1、目錄 HYPERLINK l _Toc8185_WPSOffice_Level1 一、公務員權利救濟的基本概念4 HYPERLINK l _Toc8185_WPSOffice_Level2 （一）公務員4 HYPERLINK l _Toc27075_WPSOffice_Level2 （二）公務員權利5 HYPERLINK l _Toc81_WPSOffice_Level2 （三）公務員權利救濟5 HYPERLINK l _Toc27075_WPSOffice_Level1 二、我國公務員權利救濟制度及其缺陷分析6 HYPERLINK l _Toc23702_WPSOffice_Level2 （

2、一）現行制度6 HYPERLINK l _Toc8185_WPSOffice_Level3 1.復核制度6 HYPERLINK l _Toc27075_WPSOffice_Level3 2.申訴制度6 HYPERLINK l _Toc81_WPSOffice_Level3 3.控告制度7 HYPERLINK l _Toc23702_WPSOffice_Level3 4.仲裁制度8 HYPERLINK l _Toc13547_WPSOffice_Level2 （二）我國現行公務員權利救濟制度的缺陷分析8 HYPERLINK l _Toc13547_WPSOffice_Level3 1.立法滯后8

3、 HYPERLINK l _Toc15789_WPSOffice_Level3 2.行政救濟制度的不完善8 HYPERLINK l _Toc8848_WPSOffice_Level3 3.司法救濟缺位，權利賠償不足9 HYPERLINK l _Toc81_WPSOffice_Level1 三、國外公務員權利救濟制度及其對我國的啟示11 HYPERLINK l _Toc15789_WPSOffice_Level2 （一）英國公務員權利救濟制度11 HYPERLINK l _Toc8848_WPSOffice_Level2 （二）美國公務員權利救濟制度12 HYPERLINK l _Toc6429

4、_WPSOffice_Level2 （三）法國公務員權利救濟制度13 HYPERLINK l _Toc7624_WPSOffice_Level2 （四）日本公務員權利救濟制度14 HYPERLINK l _Toc23702_WPSOffice_Level1 表3-1 國內外公務員權利救濟對比表15 HYPERLINK l _Toc13547_WPSOffice_Level1 五、我國公務員救濟制度的完善建議16 HYPERLINK l _Toc3845_WPSOffice_Level2 （一）完善權利體系16 HYPERLINK l _Toc6429_WPSOffice_Level3 1.完善

5、政治性權利16 HYPERLINK l _Toc7624_WPSOffice_Level3 2.完善經濟性權利17 HYPERLINK l _Toc3845_WPSOffice_Level3 3.完善社會勞動權利17 HYPERLINK l _Toc21759_WPSOffice_Level3 4.完善權益救濟的程序性權利18 HYPERLINK l _Toc21759_WPSOffice_Level2 （二）重構非訴訟救濟制度18 HYPERLINK l _Toc12202_WPSOffice_Level3 1.確保非訴救濟機關相對獨立18 HYPERLINK l _Toc27859_WPS

6、Office_Level3 1.由行政監察機關受理公務員申訴19 HYPERLINK l _Toc5391_WPSOffice_Level3 2.公務員不服行政機關人事處理決定的，應納入行政復議范圍19 HYPERLINK l _Toc26532_WPSOffice_Level3 3.加強人事爭議仲裁制度建設20 HYPERLINK l _Toc12202_WPSOffice_Level2 （三）導入司法訴訟救濟制度20 HYPERLINK l _Toc3769_WPSOffice_Level3 1.合理界定司法救濟的適用范圍20 HYPERLINK l _Toc31462_WPSOffice

7、_Level3 2.建立司法救濟機構21 HYPERLINK l _Toc6220_WPSOffice_Level3 3.明確司法審查標準21 HYPERLINK l _Toc18373_WPSOffice_Level3 4.建立公務員權利損害賠償制度22 HYPERLINK l _Toc15789_WPSOffice_Level1 五、結語22摘要公務員制度是在我國行政法律制度中，較為重要的組成部分是公務員制度。我國依法治國總體戰略的實現也與其相關。因為傳統政治文化、干部管理體制和特殊權力關系理論等的影響，如何加強對公務員的監督管理，確保公務員依法履行職責已經成為國內行政管理體系的工作重心，

8、這一點體現在公務員隊伍建設當中。法律制度的運行，其特點是突顯強制性規范，忽視權利規范，這就使得缺乏真正有效的規范。公務員權利救濟制度的實施使法律文本中的權利不可能歸屬于公務員個人。如何平衡公務員權利保護與公共行政秩序的關系是公務員權利救濟制度構建的核心。在這一問題上，是否更注重權利或秩序不是一個簡單的道德判斷問題。怎樣對兩者進行正確的取舍與地方經濟發展水平、法律意識以及權利意識都有著很大的關系。通過對公務員權利救濟制度演變的考察，可以清楚地揭示出從專制制度下的秩序集中制到民權制度下的權利集中制的轉變。這一過程的演進不是一蹴而就的，它一定程度上反映了人類文明演進的縮影。從全世界各個地區來看，特殊

9、權力關系理論逐漸被尊重人權和正當程序原則所替代，非訴訟救濟與訴訟救濟相結合的雙重救濟制度也慢慢建立起來。本文根據比較法的相關內容，深入對比分析了域外法治先進國家的救濟制度。不僅如此，還整理了我國公務員權利救濟制度運行的現實狀況，直接面對其缺陷，研究問題出現的根本原因。并對我國公務員權利救濟制度的重新構建提出科學合理的建議。關鍵詞：公務員；權利救濟；域外法治；對比一、公務員權利救濟的基本概念（一）公務員怎樣對公務員的含義進行定義，也相當于如何確定公務員的范圍，意味著直接決定了公務員權利救濟的相關主體。行政法學的學術觀點是：代表國家行使公共權力的獨立的法律義務主體就是公務員。近年來，全球各國上已經

