1、事業單位財務規則事業單位財務規則/ /會計準則會計準則/ /會計制度會計制度/ /內部控制規范解讀內部控制規范解讀上海國家會計學院上海國家會計學院 郭永清博士郭永清博士/ /教授教授2022-4-1上海國家會計學院郭永清1今天的議題 大視野下的改革大視野下的改革 事業單位財務規則解讀事業單位財務規則解讀 事業單位會計準則/會計制度解讀 事業單位內部控制規范解讀2022-4-1上海國家會計學院郭永清2大視野下的會計 會計是社會運行的基礎 會計是最古老的學科：原始社會的結繩記事，到現代社會的ERP 會計信息是社會財富分配的基礎 會計信息與財富分配：國家、集體、個人三者間利益關系，會計是基礎；皇帝與

2、師爺共天下 離開了會計，一切改革都會變成一句空話：改革就是利益的重新分配 離開了會計，整個社會就會失去賴以存在的基礎：工資、稅收、養老保險、企業 有效率的資源配置都需要正確及時的信息，會計一直都是社會資源配置過程中所需要的最主要的信息 會計關系到一個國家政權的建設！郭永清教授國家審計署某年的審計報告意見預算編制（代編、未細化）、執行不規范（到位率低、隨意調整）、投資計劃下達不規范國債發行管理不嚴格私設小金庫（截留收入、虛列支出等方式，套取和私存私放資金4.14億元，主要用于發放獎金、補貼）收入和資產管理存在一些薄弱環節，主要表現在非稅收入征繳、資產核算和出租出借等方面。其中：80個所屬單位未按

3、規定征繳非稅收入3.09億元，違規收費3.68億元；52個所屬單位違規出租出借資產、委托理財以及資產入賬不及時等，涉及金額18.75億元；39個所屬單位未嚴格執行政府采購規定，有的是為加快采購進度規避集中采購，有的是執行政府采購政策和程序不規范，涉及采購資金7.57億元國稅征管違規減免70億元、征管不嚴導致稅款流失20億元、人為調節稅收進度等問題地方政府債務金額巨大，隱性債務過高重大項目未按規定招投標、甚至非法轉包分包，投資控制方面，主要是物資采購和工程款結算審核不嚴等增加投資15.12億元，虛假申報、多頭申報、擠占挪用或違規使用建設資金11.63億元，以假發票或“白條”入賬4.65億元新型農

4、村合作醫療基金、農業基礎設施建設、政府投資保障性住房、財政就業補助等資金和項目重大違法違紀 審計署共向有關部門移送重大違法違規案件線索139起。這些案件有三個突出特點：一是利用權力“設租”、“尋租”，或培植代理人侵吞財政資金或國有資產；二是利用公共資源“借道”若干非公單位，或在多個地區實施違法違紀行為；三是利用虛假注資、虛假項目、虛假合同和虛假票據等方式，將違法行為隱藏在合法“外衣”之下。產生這些問題，既有一些人員法紀觀念淡漠、依法行政意識不強等主觀因素，也有體制轉軌時期相關制度不夠健全、執行不夠嚴格等原因。為什么？ 需要政務公開、提高財政透明度 政務就是花錢的過程，就是利益分配的過程 向老百

5、姓公開錢是怎么花的，利益是怎么分配的，就是提高財政透明度 如何提高？需要進行政府會計改革，披露科學的政府財務報告 向老百姓公布真實、完整、可理解的財務報告，以解除受托責任，并由老百姓來決策總理題詞總理題詞大視野下的會計定位財務會計環境財務會計環境契約與單位治理契約與單位治理會計慣例與管制會計慣例與管制第三方審計第三方審計會計爭論的法律制度會計爭論的法律制度單位業務活動單位業務活動財務會計系統財務會計系統計量并報告經計量并報告經濟后果濟后果財務會計戰略財務會計戰略會計政策的選擇會計政策的選擇會計估計的選擇會計估計的選擇報告格式的選擇報告格式的選擇補充披露的選擇補充披露的選擇財務報表財務報表大視野

6、下的會計定位大視野下的會計定位 科學論：會計是一種管理活動，會計學就是一門經濟管理科學 管理活動論（楊紀宛、閻達五） 信息系統論（葛加澍） 財務會計有先天的局限性 貨幣計價（不能反映非貨幣信息） 收付實現制（不能反映資產、負債的真實狀況） 歷史成本計價 定期披露 政府會計對業務活動和財務狀況的反映: 不是照相而是速寫大視野下的會計定位 藝術論 會計是一種主觀藝術，最具藝術性的部分就是會計政策與會計估計 會計是化妝師（魔術師） “會計報表在一定程度上就是三點式的“比基尼”，展示給你的僅是那些你不感興趣的地方，而你感興趣的地方全被遮了起來”華爾街日報大視野下的會計定位大視野下的會計定位 控制論（馬

7、克思） 會計是“對經濟活動的過程的控制與觀念的總結” 企業、居企業、居民民稅稅收收政府政府預算預算編制編制是資是資源發源發散配散配置的置的過程過程部門部門A部門部門A部門部門A部門部門A項目項目A項目項目A項目項目A項目項目A項目項目A項目項目A資資源源投投入入預算預算控制控制是資是資源收源收斂控斂控制的制的過程過程政府目標政府目標資源的一次配置資源的一次配置 資源的二次配置資源的二次配置 資源的三次配置資源的三次配置內部控制是會計核算的前提內部控制是會計核算的前提預算管理是內部控制的起點預算管理是內部控制的起點會計核算是內部控制的終點會計核算是內部控制的終點交易數據交易數據交易事件交易事件輸

