅持城鄉統籌發展，加強農村的鄉村與集鎮規劃建設管理，加快城鎮化建設進程

2、，是推進社會主義新農村建設，全面建設小康社會的一項重要任務。為促進*縣農村的鄉村與集鎮建設，現將調研情況報告如下：一、*縣農村的鄉村與集鎮規劃建設管理現狀及存在的主要問題近年來，隨著*縣城鎮化建設工作的全面推進，農村的鄉村與集鎮建設取得了較快發展，農村的鄉村與集鎮建設規模逐步擴大，規劃布局逐步趨于合理，基礎設施建設進度逐步加快，農村的鄉村與集鎮功能逐步配套完善，中心農村的鄉村與集鎮吸引力和輻射帶動能力逐步加強，但由于投資不足，體制不順，鎮（鄉）農村的鄉村與集鎮建設技術力量薄弱，部分鎮（鄉）領導，政績意識突出，依法用地、依法建設的意識淡薄，導致*縣農村的鄉村與集鎮建設面臨諸多急需解決的問題和矛盾

3、。總體上看，*縣農村的鄉村與集鎮建設，仍處于低水平發展階段，與經營土地、經營農村的鄉村與集鎮的要求還很不適應,與經濟社會的發展還很不適應。存在的問題有以下幾方面：第一，農村的鄉村與集鎮規劃工作滯后三峽工程建設和城鎮化給*縣的農村的鄉村與集鎮發展帶來了千載難逢的歷史機遇。在移民農村的鄉村與集鎮搬遷建設中，由于移民遷建投資大，基礎設施配套相對較好，但移民搬遷安置是一項政治任務，時間緊，任務重，基礎設施建設尚不能達到功能配套齊全的要求，加之受移民遷建大包干和移民“三原”遷建標準影響，各鎮鄉建設管理水平參差不齊，移民農村的鄉村與集鎮建設留下了很多遺留問題。在非移民農村的鄉村與集鎮建設中，由于建設資金嚴

4、重不足，先建設后規劃，邊建設邊規劃，無規劃隨意建設的現象較為普遍，造成整個農村的鄉村與集鎮規劃工作嚴重滯后，基礎設施、公益設施配套嚴重不足，功能不齊。一是規劃(guhu)工作很不平衡。全縣43個鎮（鄉），只有28個鎮（鄉）編制了規劃，僅占應編制規劃鎮（鄉）的65%。但受規劃經費制約，多數鎮（鄉）只有總規而沒有(mi yu)詳規，造成規劃起點較低，質量不高。已編制規劃的大多數鎮（鄉）也急需修編（如平安、高陽、鳳鳴鎮等）；這是*縣農村的鄉村(xingcn)與集鎮建設中存在的普遍問題。此外，全縣568個行政村，僅有68個村編制了村級規劃或居民點規劃。二是缺乏系統性和完整性。在本次城市規劃修編中，沒有

5、根據全縣移民遷建后交通格局、經濟格局的重大變化，重新修編全縣農村的鄉村與集鎮體系規劃，全縣農村的鄉村與集鎮建設不能突出重點，不能體現特色，整個農村的鄉村與集鎮規劃缺乏系統性，各農村的鄉村與集鎮規劃功能不完整。各鎮（鄉）土地利用總體規劃，農村的鄉村與集鎮建設規劃、環保規劃等沒有互相銜接、不配套，特別是環保規劃，全縣43個鎮（鄉）只有江口鎮編制了環保專業規劃，其余鎮（鄉）僅在農村的鄉村與集鎮總體規劃中概略談了幾點環境保護的原則和要求。規劃缺乏系統性、完整性，不具備指導性和可操作性。三是缺乏風貌特色。農村的鄉村與集鎮沒有自己的特色和文化。據調查，由于受規劃設計編制單位的水平和工作深度等情況限制，一些

