1、    英國金融改革得失與我國金融管理體制的創(chuàng)新         從1983年開始，英國政府啟動(dòng)了以混業(yè)經(jīng)營和鼓勵(lì)競爭為核心內(nèi)容的金融自由化改革，到2007年9月北巖銀行危機(jī)的爆發(fā)，英國政府和金融管理層既經(jīng)歷了倫敦金融城回歸霸主的輝煌，也經(jīng)歷了改革后未有過的矛盾和打擊。分析這些問題及其產(chǎn)生的原因，對我國金融管理體制的創(chuàng)新具有重要的借鑒意義。一、英國金融改革的重要成果與經(jīng)驗(yàn)(一)混業(yè)經(jīng)營及混業(yè)監(jiān)管。英國統(tǒng)一金融活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，按風(fēng)險(xiǎn)分類，無論是銀行、保險(xiǎn)公司、住房基金還是證券公司，

2、同類活動(dòng)服從同類的法律與監(jiān)督。即對市場主體而言，在金融服務(wù)與市場法案(以下簡稱法案)下服從英國金融服務(wù)局(FSA)對金融活動(dòng)的監(jiān)管。法案長達(dá)數(shù)百頁，主要內(nèi)容涉及FSA的組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)管目標(biāo)和原則、監(jiān)管對象等。它同時(shí)規(guī)定FSA可以制訂和公布規(guī)則、指南和業(yè)務(wù)手冊。這些文件普遍適用于其針對的金融行業(yè)或具體領(lǐng)域，其中規(guī)則具有法律效力，指南和業(yè)務(wù)手冊雖不具有法律效力，但具有很強(qiáng)的說服力和指導(dǎo)意義。(二)宏觀管理和微觀管理的界限清晰。中央銀行不再對微觀市場主體有監(jiān)管權(quán)；賦予央行自主調(diào)整利率的權(quán)力，專司貨幣穩(wěn)定和金融穩(wěn)定。(三)建立了財(cái)政部央行-FSA三位一體的新穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制。英國政府認(rèn)識到金融穩(wěn)定、金融監(jiān)管

3、和貨幣政策之間的緊密聯(lián)系，由英國財(cái)政部、英格蘭銀行和FSA人員組成的英國金融穩(wěn)定常務(wù)委員會每月召開會議，研究重大金融問題或個(gè)案。英國財(cái)政部在法定金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制中實(shí)際擁有最高權(quán)力，代表英國政府，負(fù)責(zé)三方的組織協(xié)調(diào)。英格蘭銀行和FSA就重大事項(xiàng)可分別向財(cái)政部報(bào)告。英格蘭銀行向市場投放資金的救市行為必須得到財(cái)政部授權(quán)。(四)突出風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新。FSA的基本原則是圍繞風(fēng)險(xiǎn)管理這個(gè)核心，采用以風(fēng)險(xiǎn)控制為基礎(chǔ)的監(jiān)管原則，并根據(jù)巴塞爾資本協(xié)議的規(guī)則和要求制定英國銀行業(yè)的實(shí)施法規(guī)。英國作為歐盟的成員，與歐盟保持監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致，避免重復(fù)監(jiān)管。根據(jù)監(jiān)管立法，除明確禁止的行為外，金融機(jī)構(gòu)的行為均屬合法，為

4、金融創(chuàng)新打開了空間。有證據(jù)表明，金融改革后倫敦的國際金融中心地位在不斷加強(qiáng)。改革幫助英國奪回了原本屬于她的世界第一的倫敦國際金融中心地位，并成為世界上最大的金融出口國。據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)，2005年，英國金融業(yè)貿(mào)易順差為349億美元，是瑞士、日本和美國三國順差之和的兩倍(見圖1)。2006年，英國金融貿(mào)易順差比2005年增長近13，達(dá)到251億英鎊(約為491.68億美元)，2007年上半年的順差為156億英鎊(約為313.31億美元)。 英國金融改革后，進(jìn)駐的外資金融機(jī)構(gòu)增加，2005年后FSA監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)超過10000家。據(jù)英國統(tǒng)計(jì)局公布，2001年金融業(yè)在GDP中占5.3

5、%，而2006年則達(dá)到了9.4%。FSA成立以來，英國經(jīng)濟(jì)也保持了較為健康的發(fā)展態(tài)勢。二、英國金融體制改革后存在的問題(一)英格蘭銀行的法定權(quán)力與其承擔(dān)的維護(hù)金融穩(wěn)定的責(zé)任并不相當(dāng)。中央銀行作為傳統(tǒng)的最終貸款者，對面臨短期流動(dòng)性問題的單個(gè)銀行提供貸款，以避免該銀行破產(chǎn)導(dǎo)致包括銀行客戶在內(nèi)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失本是職責(zé)所在。但英格蘭銀行的救助行動(dòng)要經(jīng)英國財(cái)政部授權(quán)。財(cái)政部的權(quán)力過于集中，既不利于央行充分發(fā)揮最后貸款人作用，也不能保證政府對最新形勢的了解和作出及時(shí)的決斷。(二)英格蘭銀行在失去監(jiān)管權(quán)力后，對市場的影響力明顯下降。市場機(jī)制并不能包辦一切，對危機(jī)的化解和處置有時(shí)需要借助行政權(quán)力的影響力，這一點(diǎn)