8、入輸入會計準則會計準則/會計制度會計制度會計信息處理系統會計信息處理系統信息輸出信息輸出預算控制預算控制信息質量的信息質量的4種可能種可能過程的控制過程的控制觀念的總結觀念的總結 會計控制概念會計控制概念預算、財務規則、管理制度、會計、審計之間的關系及業務流程IT系統管理 財務規則財務規則財務轉型 你年薪你年薪3萬元時，就像外面坐的那些同事一樣，萬元時，就像外面坐的那些同事一樣，只是會計，當你年薪只是會計，當你年薪30萬元時，是個財務經理萬元時，是個財務經理，等到你年薪，等到你年薪100萬元的時候，就成了大公司萬元的時候，就成了大公司的的CFO，雖然都是財務，但做的事情是不一樣，雖然都是財務，

9、但做的事情是不一樣的。的。 大部分財務人員的工作是獲取財務數據，確保數據的真實性、大部分財務人員的工作是獲取財務數據，確保數據的真實性、完整性和適時性，也就是我們通常所說的記賬、做報表，而一完整性和適時性，也就是我們通常所說的記賬、做報表，而一個個CFO是不做這些工作的，他所關注的是公司戰略層面的問題是不做這些工作的，他所關注的是公司戰略層面的問題，包括企業績效管理、內控和風險管理、并購與重組、投融資，包括企業績效管理、內控和風險管理、并購與重組、投融資管理等。領導力是通過你的運作使公司增值，要給企業的整體管理等。領導力是通過你的運作使公司增值，要給企業的整體方向上一個把控，領導力不光是帶團隊

10、，更重要的是把公司帶方向上一個把控，領導力不光是帶團隊，更重要的是把公司帶到一個更高的層次到一個更高的層次郭永清教授財務轉型 正處在角色轉換中的CFO來說，在擔負起更多企業責任的同時，還應該考慮到如何提升自身的能力，以便順利完成從傳統執行者向管理者的角色轉換。 現階段之所以要談財務領導力的問題，主要是因為中國企業CFO們的生存環境并不是特別理想。在發達國家中，歐美企業中的CFO是企業公認的二把手，日本的是三把手，但在中國企業中一直沒有這樣的共識，特別是上市公司，大多數企業的CFO都是排在最后的。 關于財務領導力的問題并不是領導不重視，而是財務人員自己的能力沒有達到。郭永清教授181919全面運

11、營全面運營與發展的與發展的最高策劃最高策劃者、決策者、決策者、組織者、組織者，領導者，領導核心成員核心成員20 ： 業務vs財務：任脈vs督脈業業務務財財務務現金流現金流任任脈脈督督脈脈血液流血液流業務vs財務：任脈vs督脈業業務務財財務務現金流現金流參與戰略參與戰略風險管理與內部控制：風險管理與內部控制：滲入業務滲入業務如何滲入業務：信如何滲入業務：信息化息化現狀 首席財務官（CFO）VS總會計師 CFO職責和權利的社會認知度過低 CFO的法律地位不明確 受總會計師僅是財務、會計領導的落后觀念影響，CFO在公司中排名靠后VS跨國公司CFO僅次于CEO，CFO可轉型為CEO副總經理兼總會計師？

12、 總會計師的職責與其權利、地位不對等23CFO: 從“CFOASIA”的調查說起 調查表明相當一部分CEO對他們的CFO的表現十分失望 理由：CFO缺乏支持決策所需的技能及戰略性財務信息，且未能提升財務部門對企業的貢獻，也未能提升其他部門的財務管理水平 責任在誰？我們應該怎么辦？ CFO權利來源 直接授權 默認授權 “領導力不是別人給你的，而是自己創造出來的。”現狀與兩大障礙 財務部門每天疲于處理繁冗的數據，卻永遠只有苦勞沒有功勞；財務部門在單位內不受重視，提出的建議總不能被采納，總處于被動地位；財務部門和業務部門的關系總那么別扭，不但經常會起沖突，還經常被以“財務部門不像業務部門那樣能創造收

13、入或利潤”這樣的理由被輕視或被剝奪話語權。 第一個障礙，是財務工作本身的基本定位使財務部門與業務部門很容易產生角色沖突，同時由于財務專業性強的特點，導致雙方溝通不順暢。 第二個障礙，是財務工作的角色定位不完整。 郭永清博士 本講義僅用于本次課程兩大障礙郭永清博士 本講義僅用于本次課程現狀 調查表明相當一部分總經理對他們的財務人員的表現十分失望 理由：CFO缺乏支持決策所需的技能及戰略性財務信息，且未能提升財務部門對醫院的貢獻，也未能提升其他部門的財務管理水平 責任在誰？我們應該怎么辦？明確定位，創造價值 完善財務部門職能，提升財務部門角色定位。財務部門的職能并非僅限于賬務處理，而是可以在更多方

14、面輸出有競爭力的價值。下圖列舉了在價值管理的角色定位下，財務部門應具有的三方面職能。郭永清博士 本講義僅用于本次課程降低財務管理的整體成本，但同時增加決策支持所帶來的價值是財務發展的重點降低財務管理的整體成本，但同時增加決策支持所帶來的價值是財務發展的重點時間時間成本成本交易處理交易處理報告和控制報告和控制決策支持決策支持記帳員記帳員業務伙伴業務伙伴降低成本降低成本提高價值提高價值郭永清博士 本講義僅用于本次課程郭永清博士 本講義僅用于本次課程作為作為CFO能不能樹立起權威，能不能樹立起權威，關鍵是在工作中有所表現，關鍵是在工作中有所表現，讓大家看到你對公司的業務讓大家看到你對公司的業務發展有