6、鎮（鄉）缺乏對鎮情、鄉情的深人調研，沒有根據當地區位優勢、資源條件、經濟發展、人口規模及農村的鄉村與集鎮體系等因素來選擇發展方向，確定農村的鄉村與集鎮定位，造成農村的鄉村與集鎮建設缺乏固有特色和文化內涵，缺乏產業支撐。大部分鎮（鄉）盲目建設，盲目發展，沒有風貌特色，規劃內容過于簡單，致使農村的鄉村與集鎮風貌趨同，千鎮一面。四是規劃(guhu)執行不到位。對規劃認識不足，執行不到位，大多數鎮（鄉）規劃形同虛設，隨意變更規劃設計，不按規劃搞建設，不是項目服從規劃，而是規劃服從項目，想在什么(shn me)地方建什么就在什么地方建什么，規劃的指導作用根本無法體現，使得規劃成了“紙上畫畫，墻上掛掛，到

7、頭來還是(hi shi)一句空話”。第二，土地違法現象突出在近幾年的農村的鄉村與集鎮建設中，由于受樹形象、求進度，招商引資出效果等政績意識的驅使，加之大移民、大搬遷的政治背景，*縣農村的鄉村與集鎮建設中的土地違法現象十分突出。據國土部門統計，全縣共有土地違法案件314件，涉及違法用地面積4486.4畝，其中，種養殖類36件、2783畝；農村的鄉村與集鎮和新農村建設類20件、676畝；學校、醫院、電站類20件、263畝；個人住宅用地類41件、157畝；工業用地類11件、23畝；商服用地（加油氣、農家樂、農貿市場、滑冰場）類75件、129畝；礦產資源（煤廠、預制廠、磚廠及采石場、沙廠）類70件、1

8、36.4畝；黨政機關及行政用地類4件、24畝；以“以租代征”進行非法建設類37件、295畝。從這些土地違法案件來看，具有以下特點：一是政府主導下的違法現象比較普遍。部分鎮（鄉）領導法制意識淡薄，沒有合法經營土地的意識，無視土地管理法、城市規劃法等法律法規政策規定，以發展為由、以招商為名，代行政府職能部門職能職責，以鎮（鄉）政府會議紀要等形式確定“征用”土地，與農民簽訂“征地”協議，然后公開出讓，轉讓土地，用于商業開發，造成整個用地全過程不合法（如盤龍、平安、江口鎮等）。二是有關規費征收不到位。各農村的鄉村與集鎮在土地出讓價格方面，沒有嚴格控制該鎮國有土地使用權基準地價標準，造成了部分國有土地資

9、產的流失。部分鎮（鄉）在土地出讓中擅自降低土地出讓金、市政設施配套費征收標準（如高陽鎮降為15元/m2，江口鎮降為20元/m2），擅自承諾幫助辦理一切手續，直接成為征收主體，致使土地出讓金、市政設施配套費收取不到位。根據財政局對鳳鳴、盤龍、雙江等11個鎮（鄉）不完全統計數據顯示，截止2006年以前，共征收土地出讓金10227691元，市政設施配套費5855952元。從鎮（鄉）征收的金額看，發展極不平衡，征收較好的鳳鳴鎮、盤龍鎮。鳳鳴鎮共收到了土地出讓金1281943元，市政設施配套費5116730元，盤龍鎮共收取土地出讓金8041681元，市政設施配套費103648元，按盤龍鎮規定標準欠收土地

10、出讓金277.8萬元。其它鎮（鄉），有的收取了部分，幾萬元到十多萬元不等，有的中心農村的鄉村與集鎮居然一分錢未收取（如龍角鎮、雙江鎮、平安鎮）；從征收年度上看，有前緊后松的現象，2005年前征收額度較大，其后幾年有的收取額度較小，有的根本就沒有收取；從使用管理情況看，鎮（鄉）都是支大于收，只有鳳鳴鎮的管理相對比較規范，使用效果比較明顯。三是執法(zhf)難度大。土地違法，一般是鎮（鄉）政府違法，涉及面廣，涉及人員多，不但查處難，執法難，一般只能以經濟處罰為主，無法動用法律手段，而且還可能在一定時期內對當地經濟社會發展造成一定的影響。再加之部門之間配合不夠（如對違法者建設停止(tngzh)供電、

