1、摘要鄉鎮政府職能轉變是現階段全面深化改革的重點和核心內容。隨著全面深化改革的不斷深入，客觀上要求鄉鎮政府必須轉變職能，從而更好的發揮好鄉鎮政府公共服務與社會管理職能，更好的為農村中的各項事業服務。我國的鄉鎮政府作為國家政權體系中最基層的政權組織，其職能的發揮直接關系著我國農村社會的發展。 當前的改革已經進入攻堅期和深水區，與人民密切相關的鄉鎮政府職能轉變當然是必不可少的。關鍵詞：鄉鎮政府；職能轉變；問題7摘要 1一、鄉鎮政府職能概述 31.1 鄉鎮政府職能定位 31.2 鄉鎮政府的地位 4二、鄉鎮政府職能轉變的問題 62.1 傳統的“壓力型行政體制” 62.2 鄉鎮政府財政危機嚴重 62.3

2、條塊關系難以處理 72.4 鄉鎮政府職能定位不明確 7三、鄉鎮政府職能轉變的對策 93.1 創新公共財政體系 93.2 建立高效廉潔的人員保障機制 93.3 完善鄉鎮政府績效考核制度 103.4 推進農村基層民主建設 10參考文獻 13一、鄉鎮政府職能概述1.1 鄉鎮政府職能定位1. 政府的含義中國是一個具有數千年悠久文化和政治傳統的文明古國。在古代社會，中國稱政府為宰相治理政務的處所。這里的處所，不僅是處理一般行政事務的地方，也是處理司法、立法等部分事務的所在。事實上，這既是一種權力機關，也是一種管理機關。近代社會以來，孫中山把國家權力分為人民的權力和政府的權力，這里的政府權力主要包括立法權

3、、行政權、司法權、監察權等，這里所講的政府是具有統治的含義。羅豪才在行政法論一書中指出，國家行政機關是統治階級運用國家權力管理國家行政事務的機關，又稱國家管理機關。西方國家中，洛克認為，政府是人們自愿通過協議聯合組成的“共同體”。法國的盧梭認為，政府是臣民與主權者之間建立的一個中間體，負責執行法律和維護自由。盧梭的“中間體”和洛克的“共同體”都指一切權利屬于人民，政府是權力的執行者。密爾在代議制政府一書中，認為政府不僅對人類精神起巨大的作用， 還能有組織的安排公共事務，以上關于政府概念的說法都是值得參考的。研究當代的中國政府，這里的政府有宏觀和微觀兩個層面理解。從宏觀層面上來講，政府是指掌握公

4、共權力的國家權力機構，主要包括立法機關、行政機關、司法機關； 微觀層面上來講，政府是主要指的是中央政府和地方各級政府。本篇論文中所指的政府是微觀層面上的，即狹義的政府。2. 政府職能的含義及特點有關政府職能的含義，理論界的看法都不統一，金太軍認為政府職能是政府所承擔的職責和功能；許文惠等認為政府職能是社會的行政體系在整個社會系統中扮演的角色和發揮的作用；杜創國認為政府職能是政府承擔的職責和所具有的功能。從職能作用的領域分為政治、經濟、文化和其他社會職能，從職能屬性上分為保衛、統治、管理和服務等職能，從職能作用方式來劃分，立法、行政、司法和監察等職能。雖然理論界對政府職能的定義沒有統一的觀點，但

5、基本觀點都認為政府職能是指政府在國家和社會管理中承擔的職責和功能。政府職能是一個現實性、歷史性的概念，政府職能反應了政府活動的大體方向、主要任務和作用。因此政府職能具有以下特性：第一， 政府職能具有動態性。政府職能是隨著社會的發展而發展變化的，是一個歷史性概念，在不同的社會形態下，政府所具有的職能是不相同的。盡管政府的基本職能保持不變，但政府職能的內容、強度、管理方式都會有所變化。取消農業稅之前，我國鄉鎮政府主要在催款納糧，計劃生育方面下大工夫；農業稅取消之后，我國的鄉鎮政府不再催款納糧，而是把主要的工作放在為農村社會提供服務上面。可見，政府職能是一種變化發展的過程，具有動態性。第二， 政府職

6、能具有整體性。政府職能主要包括中央政府職能和地方政府職能， 是一個完整的系統。中央政府和地方政府職能發揮的好壞都會影響我國政府職能的整體發揮，從而影響我國社會的發展。同時， 構成我國的政府職能的要素之間相互聯系、相互影響，所以，必須從整體上對政府職能進行理解，理清政府職能各領域和各層級之間的互補關系。1.2 鄉鎮政府的地位1. 鄉鎮政府的性質“鄉” 字最早出現在漢篆中，在我國地方政府制度史上歷史悠久。鄉鎮政府是我國政權體系中最基層的政權組織。鄉鎮政府作為鄉鎮人民代表大會的執行機關，由鄉鎮人民代表大會產生，并向其報告工作，對其負責，受其監督。同時，鄉鎮政府作為同級權力機關的執行機關，認真執行鄉鎮