15、所幫助發展有所幫助面臨的挑戰及應對挑戰的方法 財務的戰略觀 財務的過程觀 財務的共享觀 全面預算觀 全面風險觀 戰略成本費用觀 集成信息觀 平衡績效觀今天的議題 大視野下的改革大視野下的改革 事業單位財務規則解讀事業單位財務規則解讀 事業單位會計準則/會計制度解讀 事業單位內部控制規范解讀2022-4-1上海國家會計學院郭永清33 第一部分 事業單位財務制度的歷史沿革事業單位財務制度的歷史沿革 第二部分 修訂規則的基本原則修訂規則的基本原則 第三部分第三部分 規則修訂的主要內容規則修訂的主要內容2022-4-1上海國家會計學院郭永清34第一部分第一部分 事業單位財務制度的歷史沿革事業單位財務制

16、度的歷史沿革 2022-4-1上海國家會計學院郭永清35（一）（一）什么是事業單位財務制度什么是事業單位財務制度事業單位財務制度是國家財政制度的重要組成部分，事業單位財務制度是國家財政制度的重要組成部分，是根據有關法律、法規和政策對事業單位有關資是根據有關法律、法規和政策對事業單位有關資金的籌集、分配、使用等業務進行計劃、組織、金的籌集、分配、使用等業務進行計劃、組織、執行和控制等工作，所規定的基本行為準則或行執行和控制等工作，所規定的基本行為準則或行為規范。為規范。 三個層次涵義：三個層次涵義：國家財政制度的重要組成部分；國家財政制度的重要組成部分； 事業單位財務制度具有法律性質；事業單位財

17、務制度具有法律性質； 涵蓋事業單位所有的財務活動涵蓋事業單位所有的財務活動 。 第一部分第一部分 歷史沿革歷史沿革2022-4-1上海國家會計學院郭永清36（二）事業單位財務制度的歷史沿革（二）事業單位財務制度的歷史沿革 第一部分第一部分 歷史沿革歷史沿革2022-4-1上海國家會計學院郭永清37第二部分第二部分修訂規則的基本原則修訂規則的基本原則2022-4-1上海國家會計學院郭永清38保持現有事業單位財務制度體系框架保持現有事業單位財務制度體系框架體現財政改革的相關成果體現財政改革的相關成果突出事業單位公益屬性的性質突出事業單位公益屬性的性質突出科學化精細化管理的要求突出科學化精細化管理的

18、要求 第二部分第二部分 修訂規則的基本原則修訂規則的基本原則2022-4-1上海國家會計學院郭永清39事業單位分類改革 根據現有事業單位的社會功能，將其劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三個大類。 對完全行使行政職能的事業單位，將根據具體情況，轉為行政機構或進行其他調整；對承擔部分行政職能的事業單位，將其行政職能和公益服務職能與其他單位分拆整合。今后，不再批準設立承擔行政職能的事業單位。 對現有從事生產經營活動的事業單位，下一步的改革方向是逐步轉為企業，進行企業注冊，并注銷事業單位，核銷事業編制。今后，不再批準設立從事生產經營活動的事業單位。 至于從事公益服務的事業單位，

19、公益1類和公益2類。事業單位財務管理新修訂的事業單位財務規則（財政部令第68號）2012年4月1日開始執行在基本維持原規則結構的基礎上，增設了“財務監督”一章，增加了二十一條，共分十二章六十八條。具體包括： 一是進一步明確規則的適用范圍。明確規則適用于各級各類事業單位的財務活動。同時，為適應事業單位分類改革的需要，在附則中規定了參照公務員法管理的事業單位以及公益服務性組織和社會團體對于本規則的適用問題。 二是強化事業單位的預算管理。進一步完善事業單位的預算管理辦法，加強事業單位預算編制和執行管理，并明確事業單位決算管理的有關要求。 三是規范事業單位收入管理。修改完善財政補助收入的定義，并進一步

20、明確事業收入的范圍，增加收入管理的有關要求。 四是規范事業單位支出管理。修改完善支出的分類和事業支出的定義，并根據財政改革的有關要求，全面強化支出管理要求。事業單位財務管理新修訂的事業單位財務規則（財政部令第68號）2012年4月1日開始執行在基本維持原規則結構的基礎上，增設了“財務監督”一章，增加了二十一條，共分十二章六十八條。具體包括： 五是完善事業單位結轉和結余資金管理。分別界定了結轉和結余概念，在此基礎上，將結轉和結余劃分為財政撥款結轉和結余資金、非財政撥款結轉和結余資金兩部分，并分別作了原則性規定。 六是加強事業單位資產管理。根據改革實踐，進一步完善資產的分類和定義，規范資產的配置、

21、使用、處置以及對外投資管理，建立資產的共享共用制度。 七是加強事業單位負債管理。明確事業單位建立健全財務風險控制機制，規范和加強借入款項管理，防范財務風險。 八是建立健全事業單位財務監督制度。增設“財務監督”一章，具體規定財務監督的主要內容、監督機制和內外部監督制度。 此外，規則還根據需要對事業單位財務管理的主要任務、專用基金管理、財務分析指標等內容作了進一步的修改完善。事業單位財務管理 修訂充分體現財政改革的相關成果修訂充分體現財政改革的相關成果 過去15年，是公共財政建設和財政改革十分重要的15年，先后實施了部門預算改革、國庫集中收付制度改革、政府采購改革、“收支兩條線”改革、政府收支科目