11、供水等）導致違法用地、違法建設有利可圖，造成對違法用地、違法建設者，執法手段不硬，缺乏強有力的措施，形成了“違法(wi f)成本低于守法成本”的不良現象，致使鎮（鄉）土地違法現象屢禁不止。第三，農村的鄉村與集鎮建設工作滯后一是基礎設施建設不配套。*縣財政困難，是典型的“吃飯財政”，財政投入十分有限。經營農村的鄉村與集鎮、經營土地概念不強，操作不規范，土地籌集資金不多，農村的鄉村與集鎮建設歷史欠賬多，農村的鄉村與集鎮基礎設施建設不配套，功能不齊全，阻礙了農村的鄉村與集鎮建設整體水平的提高。主要表現在：（1）基礎設施建設配套嚴重不足，無法同步發展。如道路、管網（特別是雨污水管網）、電、訊、視等基礎

12、設施建設欠帳太多，無法配套，很多農村的鄉村與集鎮達不到運行功能；（2）公益設施建設配套不齊。學校、醫院、車站、碼頭等公共服務設施建設滯后，如江口鎮的小學，容量小，急需增容。（3）農村的鄉村與集鎮綠化覆蓋率低。由于受資金的制約，基本沒有同步建設，全縣農村的鄉村與集鎮綠化覆蓋率低，江口鎮尤為突出。（4）有重建輕管現象。有的農村的鄉村與集鎮污水橫流，垃圾亂堆亂放，臟、亂、差現象突出，有損鎮容鎮貌。（5）農村的鄉村與集鎮生活污水廠和垃圾處理場建設任務繁重。目前*縣建成的農村的鄉村與集鎮污水處理廠2座（故陵、高陽），垃圾處理場1個（故陵），納入國家和重慶市規劃的污水和垃圾處理項目分別為3座（南溪、龍角、

13、盤石）和2個（南溪、龍角），因第一批重點農村的鄉村與集鎮（高陽、故陵）污水和垃圾處理項目未通過環保驗收，不能正常運行，國家和重慶不予安排其余水環境項目投資計劃，影響了后續項目的建設。二是建筑(jinzh)市場秩序混亂。據建委資料顯示，鎮（鄉）建設一般都未辦理建設手續，多數單位的建設手續不齊或者(huzh)未辦理任何手續，個人建房基本未經審批。自2003年以來，全縣已建工程1284個，在建工程265個，其中辦理用地批準手續357件，占應辦理手續的23%；辦理選址意見書293件，占應辦理手續的19%；辦理村鎮規劃許可證136件，占應辦理手續的9%；辦理用地規劃許可證155件，占應辦理手續的10%；

14、辦理施工許可證4件，占應辦理手續的0.26%；辦理規劃驗收合格證5件，僅占應辦理手續的0.32%。三是質量(zhling)安全隱患大。由于當地政府重建設輕管理，導致建筑質量安全隱患較多，承包工程方無施工資質、無證施工、無圖施工、無質量監督，使用劣質建材，不執行強制性標準的現象較為普遍。從業人員普遍是未經培訓的農民工，專業知識缺乏，質量安全意識較差，一般都是憑建設水磚、矮房屋的經驗辦事。四是歷史遺留問題多。全縣沒有一個農村的鄉村與集鎮能夠完全辦理房地產權證書，許多居民埋怨說：“房屋都坐舊了，還辦不到證”，“拿錢買不到證件齊全的房屋”。造成許多移民和農村的鄉村與集鎮居民的所有家產都積壓在房屋上，而

15、房屋又無合法產權證，無法到銀行、信用社進行抵押融資進行再生產；導致*縣所有鎮（鄉）只有存款沒有貸款，嚴重阻礙了*縣經濟發展。主要原因是：（1）程序不合規。移民遷建農村的鄉村與集鎮土地征用、報批合法，但單位、居民建房沒有辦理任何手續，無法辦理房地產權證書；非移民農村的鄉村與集鎮建設中，由于相當一部分鎮（鄉）代行部門職責，直接向農民征地，隨意定價補償，違法進行土地轉讓、出讓，征地主體不合法，土地仍是農用地性質，補償安置沒有嚴格執行有關法律法規和政策規定，出讓、轉讓不合規，不僅無法按規定辦理相關手續，無法核發有關權屬產權證。同時被占地農民隨著時間的推移、條件的改變，政策的調整，隨時可能上訪，狀告政府