7、人民代表大會的決議，因為這些決議是關系本區域內人民群眾的根本利益。另一方面，鄉鎮政府是國家最基層的行政機關，對上一級國家行政機關負責，接受其領導，并報告工作，認真完成上級政府交辦的各項任務和工作。鄉鎮政府作為地方政府的組織系統之一，它承擔著上級政府下派的命令和任務，管理鄉鎮各項事務，對農民群眾進行思想教育并為農村社會提供公共服務。鄉鎮政府作為國家政權的重要組成部分，在我國政權體系中具有基礎性的地位。2. 鄉鎮政府的地位第一， 鄉鎮政府是人民民主專政國家政權的基礎。鄉鎮政府作為農村中最基層的政權體系，直接與廣大人民群眾相聯系。國家政治的穩定、社會秩序的安定、農村社會的發展等很大程度上取決于這一基

8、層政府。同時， 鄉鎮政府是農民根本利益的代表者，是切實為廣大農民群眾服務的政權體系。第二，鄉鎮政府是國家工作的“末梢神經”部分。黨的一系列政策的貫徹、執行，最終都要通過鄉鎮政府，只有通過鄉鎮政府的實際工作，黨的方針、政策才能順利的落實到人民群眾的生活中去，才能及時有效的反饋出國家政策、方針和指令的制定是否準確、是否及時有效。這樣信息才能及時的反饋，從而有利于上級和中央政府更好的制定和完善農村中各項政策的實施和發展。鄉鎮政府必須對本區域內的事務進行綜合管理、全面領導、重點負責。二、鄉鎮政府職能轉變的問題2.1 傳統的“壓力型行政體制”一種體制的長期存在，總要留下相當多的沉淀。所以，一直以來，我國

9、的鄉鎮政府處在壓力型的行政體制下，根本不能充分的發揮自己的職能。在這種體制影響下， 各級政府組織為了取得工作成就，制定了各種目標和任務分別下派給下級政府組織，要求下級政府組織要按時完成工作任務，以其完成任務的情況作為評價考核的標準。有些政府組織對于工作目標和任務采取“一票否決”的制度。例如， 我國當前縣級政府對鄉鎮政府領導工作的考核大都采用 “一票否決”的制度，主要從計劃生育、社會治安、招商引資等各方面的工作指標考核。這些硬性工作指標的完成與否直接關系著鄉鎮政府領導干部的升遷、工資、 福利、 待遇等。所以， 鄉鎮政府的特殊情況比較多，自身的工作計劃經常被打亂，特別是當上級的考核指標過多時，鄉鎮

10、政府不得不把重心放在完成上級下派的各項任務上、應付各種檢查和評比工作，而沒有更多的心思關心身邊的人民群眾。雖然， 取消農業稅之后，鄉鎮政府的工作任務大大減少了，但是， 鄉鎮政府仍然擺脫不了這種壓力型的行政體制，從而使鄉鎮領導和干部們把大量的時間和經歷都用在了完成上級下達的各項指標和檢查工作上，整天辛辛苦苦、忙忙碌碌的工作，而沒有真正為當地農村經濟和社會發展服務。由于壓力型行政體制的影響，使鄉鎮政府忽視了自身工作的主動性、積極性，影響了鄉鎮政府的職能的正常發揮。2.2 鄉鎮政府財政危機嚴重隨著我國經濟的不斷騰飛和現代化進程的不斷加速，中國的許多鄉鎮政府陷入了財政危機的泥潭而不能自拔。造成這種危機

11、的原因是多方面的，比如體制性因素、機構龐雜、債務、收入渠道狹小等原因，但是根本原因還是我國的壓力型行政體制的影響。一方面， 大部分地方實行分稅制，減少了鄉鎮政府的財政收入；另一方面，農業稅取消后，直接切斷了鄉鎮政府的財政來源，使大多數以農業稅為主的鄉鎮政府陷入更加嚴重的財政危機，甚至有的鄉鎮政府基本上不能維持正常的工作運轉。這些危機對于鄉鎮政府職能工作重心轉移到公共產品和公共服務10上有很大的阻礙作用。一方面， 由于鄉鎮財力逐年減少，而用于農村社會支出的部分逐年增加，造成了我國鄉鎮政府債務問題嚴重。取消農業稅之前，鄉鎮政府可以通過向農民收稅費得以償還；農業稅廢除后，鄉鎮政府的主要財政來源于上級