10、有超過60個國家建立了公務員制度。但公務員到底該怎樣確定，無論是在法律實踐中還是在理論研究中，都存在不同意見。歸根到底，原因就在于世界上每個國家的政治制度、文化背景、歷史傳統、風俗習慣以及民族心理都存在較大的差異。當它們在立法、執法、司法和法律理論研究的社會意識水平上體現出來的時候，呈現出不同風格是一定的。一些國家已經明確界定了公務員的概念，但有的國家并沒有。在定義明確的國家，有不同的模型，如概括式、列舉式及概況加列舉式等。1855年，英國開始在吏治考察報告書中將公務員表述為civil service，并將其翻譯成文官，即面向服務的公務員，將其與責任官員進行區分。1995年頒布的英國公務員管理

11、樞密院令以制定法的形式將公務員的定義進行了確認。公務員權利救濟的范圍僅限于公務員，不包括與內閣一起工作的政務類人員，因為后者的任命、解雇、獎懲通常都摻雜了很多政治因素。美國與英國的公務員制度大體是一致的。政府工作人員被翻譯為“Government employee”，也就是指“政府雇員”。在美國法學界看來，政府與公務員的法律關系就相當于契約關系，是政府人事管理中雇傭合同理論的具體體現，主要適用于合同法。法國對公務員和公職人員有嚴格的區分。一般是指中央和地方機關、事業單位的工作人員擔任公職人員，但僅限于受公法管轄的公務員。法國公務員具有以下特點：銀行單方任命；永久性職務；在行政組織內必須具有正式

12、職稱，并在設立范圍內；參加國家或地方政府公共服務機構的人員。日本繼承了民法立法的模式，公務員的評判標準是：國家任命；從事公務；領取國家工資。公務員按政治原則是否任用分為特殊職務和一般職務。綜上所述，盡管每個地方對公務員的定義都各有不同，但也不難發現一些共性。首先，他通過國家法律程序擔任公職。詳細的說，獲得公務員身份的途徑有多種，包括選舉、考試、任用、調動等。其次，基于公務員的法律地位，公務員享有法律權利，履行法律義務。最后，代表國家行使權力和履行公務，是公共權力的具體承擔者。基于以上特點，筆者認為公務員可以定義為國家通過法定程序任命的國家公務員，依法代表國家行使公共權力，依法享有權利和履行義務

13、。（二）公務員權利筆者認為，準確把握公務員權利的以下特征，有助于對公務員權利的內涵了解：第一，權利是合法的，任何團體和私人不得隨意私自約定。在中國，有關政黨的內部章程中規定了包括中國共產黨在內的政黨中黨員的權利，即不屬于公務員的權利，例如相關權利受到侵害的時候，只能通過政黨的內部制度和程序予以救濟。第二，權利的內容包括“可以”的選擇權和“必須”或“禁止”的權利。權利和義務是不同的，理論上可以拋棄。公務員權利和職權也不相同。國家在履行法定職責時享有的權力是職權，必須依法積極開展，不得遺棄、放松。第三，權利是可訴的。如果受到非法傷害時，可以根據法律申請救濟。第四，權利具有專業性。公務員權利與其公民

14、的一般權利雖然存在一些競爭點，但公務員諸多權力只有公務員這一特定群體所擁有，比如身份保護權。（三）公務員權利救濟公務員權利救濟是指在公務員的合法權利受到侵害后，根據法律法規申請相關機關停止侵權人的侵害行為、對被侵害權利人進行救濟的制度。 戴維M沃克.牛津法律大辭典M.北京:光明日報出版社,1988:776從法理學的角度看，權利的確認和保護包括兩個方面：一是對“第一性”權利的確認，即原權利的確認，即在法律規定的基礎上直接發生的權利；二是對“第二性”權利的保護，即基于原權利的救濟權。當受害人原權利受到侵害時，請求侵害人恢復原狀或者賠償損失的權利就是救濟權。原權利與救濟權是相互依存、互為表里、不可分

15、離的。如果沒有救濟權的存在，原權利只是紙上空談。救濟權有著十分豐富的內容。它既有實體權力，也有程序權力。 皮純協,胡建森.國家公務員法律制度探索M.北京:中國廣播電視出版社,2009:44-53我們可以從以下幾個方面對公務員權利救濟的內涵進行理解和把握。首先，它屬于公共救濟。公救濟和私救濟是權利救濟細分，這是從權利救濟主體的角度看的。從原始到現代，人類社會的發展過程是從私人救濟到公共救濟的演變，也就是將無序帶入有序和程序化的過程。國家的行使權力由公務員代表。其中公共救濟指的是當公務員權利受到侵害時，首先要求助于國家有關部門。 賀衛方.法學:自治與開放J.中國社會科學,2000,(01):16-

16、19當然，當他人非法侵害自然人的人身權、財產權時，可以根據民事、刑事的規定，使用緊急躲避危險、正當防衛等自力的救濟措施。其次，屬于事后救濟。權利救濟的被動性和勝訴性決定于侵權是權利救濟發生的前提。這一特點也決定了公務員可以采取的基本權利救濟方式：一是停止侵權行為，即停止正在進行的侵權行為；二是彌補侵權行為造成的損害，包括恢復現狀和賠償損失。最后，屬于系統保障機制。多元化的公務員權利救濟主體，包括行政機關、司法機關、第三方機構等。因此，也決定了權利救濟渠道的多元化，一般包括上訴、調整、仲裁、訴訟等方式。二、我國公務員權利救濟制度及其缺陷分析（一）現行制度1.復核制度復審表示的是公務員對機關作出的