22、改革、績效預算等，這次修訂充分體現了這些年財政改革取得的相關成果。 新規則規定，事業單位實行核定收支，定額或者定項補助，超支不補，結轉和結余按規定使用的預算管理辦法；要求事業單位應當將各項收入與支出全部納入單位預算，實行“一個單位一本預算”，統一核算，統一管理，使事業單位收支管理更加全面完整。其中，單位的支出將劃分為基本支出和項目支出兩部分，對基本支出預算采取定員定額的方法編制，對項目支出預算按照項目管理的規定編制；從基層預算單位開始編制預算，使預算編制細化到具體項目上。部門預算改革著力構建科學、規范的部門預算管理體系改革預算編制形式，一個部門一本預算改革預算編制方法，建立新型預算分配機制實行

23、零基預算實行零基預算初步實現綜合預算初步實現綜合預算細化預算細化預算改革預算編制方式，自下而上逐級編制改革預算編制程序著力實現預算管理由重分配向分配與管理并重制定財政撥款結余資金管理制度制定財政撥款結余資金管理制度穩步推進支出績效考評制度嚴格預算執行和調整，增強預算約束性著力強化預算監督增加向人民代表大會報送部門預算的數量細化報送審議的預算內容推動部門預算公開成效確立部門預算的基本模式轉變預算管理觀念規范了行政行為增強了預算的合法性全面推進預算績效管理 十六屆三中全會：建立預算績效評價體系 十七屆二中、五中全會：推行政府績效管理和行政問責制度、完善政府績效評估制度 2011年3月：監察部牽頭的

24、政府績效管理工作部際聯系會議，負責指導和推動政府績效管理工作 財政部謝旭人：預算績效管理制度績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及結果運用有機結合的預算管理機制，實現全過程預算績效管理 產生實實在在的社會經濟效益，發揮公共財政職能 建設高效、責任政府 提高財政透明度 預算管理進一步精細化、科學化預算績效管理的探索 加強規章制度和組織結構建設 中央部門預算支出績效考評管理辦法，財政支出績效評價管理暫行辦法，最近合并，出臺了全國財政支出績效評價管理辦法 開展評價試點 構建預算績效管理體系 探索績效評價結果應用 政府會計2011年度審計署績效報告.doc預算績效管理的成效及問題 初步樹立重產出和結果的績

25、效理念 強化部門和單位的責任意識 增強了財政管理和決策的科學性 提高了財政資金的使用效益 促進了政府建設的高效透明下一步工作 強化績效理念 建立健全制度 完善管理流程：預算編制有目標、預算執行有監控、項目完成有評價、評價結果有反饋、反饋的結果要運用 擴大試點范圍，規范試點項目 拓展結果運用，增強績效約束事業單位財務管理突出事業單位的公益屬性，嚴格限定對外投資經營活動突出事業單位的公益屬性，嚴格限定對外投資經營活動 目前，由于事業單位改革相對滯后，事業單位管理存在的一個突出問題是屬性不明確。有人形容“事業單位像個筐，什么東西都能往里裝”。全國120多萬個事業單位，有履行行政職能的，有搞生產經營的

26、，也有從事公益服務活動的。即便是真正從事公益服務的事業單位，在這種事業單位定位不清、屬性不明、改革滯后的情況下，其行為也有可能偏離公益性質和公益目標。 這次修訂規則突出了事業單位公益屬性的性質，牢牢把握事業單位財務活動的方向，對事業單位對外投資、開展經營活動進行了嚴格限定。這是保障我國公益事業及事業單位健康發展的重要舉措。 新規則明確規定，事業單位應當嚴格控制對外投資。在保證單位正常運轉和事業發展的前提下，按照國家有關規定可以對外投資的，應當履行相關審批程序。事業單位不得使用財政撥款及其結余進行對外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業債券等投資，國家另有規定的除外。 新規則不但對原來的管理條款

27、進行必要修訂，還大幅增加了新的管理方面的內容與規定。比如，新規則強調，事業單位應當加強支出的績效管理，提高資金使用的有效性。事業單位財務監督應當實行事前監督、事中監督、事后監督相結合，日常監督與專項監督相結合。事業單位財務管理突出科學化精細化管理的要求突出科學化精細化管理的要求 近年來，財政部門為深入貫徹落實科學發展觀，更好地發揮財政職能作用，按照依法理財、科學理財、民主理財的要求，大力推進科學化精細化管理，強化基礎管理和基層建設工作。 我國的事業單位大多在一線、在基層，是提供公益服務的主要載體；事業單位財務制度是事業單位開展財務管理最重要、最基礎的制度。隨著各項事業快速發展、財政投入力度不斷

28、加大、人民群眾對公益服務的要求不斷提高，必須全面加強事業單位財務工作的科學化、精細化管理，使寶貴的公共資源能夠科學、合理、有效、節約地用于公益事業的發展，提供更多、更好的公共產品。 這次規則修訂，充分體現了科學化精細化管理的要求，不僅對原規則涉及管理的條款進行了必要的修訂，而且大幅增加了管理方面的條款，必將對推進事業單位財務工作科學化、精細化管理發揮重要作用。第三部分第三部分規則修訂的主要內容規則修訂的主要內容2022-4-1上海國家會計學院郭永清51一、總則和附則一、總則和附則二、單位預算管理二、單位預算管理三、收入管理三、收入管理四、支出管理四、支出管理五、結轉結余和專用基金管理五、結轉結

29、余和專用基金管理六、資產和負債管理六、資產和負債管理七、其他內容七、其他內容 第三部分第三部分 規則修訂的主要內容規則修訂的主要內容2022-4-1上海國家會計學院郭永清52 （一）（一）規則規則的適用范圍的適用范圍 1. 規則規則適用于各級各類事業單位的財務活動。適用于各級各類事業單位的財務活動。 2.參照公務員法管理的事業單位財務制度適用問題。參照公務員法管理的事業單位財務制度適用問題。 3.社會力量舉辦的公益服務性組織和社會團體。社會力量舉辦的公益服務性組織和社會團體。 4.某些事業單位或事業單位特定項目不適用規則。某些事業單位或事業單位特定項目不適用規則。 5.事業單位的基本建設財務與