12、政府的財政轉移支付來維持鄉鎮基本的運轉。另一方面，有的鄉鎮領導為了取得政績、 完成任務，制定了一些不切實際的經濟發展任務，鄉鎮干部迫不得已要靠大量的債務搞政績建設，促進整個區域的發展，也加重了鄉鎮政府的財政危機，必然導致鄉鎮政府難以維系公共服務建設的需要。2.3 條塊關系難以處理當前， 大部分鄉鎮政府中鄉鎮機構實行垂直管理模式，導致鄉鎮政府的各個站所條塊分割嚴重、管理結構不合理，鄉鎮工作人員職責劃分不清楚，使各種矛盾日益凸顯，使得鄉鎮政府職能支離破解。 “一般來說，把鄉鎮政府機構分成三類，一種是垂直部門，如工商所、派出所等；一種是鄉鎮政府內部管理部門，如文化站、農機站等；還有一種是代管部門，如

13、財政所、民政所。在鄉鎮政府的設置部門中，垂直部門和代管部門多是實權部門，而這些部門的管理權多由縣級政權壟斷。 ”但是鄉鎮政府工作多是綜合性的工作，需要各個部門的整體配合，實際上，縣級政府消弱了鄉鎮政府綜合處理事務的能力。 “在涉及到市場管理方面的工作，鄉鎮政府各部門之間配合不夠，鄉鎮長需要“請示”站所長，大部分的時候，還要依靠私人感情辦事，鄉鎮部門之間領導調控不通暢，處處受到阻礙。這些不正常的工作現狀不僅給鄉鎮政府工作帶來很多麻煩，而且在條塊關系中， 這種領導方式在一定程度上消弱了鄉鎮政府的管理職能，阻礙了鄉鎮政府職能的正常發揮。2.4 鄉鎮政府職能定位不明確在當前的鄉鎮政府工作中，鄉鎮政府為

14、了維護自身的利益，把工作的重心放在了上級政府下派的各項任務和指標上，對應該承擔的發展農村經濟、服務農民生產生活、維護農村社會治安等本職的工作不予關心。使農村地區的一些基礎設施長時間得不到改善，農村生產生活越來越不方便，致使鄉鎮政府職能存在嚴重的錯位現象。農業稅廢除后，由于受社會經濟發展、社會需求等各方面的影響，鄉鎮政府的職能已經不是之前以收稅為主的工作，而是要為農村社會發展提供基本的公共服務。但是， 在現實的鄉鎮政府的工作中，鄉鎮政府還用行政手段干預私人活動，同時，也干預了市場，阻礙了私人經濟的發展，造成了資源配置的扭曲， 降低了市場配置資源的效率，導致鄉鎮政府職能越位，而在提供公共服務方面根

15、本就沒有做具體的工作。這些問題主要受傳統工作模式的影響，在未來的一段時期內仍將存在，影響市場機制的作用，使鄉鎮政府的職能逐步弱化。13三、鄉鎮政府職能轉變的對策3.1 創新公共財政體系全國取消農業稅之后，我國的鄉鎮政府不再是以前“催糧納款”的管理者，而成了為廣大人民提供公共服務的服務者。這在一定程度上降低了人民的生活負擔，但卻使本來就比較貧困的鄉鎮政府更加貧困，陷入了財政危機。一方面，傳統的壓力型行政體制的影響，鄉鎮政府的工作任務比較繁雜，以至于鄉鎮政府支出比較多；另一方面，隨著鄉鎮政府職能的轉變，需要向農村社會提供更多的公共服務、基礎設施建設等。這些都使鄉鎮政府財政危機更加嚴重，所以，必須要

16、加強中央政府對鄉鎮政府財政的轉移力度。我國目前財政轉移的目標是彌補鄉鎮財政的收支缺口，為了實現各個地區社會發展的總體目標。鄉鎮政府作為我國最基層的政權體系，直接與廣大農民群眾的生活相聯系，如果鄉鎮政府沒有足夠的財力、物力、人力，我們的鄉鎮政府的職能根本沒有辦法發揮，更談不上為農村發展提供公共服務。所以鄉鎮政府首先要有足夠的財力，保證自己能夠正常運轉，然后要不斷的調整和改善縣級財政和鄉級財政體制。鄉級政府可以根據政府預算的形式向上級財政部門申請財政支付，上級財政根據情況確定鄉鎮財政困難的標準， 依據標準進行統籌安排，集中力量重點解決好鄉鎮政府的財政危機，保證鄉鎮政府職能的正常發揮。3.2 建立高