17、處理人員自身權益的決定不服，可以向原處理機關申請復審的情形。重新審查程序重點考慮到公務員的直接行政機關是原處理機關。它最了解公務員的具體情況。公務員的直接管理機關是原處理機關，關于公務員的情況最為清楚。為了及時解決糾紛公務員要做到自查自糾。它不僅了減輕機關和公務員的負擔，還可以減少上訴的時間成本。2.申訴制度申訴制度主要是公務員對機關處理的人事事項不滿意，并在規定的期限內以書面形式向有關部門提出復審申請并予以處理的制度。可上訴人事處理事項的范圍與審查制度一致。根據不同的開始時間節點，公務員申訴程序可分為四類：（1）復審后的申訴程序：公務員對人事處理事項不服-向原受理機關申請復審-拒絕受理復審決

18、定-申訴。如果公務員申請復議，在作出復議決定前不得上訴。對于不同行政機關的人事處理決定，上訴管轄也不同公務員申訴規定(試行)規定，對本人所在機關的人事處理不服的申訴，由同級公務員主管部門管轄;對縣級、鄉鎮黨委和人民政府作出的人事處理不服的申訴，由上一級公務員主管部門管轄;對中央及省以下垂直管理部門人事處理不服的申訴，由上一級機關管轄;對行政監察機關作出的處分決定不服的申訴，由行政監察機關管轄。受理申訴的機關成立公務員申訴公正委員會，受理和審理申訴案件。（2）直接上訴程序：公務員對人事事項不滿意-上訴。也就是說，與第一類程序相比，公務員可以在審查后直接提出申訴，而申訴的管轄權也沒有什么不同。（3

19、）再申訴程序：公務員對省級以下機關的申訴處理決定不服的，可以提起再審。再審程序是我國第二審終審制度，賦予公務員更多的上訴權。再審機關往往更加中立和獨立，對案件事實給予更全面、更審慎的考慮，使其能夠公正、合理地處理案件。再上訴的管轄權根據不同機關的上訴決定而不同。公務員申訴規定(試行)規定，對同級公務員主管部門的申訴處理決定不服的再申訴，由本級黨委、人民政府或者上一級公務員主管部門管轄;對中央垂直管理部門申訴處理決定不服的再申訴，由作出申訴處理決定的機關的上一級機關管轄;對省垂直管理機關作出的申訴處理決定不服的再申訴，由省、自治區、直轄市人民政府管轄。（4）申請行政處罰的特別程序：公務員對主管機

20、關的行政處罰不服的，可以向行政監察機關提出申訴。 參見行政監察法第38條3.控告制度在政府領導者和機關有侵犯公務員合法權利和利益的情況下，公務員有權利向行政監察機關和上級機關提出控訴的制度我們稱之為控告制度。達到可以控告的條件有三條：首先，公務員其本人的合法權利以及利益受到了不合法的侵犯；其次，是由某個政府領導者和機關實行了這次侵犯行為；最后，被控告的政府領導者以及機關在受理這次控告機關的管轄范圍內。公務員的控告被受理機關接受后，要嚴格遵守審查流程，一些已經達到立案條件的行為，需及時立案進行審理調查。 張伯林.中華人民共和國公務員法教程M.北京:黨建讀物出版社,中國人事出版社,2005:330

21、-3314.仲裁制度由人事仲裁委員會按照規定調解和裁決的針對人事管理行為中的糾紛的制度我們叫做人事仲裁，這種解決糾紛的方式的性質我們叫做準司法性質。我國于1996年初步建立了人事仲裁制度，與此同時建立的是由人事部建立的人事仲裁公正廳，一開始人事仲裁制度仲裁的范圍只包括公務員與行政機關中的人事之間的糾紛。人事爭議處理規定于2007年應運而生，這項規定是由人事部和中組部合作修訂出臺的全面規定如何仲裁文職人員與軍隊聘用單位，社團組織、事業單位與在職人員以及聘任制公務員和機關之間的人事爭議。迄今為止，這項工作已經在我國絕大多數的省市區展開，累積了大量的經驗總結。與傳統的人事爭議解決方式相比，當事人擁有

22、平等的主體地位、仲裁機構居中裁決是該制度相比較傳統的人事爭議解決方式而言最有特點的變化，所以更有利于減輕訴訟壓力、有效化解社會矛盾以及保障公務員合法的權利與利益。（二）我國現行公務員權利救濟制度的缺陷分析1.立法滯后除了行政監察法、公務員法之外，我國頒布的關于公務員權利救濟制度的法律只有2007-2008年間修訂的由國家人力資源和社會保障部主導的人事爭議處理規定、公務員申訴規定(試行)等規章制度，不完整并且不系統，立法層低而導致權威性不夠。而且在原本的原則性太強但是操作性很弱的規定下，還沒有出臺配套法律法規，公務員往往在權益受到侵犯時，無法尋求有效的保護。2.行政救濟制度的不完善迄今為止，有四