16、，為今后的社會穩定埋下了隱患。如關市鎮現無一戶可核發合法的產權證；（2）報件資料無法補辦。由于在大移民、大搬遷建設中，只強調搬遷進度，忽略了規范、程序問題，加之建設時間跨度長，資料難備齊，無法補辦相關手續，無法進行權屬登記、核發產權證。（3）部分規費沒有出處。土地出讓金、市政設施配套費開發商沒繳納，購房戶和居民根本沒有打算交。（4）情況比較復雜。農村的鄉村與集鎮居住人口類別多、身份特殊。如高陽鎮原老農村的鄉村與集鎮居民216戶、占地移民54戶、一期試點移民60戶、單位職工聯建等其它建房300多戶，建房面積達20多萬平方米，基本沒有辦理“一證一書”，更無法進行確權登記。五是上級(shngj)對重

17、點農村的鄉村(xingcn)與集鎮的優惠政策落實(lush)不到位。已明確的市級“試點小城鎮”建設，渝委發（1999）35號文件明確要求縣每年配套市政設施建設費，工商管理費返還等9條優惠政策，如鳳鳴鎮5年中應享受的優惠政策款項100余萬元，沒有落實到位。第四，農村的鄉村與集鎮建設管理體制不健全*縣建委、國土房管、環保“三所”人員共計190人（其中：國土房管所108人，規建所61人，環保所21人），為自收自支事業編制人員，分別設11個所，屬縣屬部門的派出機構。在實際運行管理中，暴露出一些管理體制方面的問題。一是體制不完善，職責不明確。各鎮（鄉）人民政府與建委、國土房管、環保各基層所之間缺乏必要聯

18、系和約束，無法形成一個協調統一的綜合管理機構，沒有建立或完善統一的農村的鄉村與集鎮建設管理制度，存在各自為政，“政出多門”現象，鎮（鄉）政府城管辦與“三所”的職責職能，存在交叉重疊，部分鎮（鄉）“三所”無法介入農村的鄉村與集鎮建設管理，鎮（鄉）政府代行“三所”及部門職能現象突出。二是人員整體素質和工作(gngzu)積極性有待提高。全縣“三所”工作人員中懂管理、懂技術人才缺乏，有待進一步提高整體素質。基層職工正常(zhngchng)待遇不能保障，一定程度上影響了他們的工作積極性。“三所”除基層建管所已明確靠收取的各項規費返還的工作經費(jngfi)作為職工工資和辦公經費外，其余“兩所”尚未明確經

19、費來源，經費無保障。況且*縣除個別建制鎮，多數鎮（鄉）規模小，費用征收不穩定，難以保證工資和正常開支來源。職工養老保險、醫療保險等基本福利待遇無法得到落實，部分職工原所在鎮（鄉）已繳養老保險也在2006年中斷。職工情緒較大，嚴重影響了工作的積極性，存在一定不穩定因素。三是工作條件差，工作難度大。建委、國土、環保“三所”設置按原11個區公所轄區設置，幅員面積大，管理范圍寬，各基層所現基本沒有固定辦公場所、無交通工具。況且現只有鄉鎮通公交，到村、到組只能靠走路或坐摩托車，最近江口環保所一同志因騎摩托車收排污費出車禍死亡。原建立的鎮（鄉）、村、組三級巡查監督網絡因體制及經費問題無法正常運行，造成農村