30、事業單位的基本建設財務與規則規則的關系。的關系。 一、總則和附則一、總則和附則2022-4-1上海國家會計學院郭永清53 （二）事業單位財務管理的基本原則（二）事業單位財務管理的基本原則 1.執行國家有關法律、法規和財務規章制度。 2.堅持勤儉辦事業的方針。 3.正確處理事業發展需要和資金供給的關系，社會效 益和經濟效益的關系，國家、單位和個人三者利益的關系。 首先，要正確處理事業發展需要和資金供給的關系。 其次，要正確處理社會效益和經濟效益的關系。 再次，要正確處理國家、單位和個人三者利益關系。 一、總則和附則一、總則和附則2022-4-1上海國家會計學院郭永清54 （三）事業單位財務管理的

31、主要任務（三）事業單位財務管理的主要任務 1.1.合理編制單位預算，嚴格預算執行，完整、準確編制單位合理編制單位預算，嚴格預算執行，完整、準確編制單位決算，真實反映單位財務狀況。決算，真實反映單位財務狀況。 2.2.依法組織收入，努力節約支出。依法組織收入，努力節約支出。 3.3.建立健全財務制度，加強經濟核算，實施績效考評，提高建立健全財務制度，加強經濟核算，實施績效考評，提高資金使用效益。資金使用效益。 4.4.加強資產管理，合理配置和有效利用資產，防止資產流失。加強資產管理，合理配置和有效利用資產，防止資產流失。 5.5.加強對單位經濟活動的財務控制和監督，防范財務風險。加強對單位經濟活

32、動的財務控制和監督，防范財務風險。 一、總則和附則一、總則和附則2022-4-1上海國家會計學院郭永清55 （四）在部分行業事業單位財務制度引入權責發（四）在部分行業事業單位財務制度引入權責發生制生制 引入權責發生制的必要性引入權責發生制的必要性更加準確真實地提供財務會計信息的需要實行成本核算和績效管理的需要及時揭示財務風險的需要部分行業引入權責發生制的特點部分行業引入權責發生制的特點修正的權責發生制，而不是完全的權責發生制 一、總則和附則一、總則和附則2022-4-1上海國家會計學院郭永清56 （五）關于制定行業事業單位財務管理制度和地方事（五）關于制定行業事業單位財務管理制度和地方事業單位

33、具體財務管理辦法業單位具體財務管理辦法 1.規則規則第六十六條規定：第六十六條規定：“行業特點突出，需要制定行業行業特點突出，需要制定行業事業單位財務管理制度的，由國務院財政部門會同有關主管事業單位財務管理制度的，由國務院財政部門會同有關主管部門根據本規則制定。部門根據本規則制定。” 與與規則規則的關系：的關系：規則規則是最高層次的基本制度，行業是最高層次的基本制度，行業財務制度在體系中處于第二層次，不得與財務制度在體系中處于第二層次，不得與規則規則相抵觸相抵觸 2. 規則規則第六十七條規定：第六十七條規定：“省、自治區、直轄市人民政省、自治區、直轄市人民政府財政部門可以根據本規則結合本地區實

34、際情況制定事業單府財政部門可以根據本規則結合本地區實際情況制定事業單位具體財務管理辦法。位具體財務管理辦法。” 是地方為貫徹是地方為貫徹規則規則和行業制度、結合實際情況制定的具和行業制度、結合實際情況制定的具體管理辦法，是必要補充，不得與體管理辦法，是必要補充，不得與規則規則和行業制度相抵和行業制度相抵觸觸 一、總則和附則一、總則和附則2022-4-1上海國家會計學院郭永清57二、單位預算管理二、單位預算管理 事業單位預算管理貫穿了事業單事業單位預算管理貫穿了事業單位預算編制和執行的全過程，是事業位預算編制和執行的全過程，是事業單位進行各項財務活動的前提和依據。單位進行各項財務活動的前提和依據

35、。2022-4-1上海國家會計學院郭永清58 （一）事業單位預算的概念和內容（一）事業單位預算的概念和內容 規則規則第六條規定：第六條規定：“事業單位預算是指事業單事業單位預算是指事業單位根據事業發展目標和計劃編制的年度財務收支計位根據事業發展目標和計劃編制的年度財務收支計劃。事業單位預算由收入預算和支出預算組成。劃。事業單位預算由收入預算和支出預算組成。” 事業單位預算反映了預算年度內事業單位的資金事業單位預算反映了預算年度內事業單位的資金收支規模、業務活動范圍以及事業發展目標和計劃收支規模、業務活動范圍以及事業發展目標和計劃的規模和方向，是事業單位財務工作的基本依據。的規模和方向，是事業單

36、位財務工作的基本依據。 從預算的內容來看，事業單位預算應當包括事業從預算的內容來看，事業單位預算應當包括事業單位全部收入和全部支出預算。單位全部收入和全部支出預算。 二、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清59 （一）事業單位預算的概念和內容（一）事業單位預算的概念和內容 將原規則“事業單位預算是指事業單位根據事業發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃”中的“任務”改為“目標”，并提到“計劃”之前。主要考慮： 一是符合事業單位改革和發展的要求。 二是符合預算績效管理的要求。 二、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清60 （二）事業單位預

37、算管理辦法（二）事業單位預算管理辦法 規則規則第七條規定：第七條規定：“國家對事業單位實行核定國家對事業單位實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉和結余收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉和結余按規定使用的預算管理辦法。定額或者定項補助根按規定使用的預算管理辦法。定額或者定項補助根據國家有關政策和財力可能，結合事業特點、事業據國家有關政策和財力可能，結合事業特點、事業發展目標和計劃、事業單位收支及資產狀況等確定。發展目標和計劃、事業單位收支及資產狀況等確定。定額或者定項補助可以為零。定額或者定項補助可以為零。” 二、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清6