23、個問題常常出現在行政救濟行動中：首先，行政救濟含括的對象的范圍較窄。靈活性和簡便性是行政救濟的特點，依據現有法規，在公務員權益救濟中充當主渠道的就是行政救濟。但是依據我國現行的法規，公務員可以申訴的事項很少，在現實中還沒有被劃入行政救濟范圍的侵犯公務員權益的事情很多，其中就包括在招聘公務員時設置涉及到歧視的條件和侵害公務員工資權的問題，導致不能妥善及時的解決大量的本能在行政系統內部解決的糾紛。其次，公務員權益救濟程序不夠完善。在申訴控告制度中，未曾賦予公務員在申訴控告中作為當事人的所能享有的充裕的程序參與權，并且不享有要求質證、聽證、辨論等一些權利，可能會存有程序不公開透明的問題，當事人可能會

24、難以信服救濟結果。此外，操作性較弱也是一些程序規定的缺點，比如缺乏一些與之配套的處理超過時間不處理申訴控告申請的、不執行申訴處理的解決辦法的規定。再者，獨立性不足也是救濟機構一個很明顯的缺點。行政救濟想要掙脫利益群體的限制，保障公正的裁決結果，就必須從行政機關中獨立出來。但是迄今為止，不論是向公務員主管部門直接遞交申訴申請，亦或是申請仲裁機構進行仲裁，尋求救濟個體都避無可避的與被控告行政機關之間存有利益的聯系。被裁判和裁判部門都是同一行政系統內的相互關聯的職能部門，由這樣的行政主體實施公務員救濟的權利有違程序公正的基本原則，難以確保救濟的公平公正。最后，缺少對法律責任的要求。要使被侵犯的公務員

25、權益得以被彌補，不僅要將其損失的利益恢復原狀，對公務員的利益損失進行一定的賠償，并且侵權者的責任一定要被追究，使公務員管理秩序能夠得到維護。迄今為止，僅僅賠禮道歉、恢復名譽、消除影響以及償還損失等彌補行為在現行的法律法規中被規定，除此之外沒有任何對應的追究責任的機制出臺。這樣下去會將會縱容直接責任人和行政機關只制造下一次的不法行為，不利于防范此類事件的發生。3.司法救濟缺位，權利賠償不足在我國，迄今為止司法救濟還被公務員權利救濟體系排除在外。這突出反映了對我國行政法實踐有重大影響的是特別權利關系理論，這種理論的實踐也導致我國與行政法學的歷史發展趨勢產生了差距。在現實中，在懲戒違規的人事行為時損

26、害了公務員權利可不可以申請國家賠償的這個問題上，實務界和理論分別有不同的觀點。其中一種觀點認為，在行政訴訟法的規定中，行政機關對其在職人員的獎勵懲罰行為、任免的決定都不可訴，實際上就是全部的人事懲戒行為都將不包含在行政賠償范圍之內。這在保護公務員的權益時有著嚴重的不公平性，會致使無法落實對公務員進行的權利救濟。三、國外公務員權利救濟制度及其對我國的啟示（一）英國公務員權利救濟制度英國關于的公務員法典都是割裂開來的，1995年頒布的英國公務員管理法以及一些零碎的規定作為公務員權利救濟的依據。但英國有相對而言比較全方面的公務員權利救濟的形式，包括了協商、訴訟、申訴以及仲裁。英國公務員權利救濟制度主

27、要在于兩點。第一點是協商。協商這種救濟方式的成本最小，可以使和解在公務員與所屬機關之間迅速達成。惠特利委員會是負責協商的專門的組織機構，即是“一個以討論和協商為工作方法來處理公務員和在職政府機關之間的矛盾糾紛的顧問和富含研究性的機構”。 英丹寧勛爵.法律的訓誡.楊百撰等譯M法律出版社,1999:22工作待遇、條件、培訓等事情都是包含在協商內容內的。惠特利委員會協調雙方爭議組織的協商結果包含一下兩種情況:其一是調解的結果是成功的，就由政府機關來實施參與已達成的協議；二是調解的結果是失敗的，在這種實際情況下，二者可以通過提出仲裁申請或者別的的救濟途徑來滿足訴訟要求。另外一點是申訴。參與受理申訴案件

28、的組織機構之一是公務員申訴委員會，公務員在職期間遭到撤職、免職等申訴案件包含在申訴范圍內，公務員不被允許參與進政治活動中，公務員也不會收到行政機關給予的補償金。除此之外，行政裁判所也是可以獨立受理公務員申訴的機構。行政裁判所相較于申訴委員會來說，在行政裁判所申理的案件更具有正規性和法律效力，這是因為在行政裁判所申理的案件有代理人制度以及聽證程序，是依據準司法程序所受理的。除此以外，行政裁判所作出的裁決比申訴委員會作出的裁決更具有法律層面上的強制執行力。三為仲裁。如前文所述，在需要仲裁的兩者之間在提交惠特莉委員會后仍然沒有取得統一協定時，他們的仲裁申請將會被特定的仲裁法庭來接收。四為訴訟。在具有

29、相對完善的行政訴訟制度的英國，公務員的司法救濟有特定的機構來接收他們的申請，而且他們的相關救濟程序在他們的救濟時期就已經開展。申訴案件被裁判所接收時，相關的已經被擁有相關權利且據有健全程序的救濟方案就已經啟動。英國的公務員權利救濟機制與我國現行機制對比，相同點在于都是以內部救濟為主，外部救濟為輔，都設計了申訴和仲裁制度，當公務員權利遭到侵害時，可以通過調解、仲裁得到權利保護。同時英國的公務員權利救濟還巧妙的設計了公務員爭議調節制度，外部救濟主要通過民事訴訟方法，而我國的公務員權利外部救濟主要通過“控告”實現，有一定程度的司法缺位現象。（二）美國公務員權利救濟制度在美國，公務員的權利救濟制度分為