20、違法用地、違章建房，信息不暢，工作極不方便。二、加快和規范*縣農村的鄉村與集鎮建設的基本思路及對策建議加快推進農村的鄉村與集鎮建設，是樹立和落實科學發展觀，堅持“五個統籌”的重要實踐，是建設三峽庫區生態經濟強縣的戰略選擇。國家實施西部大開發戰略，推進社會主義新農村建設，以及三峽庫區移民開發、城鄉統籌綜合試點改革等，都為*縣農村的鄉村與集鎮建設帶來了難得的發展機遇。因此，我們要抓住機遇，進一步加快*縣農村的鄉村與集鎮建設，推動城鄉經濟社會全面協調發展。（一）堅持科學規劃，嚴格規劃管理1提高規劃意識。規劃水平的高低，是一個地方發展質量高低的一項決定性因素。隨著社會的快速發展，規劃的重要性日益凸現，

21、特別是農村的鄉村與集鎮建設，沒有一個科學合理的規劃，要想進行有序建設是根本辦不到。因此，必須旗幟鮮明地樹立科學規劃意識，維護規劃的權威，使規劃真正成為農村的鄉村與集鎮建設發展的“藍圖”，成為政府指導和管理農村的鄉村與集鎮各項建設活動的基本依據，努力營造“建設服從規劃，項目服從規劃”的良好氛圍。2采取有效措施適時(shsh)進行規劃調整。以更新的規劃理念、更廣的規劃視野(shy)、更優的規劃手段、更強的保障機制，不斷提高農村的鄉村(xingcn)與集鎮規劃的科學性。隨著移民遷建的逐漸收尾，*縣無論是交通格局，經濟社會發展的布局都發生了重大變化，農村的鄉村與集鎮建設要根據*縣農村的鄉村與集鎮現狀，

22、結合鎮（鄉）建制調整后41個建制鎮（鄉）（#、云安除外）的地理位置、資源狀況，發展秩序、交通格局，盡快對農村的鄉村與集鎮體系規劃進行修編調整，按照輕重緩急，分批分階段原則，對全縣農村的鄉村與集鎮規劃進行編制或修改。高度重視農村的鄉村與集鎮規劃用地，將其納入全縣土地利用總體規劃修編內容，納入第二輪土地調查，并進行逐級報批，使農村的鄉村與集鎮建設有地可用，且用地合法。（二）加大宣傳力度，形成良好氛圍縣委宣傳部、縣建委、國土房管局、環保局應進一步加大對土地法、房屋房地產法、地質災害防治條例、中華人民共和國城市規劃法、重慶城市規劃管理條例、重慶市建筑管理條例和重慶市村鎮規劃建設管理條例、重慶市環境保護

23、條例等法律法規的宣傳力度，要運用多種宣傳媒體、宣傳陣地，采取多形式、多層次、多角度，廣泛深入的宣傳。要組織鎮（鄉）領導干部對有關法律法規及基本建設秩序進行系統的宣傳培訓，樹立鎮（鄉）干部依法用地、依法建設、規范經營農村的鄉村與集鎮、合法經營土地的意識，形成良好的氛圍。（三）加強綜合執法力度，嚴格建設管理1落實最嚴格的耕地保護制度。加強土地利用的規劃管理和計劃管理。鎮（鄉）土地利用總體規劃應與農村的鄉村與集鎮建設規劃相銜接，為今后農村的鄉村與集鎮建設留足發展空間。在保證縣區耕地總量動態平衡和國家重點項目建設用地的前提下，盡量滿足重點農村的鄉村與集鎮建設用地需求。建立農村的鄉村與集鎮建設、農村的鄉

24、村與集鎮用地實行鎮鄉人民政府年底申報，各職能部門根據相關規劃，按照各自的職責進行建設計劃、用地指標的下達或申報的管理制度，力爭使農村的鄉村與集鎮建設規范化、農村的鄉村與集鎮用地合法化。2、嚴格(yng)依法管理，規范房地產市場。縣國土(gut)房管局、縣建委應進一步建立和完善農村的鄉村(xingcn)與集鎮建設、房地產管理制度，規范各鎮（鄉）房地產市場。不管是農村的鄉村與集鎮土地出讓、轉讓，或是房產開發，都要依靠法律、法規的相關規定，嚴格審批手續，保證農村的鄉村與集鎮房地產市場的健康發展，對亂批亂占耕地的行為必須嚴格禁止，防止借農村的鄉村與集鎮建設為由造成國家土地資源的大量流失。3嚴格建設程序