38、1 （二）事業單位預算管理辦法（二）事業單位預算管理辦法 我國事業單位預算管理辦法，經歷了多次歷史演變我國事業單位預算管理辦法，經歷了多次歷史演變: : 在在19971997年前，實行全額、差額和自收自支三種預算管年前，實行全額、差額和自收自支三種預算管理辦法；理辦法； 19971997年施行年施行事業單位財務規則事業單位財務規則后，對事業單位統后，對事業單位統一實行了一實行了“核定收支，定額或定項補助，超支不補，結余留核定收支，定額或定項補助，超支不補，結余留用用”的預算管理辦法；的預算管理辦法； 本次修訂，沿用本次修訂，沿用9797年的表述，將年的表述，將“結余留用結余留用”改為改為“結轉

39、和結余按規定使用結轉和結余按規定使用”，賦予了新的內涵。，賦予了新的內涵。 核定收支；定額或定項補助；分類改革；收入上繳辦法。核定收支；定額或定項補助；分類改革；收入上繳辦法。 二、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清62 二、單位預算管理二、單位預算管理 1. 核定收支核定收支事業單位按照國家有關規定將單位的全部事業單位按照國家有關規定將單位的全部收入和全部支出統一編列預算，報主管部門和收入和全部支出統一編列預算，報主管部門和財政部門核定。財政部門核定。主管部門和財政部門根據國家有關政策和主管部門和財政部門根據國家有關政策和財力可能，結合事業特點、事業發展目標和

40、計財力可能，結合事業特點、事業發展目標和計劃、事業單位收支及資產狀況，核定事業單位劃、事業單位收支及資產狀況，核定事業單位的年度收支規模。的年度收支規模。2022-4-1上海國家會計學院郭永清63 二、單位預算管理二、單位預算管理 2. 定額或者定項補助定額或者定項補助定額補助：根據事業單位收支情況，按照定額補助：根據事業單位收支情況，按照相應標準確定總的補助數額。相應標準確定總的補助數額。定項補助：根據事業單位收支情況，確定定項補助：根據事業單位收支情況，確定對事業單位某些支出項目進行補助。對事業單位某些支出項目進行補助。對非財政補助收入可以滿足單位經常性支對非財政補助收入可以滿足單位經常性

41、支出需要的，定額或者定項補助可以為零。出需要的，定額或者定項補助可以為零。2022-4-1上海國家會計學院郭永清64 二、單位預算管理二、單位預算管理 3. 超支不補，結轉和結余按規定使用超支不補，結轉和結余按規定使用事業單位預算經主管部門和財政部門按照事業單位預算經主管部門和財政部門按照法定程序核定以后，其收支預算應當由單位自法定程序核定以后，其收支預算應當由單位自求平衡。求平衡。除特殊因素外，增加支出由單位自行組織除特殊因素外，增加支出由單位自行組織收入解決，主管部門和財政部門不追加預算。收入解決，主管部門和財政部門不追加預算。形成結轉和結余資金，按照同級財政管理形成結轉和結余資金，按照同

42、級財政管理規定執行規定執行2022-4-1上海國家會計學院郭永清65 二、單位預算管理二、單位預算管理 4. 收入上繳收入上繳非財政補助收入大于支出較多的事業單位，非財政補助收入大于支出較多的事業單位，可以實行收入上繳辦法。可以實行收入上繳辦法。定額上繳定額上繳比例上繳比例上繳2022-4-1上海國家會計學院郭永清66 新舊規則的比較新舊規則的比較 二、單位預算管理二、單位預算管理將將“結余留用結余留用”改為改為“結轉和結余按規定使用結轉和結余按規定使用”。定額或定項補助確定依據中增加定額或定項補助確定依據中增加“資產狀況資產狀況”，體現了預算管理和資產管理相結合的要求。體現了預算管理和資產管

43、理相結合的要求。將定額或定項補助確定依據中將定額或定項補助確定依據中“國家國家財政財政政策和政策和財力可能財力可能”改為改為“國家國家有關有關政策和財力可能政策和財力可能”，并將先后順序進行了調整。并將先后順序進行了調整。2022-4-1上海國家會計學院郭永清67 確定事業單位財政補助的原則確定事業單位財政補助的原則 二、單位預算管理二、單位預算管理按照公共財政的要求，根據事業單位分類，確定按照公共財政的要求，根據事業單位分類，確定事業單位財政補助。事業單位財政補助。以以“具有公益特點，滿足社會共同需要具有公益特點，滿足社會共同需要”確定確定國家財政對事業單位補助范圍的原則。國家財政對事業單位

44、補助范圍的原則。保證重點與兼顧一般相結合的原則。保證重點與兼顧一般相結合的原則。結合事業單位經費自給水平確定具體財政補助結合事業單位經費自給水平確定具體財政補助額度的原則。額度的原則。2022-4-1上海國家會計學院郭永清68（三）事業單位預算編制和審批程序（三）事業單位預算編制和審批程序 二、單位預算管理二、單位預算管理規則規則第八條：第八條：“事業單位參考以前年度預算事業單位參考以前年度預算執行情況，根據預算年度的收入增減因素和措執行情況，根據預算年度的收入增減因素和措施，以及以前年度結轉和結余情況，測算編制施，以及以前年度結轉和結余情況，測算編制收入預算；根據事業發展需要與財力可能，測收