30、兩個方面，行政救濟是其中之一，而期中最重要的是申訴制度。在二十世紀七十年代，文官制度的改革樹立了申訴制度的建立，聯邦政府文官委員會的廢除，使得其相關職能被人事管理總署和功績保護委員會執行。前者負責事務管理，而后者處理爭議裁決，主要是處理公務員的紀律以及相關決定的申訴。兩個不同類別的申訴案件是功績制保護委員會的主要接收對象，一為公務員申訴任用方面的不利的處分與績效考核。在申訴裁定階段，相關單位需要對自己下發的處分決定列舉出證據并且做出解釋。發起聽證是案件相關人員的權利，證實引起自身不利影響的處分決定是因為相關單位的內部程序犯錯或者是沒有按照相關的法律規定處理而做出的。功績保護委員會不能對這種情況

31、的案件獨自裁決。對最后的裁決有約束能力的平等任用委員會對這種案件擁有裁定權。美國的許多機構都擁有相關權利申訴的權利，可以在自身職務范圍內對申訴進行處理的機關有平等任用機會委員會和聯邦勞動關系局。并不僅僅是功績制保護委員會可以處理。司法救濟是美國國內第二種針對公務員的權利救濟手段。“聯邦特別需要設立法院，以使公民服從它的法律，或保護公民不受侵犯。” 法托克維爾.論美國的民主M.董課良譯.北京:商務印書館,2007:157。當權利被侵害可以提起申訴時，如果公務員對功績制保護委員會的申訴裁定結果不滿意，聯邦或者地方的法院可以接受其司法訴訟，因此司法審查覆蓋面十分寬泛。三個原則時司法審查的依據，成熟原

32、則指的是相關訴訟應在條件允許的情況下才能被發起。窮盡行政救濟原則是指在最大限度的使用了行政救濟措施后爭取司法救濟，這與第一種方式很相似。對公務員救濟申請進行處理對于保護委員會、等相關單位有來說不僅是能管還是必須管因為這是管轄權所決定的。雖說美國并沒有建立健全針對公務員權利救濟的制度，可是卻是在實踐中施行并證明卻是全面而有效的機制。與我國公務員權利救濟機制相比，該國機制同樣主要圍繞行政體系救濟，也就是內部救濟為主，同時該國機制最大的特點在于設立了獨立的公務員救濟機構，建立了“窮極行政救濟原則”。這一點對于我國機制的完善和改進有重要意義。（三）法國公務員權利救濟制度法國也有類似英美兩國般針對公務員

33、的司法和行政兩種救濟形式。但也有地方和英美存在差異，行政救濟和司法救濟之間的相關條件被廢除。在訴訟處理階段咨詢機構的意見十分重要，是法國的一大亮點。“公務員通過他們在咨詢機關中的代表參加公務員組織的活動，參加公務員地位法的制定，審查關于公務員職業生涯的某些具體決定。” 王名揚.法國行政法M.北京:中國政法大學出版社,2008:239 現在一共有三種方式進行行政救濟，分別是善意救濟，層級救濟和向最高委員會進行申訴的第三種救濟手段，前兩種分別是向處分發出機構申訴，向裁決上級機構申訴。是第三種手段的前置，如果前兩種救濟沒有解決訴求那么就可以向最高委員會進行申訴，這三種救濟手段與逐級申訴制度類似。通常

34、的行政行為和相近行政處理等這些申訴都可以受理，由此可見司法救濟在法國的申訴接受范圍之大。再細分又可以分成撤訴和求償的訴訟，請求的目的分別為要求去除所受的負面處分和要求處分下發單位賠償自己的物質和政治權利。法國相關救濟的一大亮點就是不給訴訟設置程序條件，從而取消了行政和司法救濟的相關約束。使得兩者變成了聯動的一套系統。當需要的時候，兩者可以同時進行，分別向相關單位發出申請。“行政機關救濟與司法救濟共同發揮作用，這從制度上保障了法國公務員的權利不受非法侵害。” 王名揚.法國行政法M.北京:中國政法大學出版社,2008:298總的來說，法國的公務員權利救濟制度同時兼具強大而完善的內部救濟和外部救濟體

35、系，公務員可以根據自己的情況來自由選擇。這一點是與我國現行公務員權利救濟制度最大的區別。法國的公務員權利救濟制度與該國公務員制度有較強針對性和適應性，值得我們國家在完善公務員權利救濟制度時進行參考。（四）日本公務員權利救濟制度特別權利關系理論，日本是接受的。被質疑越來越多的特別權利關系理論也迎來了相應的變動，公務員權利遭受威脅時可以采取司法救濟，分別為申訴和訴訟。由公平委員會是人事院下設機構進行審查處理申訴案件。申訴當事人，鑒定人的陳述及相關材料和證人，作出調查記錄和意見判定交于人事院的職責是公平委員會。一是工作環境、工作時間、安全衛生等行政措施的審查；二是對免職、降職、減薪及懲戒等不利處分的

36、申訴；三是公務員正確提出對災害的補償的申訴。在公平審查制度下，公務員向人事院提出申訴，而不是直接向原處理機關或其上級提出申訴，這樣的制度設計保證公平性與獨立性，雙方均能接受，是公平委員會主要審查的三個方面。采用司法救濟行政申訴前置程序是日本公務員權利，當公務員權利遭受危害時，必須先到人事院申訴救濟。例如當事人對人事院申訴的裁決不滿或不給受理，當事人可以訴訟申請到法院。撤銷裁決的訴訟基于錯誤的判決結果而發起；當事人訴訟當事人尋求報酬以及其他賠償而發起的訴訟都是日本公務員司法救濟的受案范圍。集合了大陸法系及英美法系的優點于一身的公務員權利救濟體系。日本對公務員權利進行了比較細致的分類，同時還明確了