25、，規范建筑市場。縣建委應進一步建立和完善農村的鄉村與集鎮建設管理制度，規范鎮（鄉）建設秩序，鎮（鄉）所有建設手續都規范到村鎮規劃建設管理所受理，并上報審批。無論是單位或個人建房都應辦理相關手續，嚴格建設程序，以利規范建筑市場，禁止違法違章建筑。4加強監督管理，消除安全隱患。應盡快建立村鎮建設項目法人、城鎮居民和農村村民自建房屋對工程質量安全負總責的制度。農村的鄉村與集鎮居民規劃區內所有限額以上工程，要嚴格執行國家有關法律、法規和工程建設強制性標準，由縣質監站、安管站應實施監督管理。村鎮規劃建設管理所應對村鎮建設工程質量安全進行巡查，巡查的重點放在建設程序、結構質量和施工安全上，及時發現問題，督

26、促整改并進行相應的處理，從而消除安全質量隱患。（四）認真解決農村的鄉村與集鎮建設中的遺留問題1正確處理歷史遺留問題。前幾年，由于大移民、大搬遷，重點強調農村的鄉村與集鎮搬遷建設進度，沒有嚴格按照相關程序規范建設手續，導致費難收、證難辦。但問題已客觀存在，不能回避，不能讓問題長期擱置，要有為百姓著想、對歷史負責的態度。一是由縣政府牽頭，組織相關職能部門認真研究，制定方案，采取措施，加以解決。二是在方法上，可以采取先易后難，循序漸進，穩中有進的辦法推進，按單位、開發商、個體戶、純居民的順序進行。三是在費用標準上，要針對不同的時期，不同的對象，不同的區域區別對待，就低不就高。四是簡化程序，完善手續。

27、針對單位、個人建設的時間長，有些資料無法補辦的情況（如規劃方案、設計圖紙、質檢報告等資料），能采取補救措施的盡量補救，能從簡的盡量從簡，切實解決農村的鄉村與集鎮居民的實際問題。2嚴格標準，征收土地(td)出讓金和市政設施配套費。盡快建立和完善土地出讓費、市政設施(shsh)配套費征收使用的相關制度，在解決好遺留問題的前提下，按照不同類別的鎮（鄉）規范征收標準。同時，建立縣、鎮（鄉）征收、返還、使用的良性互動管理機制，以利調動各方的積極性。3、規范(gufn)鎮（鄉）用地行為。盡快建立和完善鎮（鄉）農村的鄉村與集鎮建設用地管理制度，讓各鎮（鄉）在農村的鄉村與集鎮建設中既有法可依，又有章可循，應堅

28、持統一規劃、統一征用、規范出讓、合法開發、嚴格管理的原則，鎮（鄉）不得隨意征地，隨意進行征地補償，隨意違法轉讓、出讓土地。建議將鎮（鄉）領導干部依法用地、依法建設作為依法行政的內容納入年度綜合考核。對嚴重違反土地管理法律法規，造成土地資源浪費流失的，要依法予以嚴肅查處，直至追究刑事責任。（五）理順管理體制，發揮更大作用1明確職責。縣建委、國土房管局、環保局要研究制定相互統一的辦事規則，實現信息資源共享，方便群眾辦事，降低百姓辦事成本；建議縣編辦進一步明確鎮（鄉）政府城管辦與村鎮規建所、國土房管所、環保所職責職能，研究能否將“三所”作為鎮（鄉）政府的組成部門。2整合資源。一是推行跨行業（國土房管、村鎮規建、環保、鎮城管辦、交安辦）綜合辦公制度，形成聯動機制，搞好綜合協調，簡化程序，加大執法力度；二是環保局下屬11個所（紅獅、沙市環保所各1人，不符合執法檢查要求），可考慮跨片區設立3-4個環境監督執法大隊。