45、入預算；根據事業發展需要與財力可能，測算編制支出預算。事業單位預算應當自求收支算編制支出預算。事業單位預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算。平衡，不得編制赤字預算。”2022-4-1上海國家會計學院郭永清69 1.事業單位預算編制的原則事業單位預算編制的原則 二二、單位預算管理、單位預算管理 合法性原則合法性原則 穩妥性原則穩妥性原則 完整性原則完整性原則 真實性原則真實性原則 科學性原則科學性原則 合理性原則合理性原則 統一性原則統一性原則2022-4-1上海國家會計學院郭永清70 2. 預算編制的準備工作預算編制的準備工作核實各項基本數字核實各項基本數字分析整理上年預算執行情況分析整理上

46、年預算執行情況分析研究影響預算期收支的有關因素分析研究影響預算期收支的有關因素正確領會財政和主管部門對預算編制的要求正確領會財政和主管部門對預算編制的要求 二、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清71 2. 預算編制的準備工作預算編制的準備工作核實各項基本數字：主要包括事業單位機構數、核實各項基本數字：主要包括事業單位機構數、人員編制數、在職實有人數、離退休人數、房屋建人員編制數、在職實有人數、離退休人數、房屋建筑面積、機動車輛數、設備臺數等基本數據資料。筑面積、機動車輛數、設備臺數等基本數據資料。 二、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院

47、郭永清72 2. 預算編制的準備工作預算編制的準備工作分析整理上年預算執行情況：統計上年已發生分析整理上年預算執行情況：統計上年已發生月份的累積實行執行數，預計全年收支數；分月份的累積實行執行數，預計全年收支數；分析上年度事業計劃完成情況、預算執行情況，析上年度事業計劃完成情況、預算執行情況，分析、預測發展趨勢；分析各項資金來源及變分析、預測發展趨勢；分析各項資金來源及變化發展情況；分析物價、收支標準及定員定額化發展情況；分析物價、收支標準及定員定額變化情況；分析資金使用中存在的問題；分析變化情況；分析資金使用中存在的問題；分析上年出臺的有關政策對預算期收支影響程度；上年出臺的有關政策對預算期

48、收支影響程度；等等。等等。 二、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清73 2. 預算編制的準備工作預算編制的準備工作分析研究影響預算期收支的有關因素：預算期分析研究影響預算期收支的有關因素：預算期內事業發展目標和計劃變化情況；預算期內各類人內事業發展目標和計劃變化情況；預算期內各類人員實有數或定員比例的變動情況；預算期內需要購員實有數或定員比例的變動情況；預算期內需要購置和維修的設備設施基本情況；預算期內市場物價、置和維修的設備設施基本情況；預算期內市場物價、收支標準變動情況；預算期內新出臺的政策對收支收支標準變動情況；預算期內新出臺的政策對收支影響情況；等等。影

49、響情況；等等。 二、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清74 2. 預算編制的準備工作預算編制的準備工作正確領會財政和主管部門對單位預算編制的要正確領會財政和主管部門對單位預算編制的要求：學習編制預算有關規定；熟悉預算收支科目和求：學習編制預算有關規定；熟悉預算收支科目和預算表格；熟練使用預算編制軟件；等等。預算表格；熟練使用預算編制軟件；等等。二、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清75 （三）事業單位預算編制和審批程序（三）事業單位預算編制和審批程序 規則規則第八條規定：第八條規定：“事業單位參考以前年度預算執行事業單位參考以前年

50、度預算執行情況，根據預算年度的收入增減因素和措施，以及以前年度情況，根據預算年度的收入增減因素和措施，以及以前年度結轉和結余情況，測算編制收入預算；根據事業發展需要與結轉和結余情況，測算編制收入預算；根據事業發展需要與財力可能，測算編制支出預算。事業單位預算應當自求收支財力可能，測算編制支出預算。事業單位預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算。平衡，不得編制赤字預算。” 第九條規定：第九條規定：“事業單位根據年度事業發展目標和計劃以事業單位根據年度事業發展目標和計劃以及預算編制的規定，提出預算建議數，經主管部門審核匯總及預算編制的規定，提出預算建議數，經主管部門審核匯總報財政部門（一級預算單位

51、直接報財政部門，下同）。事業報財政部門（一級預算單位直接報財政部門，下同）。事業單位根據財政部門下達的預算控制數編制預算，由主管部門單位根據財政部門下達的預算控制數編制預算，由主管部門審核匯總報財政部門，經法定程序審核批復后執行。審核匯總報財政部門，經法定程序審核批復后執行。” 二、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清76 （三）預算編制和審批程序（三）預算編制和審批程序：“二上二下” 1.單位提出預算建議數。 2.財政部門下達預算控制數。 3.單位編報正式預算。 4.財政部門正式批復預算。 二、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清7

52、7 （四）事業單位預算的執行 規則規則第十條規定：第十條規定：“事業單位應當嚴格執行批事業單位應當嚴格執行批準的預算。預算執行中，國家對財政補助收入和財準的預算。預算執行中，國家對財政補助收入和財政專戶管理資金的預算一般不予調整。上級下達的政專戶管理資金的預算一般不予調整。上級下達的事業計劃有較大調整，或者根據國家有關政策增加事業計劃有較大調整，或者根據國家有關政策增加或者減少支出，對預算執行影響較大時，事業單位或者減少支出，對預算執行影響較大時，事業單位應當報主管部門審核后報財政部門調整預算；財政應當報主管部門審核后報財政部門調整預算；財政補助收入和財政專戶管理資金以外部分的預算需要補助收入