37、司法救濟范疇，并積極參考了英美法系機制的靈活性，將司法與行政內部救濟分開，賦予法官極強自由裁量權，有效實施權利到實處。日本的主管機構設立有專業的公務員申訴控告。因此可以說，與我國現行救濟制度相比，日本的機制比較完善，不僅完整的法律體系，并且非常注重實踐操作性，而我國公務員權利救濟體系制度目前更多的停留在形式上，在實踐操作方面還有很多問題，因此這一點也是我們需要向日本吸取和借鑒經驗的地方。（五）國外公務員權利救濟對我國公務員權利救濟制度的啟示從以上的相關論述我們可以得到，國外或者一些地區有關于公務員的救濟制度，都實現了由初創到完善的變化。在具體的途徑上，由司法救濟和行政救濟構成。但是具體實際形式

38、上，他們有著不同的特色、不同的樣式。綜合各方面的因素，對他們的共性進行概括，吸取有益成果，以期對我國的公務員制度提供有價值的借鑒意義。表3-1 國內外公務員權利救濟對比表國家救濟形式是否有成文法律規定中國復核、申訴、控告、人事爭議仲裁公務員法美國行政救濟、司法救濟有成文法律法規文件英國協商、申訴，也有仲裁、訴訟以年頒布的1995年頒布的英國公務員管理法以及一些零散的法律法規為依據日本申訴、訴訟沒有成文法律法規文件第一，對公務員相關權利的維護要給予重視。我國公民依法享有法律上規定的相關權利，我國公民也包括公務員群體，所以對于公務員權利的維護也是相當必要的。以上所討論的相關國家或者是地區，那信訪上

39、都有對公務員的相關權利進行規定，同時還需要對相關的救濟途徑進行完善，無論是何種救濟于形式，雖然在制度上具有一定程度的差異性，但還是能相應的總結出它們的共同點，也就是確保相關公務員權利得以實現為中心。第二，確保相關救濟機構能夠實現一定程度的獨立與自主。在通常情況下在當代的一些國家中，它們的立法權、司法權以及行政權都具有一定程度的獨立性與制約性。我國公務員的相關司法救濟方面的機構是法院，因此其獨立性才得以保證，正是因為如此，司法機構獨立性與權威性的存在，使得相關司法救濟也成為了公務員相關救濟的重點以及不斷完善的主要方向。除了這些，世界上很多國家也在不斷加強相關救助機構特別是對于行政機構的獨立性。正

40、是因為在行政救濟上容易出現不必要的嫌疑，所以在制度上需要有個良好的設計，從而杜絕相關行政機構形同虛設。另一方面需要保障其相對的獨立性，從我確保行政救濟實現最大程度的公正。在上述提到的相關國家和地區中，均加強了行政機構救濟方面的獨立性。例如英國與行政裁判申訴方面的受理，法國在公務員權利救濟中對相關資訊機構的重視。實際證明，這樣的制度更加有利于相關救濟制度其作用的充分發揮。第三，保障相關救濟程序規范性與透明性。權利救濟要想充分發揮起作用，必須實現相應程序的規范與透明，簡單的說就是人們所說的程序正義。以上各國在救濟得具體方式上、機構上、時限上以及救濟步驟上都做到了相應的規范設置，從而確保了相應救濟程

41、序的規范性。具體表現就如美國。在相近機構類別以及時限的申請上都作出了具體而又詳細的設置。對于公務員相關程序的透明上，其中最大的特點便是聽證舉證制度的實行，在具體相關案例的審理的時候，在舉證方面上，無論是個人還是機關都有著自己權力和義務。第四，提供有效的司法救濟機制。是否方面的救濟對于公務員來說至關重要，因為他是公務員救濟的最后一道程序，司法救濟的獨立性體現在，其他相應機關對其沒有任何影響。歐洲，美國日本以及我國的臺灣地區在相應救濟基礎上，標準而又有規范的行政救濟措施，確實可以在救濟方面起到很好的作用，但是與具體的法律效力比起來，則會有所遜色，因為法律的實行不用涉及其他利益關系，完全以公正審查的

42、方式，作為公務員權利救濟的最后堅強后盾。五、我國公務員救濟制度的完善建議（一）完善權利體系1.完善政治性權利公務員不得不放棄某些公民的政治權利，如在政黨中任職、組織選舉活動、尋求政治捐款、競爭公職候選人、質疑政治領導人和公共政策。目前，我國的政黨制度是建立在共產黨領導下的多黨合作的基礎上的，共產黨是唯一的執政黨，公務員沒有政治中立地位，享有憲法賦予公民的廣泛的政治權利和自由，如投票權、選舉權、批評權利等。公務員法只對公務員的政治言論、參與某些政治活動、組織或加入某些政治組織施加了一些一般性的限制。目前最大的問題是行政部門的做法，行政部門常常通過制定過分的內部規則來限制公務員的政治權利。筆者建議