17、效廉潔的人員保障機制在人才的選拔機制方面，要推行公開、公正、公平的選拔任用模式，使我國干部人員的選拔民主化、科學化化，從而提高選拔人才的公信度。使廣大群眾認可鄉鎮干部工作人員的工作能力；使鄉鎮干部都明白必須要靠實力、憑才干來認真積極工作，混日子是沒有發展前途的。在現實的工作中，實質上，鄉鎮工作是最艱苦的工作，尤其是那些處于偏遠山區的鄉鎮工作環境更是艱苦，工作任務繁重， 大多數鄉鎮干部一干就是幾年，有的甚至一輩子，這在一定程度上影響了鄉鎮干部的積極性，勢必影響到鄉鎮政府的基層工作。因此， 推行陽光選拔干部模式，為干部提供公平競爭和自我展示的平臺，將那些政治素質高、文化層次高、15創新意識強、主動

18、性強、清正廉潔的鄉鎮干部安排到重要的崗位。同時，對那些無法得到提拔的鄉鎮干部，在工資待遇上給予適當的補助，從經濟上增強其積極性，從政治上提高其主動性，讓干部們真正體會到實干的“回報”。從而整體上調動鄉鎮干部的工作積極性。3.3 完善鄉鎮政府績效考核制度我國鄉鎮政府考核的主要方式是來自縣級政府的單方面考核，應該建立全方位的干部考核機制。主要涉及上級、同事、 下級和農民群眾共同參與考核才能確切反映考核主體的真實情況。鄉鎮政府職能定位是否合理，履行職能情況是否真正符合農民群眾的要求，必須堅持社會公共群眾參與的原則。 “政府是國家治理的核心主體，政府廣泛征求社會公眾意見，將公眾滿意度作為重要的考核指標

19、，完善規范的職能評價體系”。當前各個鄉鎮政府的考核方法都是縣級政府根據鄉鎮的發展情況設定考核指標下派任務，進行定期、年終等考核，根據鄉鎮政府完成任務的實際情況給出等級。 這種上級單一的考核方式，容易使鄉鎮政府只顧為了完成上級委派的任務而工作， 忽略了鄉鎮政府為民服務的初衷，嚴重損害了人民群眾的切身利益。所以， 鄉鎮政府要明確自己管理和服務的對象是廣大人民群眾，要運用民意測驗法和社會調查的方法不定期的了解群眾對鄉鎮政府干部工作的滿意度，打破原有封閉單一的考核方式，盡可能多元化、科學化評價。3.4 推進農村基層民主建設基層民主作為社會民主政治的基礎，關系到我國社會主義政治建設的整個發展過程。然而，

20、 “鄉鎮政府作為直接聯系廣大農民群眾的紐帶，理應具有承擔和維護農民民主的權利、積極推進農村基層民主政治建設的任務。”政府改革的著力點是放權予社會，所以鄉鎮政府必須還社會自由，還自身輕松，全面推進、不斷深化農村基層民主建設。1. 完善村民自治建設中國是一個傳統的農業大國，受自然經濟的影響，我國的農業基礎地位一直比較薄弱。隨著農村改革不斷的發展和完善，中國共產黨帶領人民群眾走上了一條適合自己的道路，即實行村民自治管理。村民自治組織是農村社會重要的構成元素， 整個農村社會的運行情況大部分都是由這個構成元素決定和影響的。針對這種情況，必須要完善村民自治建設，使其能夠真正在農村地區發揮組織和領導作用。必

21、須從以下幾方面完善村民自治組織建設：首先， 重視發展農村社會組織。鄉鎮政府職能轉變趨勢是還權予社會，如果社會不能有效的承擔起相應的社會治理責任，那么鄉鎮政府就不能實現有效的治理。 在當前的農村社會，農民通過村民委員會實行自治，主要是圍繞村委會組織展開， 比如村委會選舉。隨著經濟社會的發展，我國農村開始出現各種農民基于共同需要和利益而自我形成的社區組織，如各種行業協會、社區民間組織等。這些社會自治組織的產生和發展，能夠有效地提高農民自治組織的組織化程度，能夠真正為農村的發展服務。其次， 規范村黨支部與村委會的關系。村民自治關系主要包括鄉鎮政府和村黨支部的關系，黨支部應該在調查研究的基礎上，根據本地的實際情況出發，提出經濟發展和精神文明建設的具體意見，交給村民委員會商議討論，把我們黨提出的方針和政策轉變為人民群眾自覺主動的行為。目前， 村委會與村黨支部在村級事務中的管理比較模糊，這就致使村黨支部和村委會的矛盾更加突出。所