53、和財政專戶管理資金以外部分的預算需要調增或者調減的，由單位自行調整并報主管部門和調增或者調減的，由單位自行調整并報主管部門和財政部門備案。收入預算調整后，相應調增或者調財政部門備案。收入預算調整后，相應調增或者調減支出預算。減支出預算。” 二、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清78 與原與原規則規則相比：相比： 一是明確提出一是明確提出“事業單位應當嚴格執行批準的預事業單位應當嚴格執行批準的預算算”，更加強化了預算的嚴肅性和約束力；，更加強化了預算的嚴肅性和約束力； 二是根據預算管理改革的要求，取消了預算外資金二是根據預算管理改革的要求，取消了預算外資金的提法，

54、將原的提法，將原“從財政專戶核撥的預算外資金從財政專戶核撥的預算外資金”改改為為“財政專戶管理資金財政專戶管理資金”； 三是進一步明確財政補助收入和財政專戶管理資金三是進一步明確財政補助收入和財政專戶管理資金預算調整必須經主管部門審核后報財政部門審批，預算調整必須經主管部門審核后報財政部門審批，而不能僅由主管部門審批。而不能僅由主管部門審批。 二、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清79 單位預算執行的主要任務單位預算執行的主要任務 二、單位預算管理二、單位預算管理合理分解預算，落實管理責任依法組織收入，確保應收盡收加強支出管理，嚴格預算執行及時分析收支，保證完成

55、預算2022-4-1上海國家會計學院郭永清80 （五）事業單位決算的管理（五）事業單位決算的管理 增加決算管理要求增加決算管理要求,體現單位預算管理的完整性。事體現單位預算管理的完整性。事業單位決算是單位預算管理的重要組成部分。目前，業單位決算是單位預算管理的重要組成部分。目前，事業單位預算管理中普遍存在重預算、輕決算傾向，事業單位預算管理中普遍存在重預算、輕決算傾向，決算數據不完整、不真實，與預算不銜接。增加決算數據不完整、不真實，與預算不銜接。增加“決算管理決算管理”內容，能夠進一步強化決算管理的重內容，能夠進一步強化決算管理的重要作用，有利于加強決算管理。要作用，有利于加強決算管理。 二

56、、單位預算管理二、單位預算管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清81 （一）事業單位收入的概念（一）事業單位收入的概念 規則規則第十四條規定：第十四條規定：“收入是指事業單位為開展業務及收入是指事業單位為開展業務及其他活動依法取得的非償還性資金。其他活動依法取得的非償還性資金。” 主要有以下幾層含義主要有以下幾層含義: : 1.1.事業單位的收入是為開展業務活動及其他活動而取得的。事業單位的收入是為開展業務活動及其他活動而取得的。 2.2.事業單位的收入是依法取得的。事業單位的收入是依法取得的。 3.3.事業單位的收入是通過多種形式、多種渠道取得的。事業單位的收入是通過多種形式、多種渠道取

57、得的。 4.4.事業單位的收入是非償還性資金。事業單位的收入是非償還性資金。 三、收入管理三、收入管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清82 （二）事業單位收入的分類（二）事業單位收入的分類 1.財政補助收入。財政補助收入。是指是指“事業單位從同級財政部門取得的事業單位從同級財政部門取得的各類財政撥款各類財政撥款”。 2.事業收入。事業收入。是指是指“事業單位開展專業業務活動及其輔助事業單位開展專業業務活動及其輔助活動取得的收入活動取得的收入”。 3.3.上級補助收入。上級補助收入。是指是指“事業單位從主管部門和上級單位事業單位從主管部門和上級單位取得的非財政補助收入取得的非財政補助收入”

58、。 4.附屬單位上繳收入。附屬單位上繳收入。是指是指“事業單位附屬獨立核算單位事業單位附屬獨立核算單位按照有關規定上繳的收入按照有關規定上繳的收入”。 5.經營收入。經營收入。是指是指“事業單位在專業業務活動及其輔助活事業單位在專業業務活動及其輔助活動動 之外開展非獨立核算經營活動取得的收入之外開展非獨立核算經營活動取得的收入”。 6.其他收入。其他收入。即上述規定范圍以外的各項收入。即上述規定范圍以外的各項收入。 三、收入管理三、收入管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清83 （三）主要修訂內容（三）主要修訂內容 1.1.按照事業單位收支管理完整性的原則，將財政補助收入按照事業單位收支管

59、理完整性的原則，將財政補助收入為為“各類事業經費各類事業經費”改為改為“各類財政撥款各類財政撥款”。 2.2.將財政補助收入將財政補助收入“從財政部門取得從財政部門取得”改為改為“從同級財政從同級財政部門取得部門取得”。 3.3.在對事業收入的規定中，將原規定修改為在對事業收入的規定中，將原規定修改為“按照國家有按照國家有關規定應當上繳國庫或者財政專戶的資金，不計入事業收入；關規定應當上繳國庫或者財政專戶的資金，不計入事業收入；從財政專戶核撥給事業單位的資金和經核準不上繳國庫或者從財政專戶核撥給事業單位的資金和經核準不上繳國庫或者財政專戶的資金，計入事業收入。財政專戶的資金，計入事業收入。”

60、” 三、收入管理三、收入管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清84 （四）收入管理的基本要求（四）收入管理的基本要求 1.依法取得收入。依法取得收入。 2.科學分類管理。科學分類管理。 3.堅持把社會效益放在首位。堅持把社會效益放在首位。 4.各項收入全部納入單位預算。各項收入全部納入單位預算。 5.加強對應繳資金的管理。加強對應繳資金的管理。 三、收入管理三、收入管理2022-4-1上海國家會計學院郭永清85 （一）事業單位支出的概念和分類（一）事業單位支出的概念和分類 規則規則第十八條規定：第十八條規定：“支出是指事業單位開展支出是指事業單位開展業務及其他活動發生的資金耗費和損失。業務