43、，為了最大限度地保障公務員的政治權利，必須對公務員的政治權利施加必要和最低限度的限制，同時考慮到公共部門的實際需要，并遵循相稱原則。例如，保障公務員的言論自由應禁止在履行公務時公開表達反對政府的意見，但不應以任何方式限制政府或政府領導人在工作之外的特別場合表達的公共政策意見，也不應追究其責任。還應對公職人員參加政治集會、游行、示威等施加必要的限制，條件是公職人員參加藝術、文學等公共社團的自由不受限制。2.完善經濟性權利從我國公務員法中關于公務員經濟權利的規定來看，存在著一些問題，如過分的普遍性和對某些基本權利缺乏監管，導致立法中所設想的執行不力。公務員的工資福利是經濟權利的一個基本組成部分，但

44、卻受制于各種因素，如國家的經濟發展水平、沒有一個完善的組織來提高工資、社會中普遍存在的仇官的態度。目前，我國公務員的工資保障水平普遍較低，而且增長速度比通貨膨脹率要慢得多，造成了廣泛的經濟壓力，特別是在“北上廣深”等前線城市。近年來，公務員的離職率普遍提高，這也是一個重要的因素。此外，公務員之間目前的報酬方面也有所不同，在某些情況下甚至是兩倍，公務員之間同工不同酬的現象也很突出，導致公務員內部收入不均衡，工資制度的保障激勵措施也沒有發揮最佳作用。此外，盡管公務員養老金的社會融合，但各地區之間的支付問題仍然沒有解決，從而導致履行保障職能的效率低下。為此，應加緊努力，改革公務員的薪酬制度，建立公平

45、合理的加薪機制，逐步提高薪酬，進一步改善公務員的養恤金制度，為公務員提供保健服務，并為公務員建立一個提供激勵和保障的經濟權利規范制度。3.完善社會勞動權利在現代社會，許多國家實施了對公務員結社自由以及與政府談判的限制放寬政策。西方公務員工會已經證明，它們在維護公務員權利、建立和諧的行政關系等方面起到了核心作用。社會主義公有制在我國的存在，工人的利益基本上符合國家的利益。然而，在市場經濟條件下，利益攸關方多種多樣，公務員在法律關系中往往處于弱勢地位，因此需要建立自己的工會。根據現行法律條例中，憲法制定的結社權允許公務員參與；除此之外，工會法有關規定，工會組織也允許公務員的加入。但是，公務員通過工

46、會進行集體協商和談判的可能性仍然是一個法律缺陷。公務員法中并不存在關于工會組織的信息，這顯然不符合工會法的規定。當前，盡管我國沒有專門的公務員工會制度，但所有機構都存在工會，工會會員幾乎是每一個公務員所有的角色。在我國目前的政治制度中，可以探討各種形式的組織，在這些組織中，各級工會組織行使作為公務員的集體勞動權利，參與制定與公務員管理有關的政策，協調解決爭端，并協助公務員行使其權利。因此，筆者建議公務員法進一步澄清我國公務員的具體勞動權利，給予公務員依法組織和談判工會的權利，并保障公務員的民主權利和經濟利益。4.完善權益救濟的程序性權利公務員的實質性權利的行使取決于程序性權利的保障。在域外司法

47、實踐中，公職人員一般有權獲得適當的程序性補救，以保持雙方在法律關系中利益的均衡。在現代行政法更加強調程序性體制建設的情況下，應更加注意公務員的程序性權利。筆者建議通過改進公務員的法律規則，明確規定公務員在人事管理方面的不良行為的條件、程序、補救辦法等。除此之外，為了確保有效地管理各組織的人事，不能制定繁瑣的事先保證程序，否則，這些組織的運作將需要很長的時間。為此，公務員的程序性權利將合理地確定其“程序性權利”與“實質性權利”的比例，同時考慮到各種人事管理程序對公務員實體權利的影響程度。（二）重構非訴訟救濟制度1.確保非訴救濟機關相對獨立目前，在非訴救濟中，無論是我國的公務員向他們的上級機構提出

48、了復審申請，還是向同級公務員的上級機構提出了申請，還是向同級仲裁機構提出了仲裁申請，其都是由上級親自審理他們的案件或審查他們的下屬案件。原處理機構和救濟機關都是同一行政系統的一部分，他們之間存在的利益息息相關，這可能會使人懷疑以及擔心公務員的救濟人員是否偏向于原處理機構。為此目的，筆者建議在以下領域建立符合我們國家情況的相對獨立的公務員非訴救濟機構。1.由行政監察機關受理公務員申訴中國的行政管理體制，賦予的行政監察機關的權限很大，可以對行政機關、行政機關公務人員的行政行為進行監察。行政機關對公務員可以做成包括開除在內的行政處分決定，這些都屬于執行國家法律和行政法規的行為，都在行政監察的范圍管轄

49、之內。我國目前政府部門的行政序列中，行政監察機關的行為，屬于代表國家對行政機關的行政行為履行國家監督監察制度，其行為具有天然的正當性和中立性，可信性。因此，監察機關的行政監察行為，其可信度和公信力，往往比任何人事管理機關的行政行為都大，再加上行政監察機關和紀律檢查委員會合署辦公，其權限和處理決定，往往容易執行。目前，國家成立了國家監察委員會，進一步整合行政體制內的監督力量，對國家機關的行政行為和行政機關公務人員的行政行為進行監督。因此，筆者認為，無論是從長遠國家機關的公信力，還是國家機關的權威性來說，進一步整合行政機關的行政監察權限，嚴格規范行政公務流程，規范運作程序，更能推動行政機關的公務行

50、為。2.公務員不服行政機關人事處理決定的，應納入行政復議范圍行政復議是上級行政機關的下級行政機關的行政機關的行政行為進行的行政監督，其優勢有很多，一是行政復議保持了行政機關和相對獨立性，也提升行政復議機關的行政權威。自從1999年建立行政復議法以來，已經逐步探索成立了一整套完整的行政審查辦案程序和審查體系。現在中國也受到行政權力關系的相關影響，在此基礎上，可以簡單分為內部行政行為和外部行政行為之分，行政復議機關的審查重點只審查外部行政行為的爭議，行政機關對其工作人員的行政處理決定屬于行政機關的行政行為，屬于內部行政管理權限，上級行政機關不予干涉。這樣的規定，不符合現代行政法的發展潮流。按照公務

51、員的基本權益保護來看，行政復議作為上級行政機關對下級行政機關的行政行為進行審查，就必須履行其相應的法律職責，就要充分發揮上級行政機關對下級行政機關的內部監督作用。但是，在1957年，全國人大常委會就制定了國家行政機關工作人員的獎懲規定明確指出，國家行政機關的工作人員，對行政紀律處分不滿意，可以進行提起行政復議程序。3.加強人事爭議仲裁制度建設由于中國法律制度的設計，中國人事部門和勞動部門曾經分別設立，即使在人事勞動部門進行整合的今天，其依據的法律也不完全相同。事業單位的人事爭議仲裁，由過去的人事主管部門仲裁委員會管轄，到現在合并到勞動爭議委員會管轄，企業勞動爭議更是屬于人力資源和社會保障部門管

52、轄。在公務員法頒布之前，人事爭議仲裁工作，只能解決事業單位與其工作人員之間的人事爭議，但是相關的公務員和國家行政機關之間的行政爭議，并沒有進行設計解決爭議的制度規定。隨著公務員法規定的頒發，我國相應建立了人事爭議仲裁制度，但是其解決的范疇只能是聘任制的事業編制人員。從國外對救濟公務員權力的制度設計來看，我國的人事爭議仲裁制度最大的弊端就是只能解決事業編人員的人事爭議，對公務員和行政機關的人事爭議，并沒有涉及在內，目前該制度已經基本作廢。公務員法的規定，將人事爭議仲裁只適用于聘任制公務員，對選任制、選調制的公務員排除在外的做法，引發很多爭議。畢竟，公務員職務關系，也相應具有行政合同的特點，對行政

53、公務員身份的爭議內容，必須也應當納入仲裁范圍之內 。（三）導入司法訴訟救濟制度1.合理界定司法救濟的適用范圍必須對公務員的行政管理行為，必須納入司法審查的范圍。筆者認為，一是可以將對公務員有關事宜，發生身份關系的行為，進行重點審查，比如招錄、才退和離退休辦理手續等人事管理行為。二是重大職務行為，如免職、降職甚至年度考核的等級評定等事項，均應列入司法機關的的審查范圍。同時，也要確保黨管干部原則的中國，也要高度重視行政機關對本單位人員的行政管理權限，特別是從調動公務員的工作積極性，確保機關各項事物得到有序運轉等方面，進行嚴格的司法審查，確保公平公正，確保各項工作的得到有序扎實開展。三是對公務員有關

54、工資福利等報酬事項的處理，也要納入司法審查的范圍，比如公務員工資、福利、升遷和考核等方面，特別是對公務員財產權進行調整和處分等方面，進行司法審查。這些公務員財產方面的內容，雖然與民事調整的債權和物權調整無關，但是其本質都是調整的財產權，理應納入調整范疇。四是對行政機關對行政機關公務人員的行政處分行為。公務員嚴重違反國家法律法規和有關規章制度，理應受到國家行政機關的懲戒。國務院在2007年就出臺了行政機關公務員處分條例，對此進行了明確的界定。行政處分往往關系到公務員的職業榮譽、經濟權利等方面的利益，應當賦予其申訴和申辯的權利，可以通過國家司法審查的方面，對此進行審查。五是其他侵害國家基本權的行為

55、。在國家法律沒有明確性規定的情況下，必須認為公務員有相關基本權利，沒有經過法律授權，任何機關和個人不能剝奪。因此授予其通過司法審查的方式，進行法律救濟。2.建立司法救濟機構美國等國家規定有普通法院進行負責，法國和瑞典等國家則成立了專門行政法院管轄。現在我國公務員權利侵害，很多都是行政機關引發的。因此，要想得到司法救濟，就必須提起行政訴訟的方式，進行司法救濟。鑒于中國獨特的國情，因此可以借鑒大陸法系的相關做法，設立相應的專門行政法院的方式進行救濟。必須加大國家制度的頂層設計，積極取得經驗，逐步推廣。3.明確司法審查標準中國行政訴訟法審查行政行為的合法性，只對行政行為的合法性進行審查，不對行政行為

56、的合理性進行審查。這是我國司法權和行政權相分離的結果。長期以來，中國行政機關長期處于行政強制地位，司法機關必須在行政機關行政職權的基礎上，對行政行為的合法性進行審查。因為行政機關行政權一般都審查到行政機關的人事管理權限，是行政機關對內部行使行政管理職權的象征。如果司法機關審查這種行政行為，就會造成很多的矛盾，干涉行政機關的內部行政管理權限，嚴重影響行政機關行使行政管理職權，對內進行行政管理權進行司法干預，嚴重影響行政權和司法權的相互獨立。同時，也要必須考慮到行政機關對內部人士管理有高度的自主權，是法律賦予的行政內部管理權限，在內部各種公共管理活動中，需要根據社會事務的變化，及時進行調整。筆者認為，目前，對行政機關內部行政機關內部管理職權進行干涉，就會在法律上造成很多問題，引發行政立法和操作的問題。所以對行政機關人事管理行為的合法性審查，要重點對行政機關的行政程序是否合法