6、即使在金融市場高度發(fā)達(dá)的英國也是成立的。(三)FSA與英格蘭銀行缺乏相互溝通。體現(xiàn)在制度規(guī)定的程序上，英格蘭銀行和FSA均單向?qū)ω?cái)政部匯報(bào)工作。FSA發(fā)現(xiàn)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)不是直接向維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)(央行)報(bào)告。(四)離市場最遠(yuǎn)者(財(cái)政部)擁有了最高的地位和權(quán)力。三方中只有財(cái)政部是政府部門(英國央行和FSA均不是政府機(jī)構(gòu))，其架構(gòu)理所當(dāng)然地賦予了財(cái)政部高于其它各方的權(quán)力，但他實(shí)際上是離市場最遠(yuǎn)的部門。英格蘭銀行為公司體制，動(dòng)用政府的資金就需要出資人批準(zhǔn)。(五)英格蘭銀行維持金融系統(tǒng)穩(wěn)定和維持貨幣穩(wěn)定的目標(biāo)存在一定的沖突。出于金融系統(tǒng)穩(wěn)定的需要，英格蘭銀行應(yīng)該向市場提供更多的流動(dòng)性和降低利率，但與此同時(shí)

7、，英國面臨由于食品和能源價(jià)格上漲帶來的通脹壓力，抑制通脹的要求使得英格蘭銀行不能連續(xù)降息。(六)制度設(shè)計(jì)存在缺陷。從英國金融穩(wěn)定機(jī)制的三大基石(審慎監(jiān)管、最后貸款人和存款保險(xiǎn))在制度設(shè)計(jì)時(shí)的目的或要求與其在事件中實(shí)際發(fā)揮的作用看，存款保險(xiǎn)限額過低將形同虛設(shè)，不足以維持市場信心。三、英國金融改革的得失對中國體制創(chuàng)新的啟示總結(jié)英國二十多年來金融改革正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，給中國金融管理改革最重要的啟示就是：中國應(yīng)該建立不同于任何國家的金融管理新體制，這種新體制應(yīng)集監(jiān)管、穩(wěn)定、服務(wù)和貨幣政策為一體，具體可通過沒立一個(gè)金融綜合管理部門來承擔(dān)，該部門應(yīng)具有貨幣政策、金融穩(wěn)定、金融監(jiān)管和金融服務(wù)等主要職能。

8、(一)解決長期難以解決的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)建問題。英國充分認(rèn)識到了組織外協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，試圖通過組織創(chuàng)新，將組織間的外部協(xié)調(diào)變成內(nèi)部協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的協(xié)同效果。為此，在三方重要人員的任命上進(jìn)行了交叉，希望英國金融監(jiān)管體制改革后英格蘭銀行、FSA和財(cái)政部共同負(fù)擔(dān)起維護(hù)金融穩(wěn)定的責(zé)任。英格蘭銀行(負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定)的副行長是FSA理事會的成員，F(xiàn)SA的主席是英格蘭銀行理事會的成員。FSA的最高執(zhí)委會的成員由英政府財(cái)政大臣和央行行長聯(lián)合任命。但問題是這種安排并沒有改變其“松散的性質(zhì)”，不同的機(jī)構(gòu)獨(dú)立性強(qiáng)，而協(xié)調(diào)性差；而且，在獨(dú)立的三方間存在權(quán)利分配的不均衡。本文主張?jiān)O(shè)立的金融綜合管理部門是一個(gè)在“一行三會

9、”基礎(chǔ)上組建的新部門，對國務(wù)院負(fù)責(zé)。三會均屬國務(wù)院的機(jī)構(gòu)，人民銀行本身是中央政府組成部門，這些因素均支持金融綜合管理部門的設(shè)立。這一點(diǎn)既不同于英國，也不同于實(shí)行聯(lián)邦制的美國，是中國金融管理體制改革的優(yōu)勢所在。它能夠有效克服松散架構(gòu)下普遍存在的獨(dú)立性強(qiáng)、協(xié)調(diào)性差以及各方間權(quán)利分配的難題。(二)實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營和混業(yè)監(jiān)管。中國在分業(yè)監(jiān)管起步的時(shí)候，正是英國開始進(jìn)行混業(yè)監(jiān)管的時(shí)候。英國是大的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中實(shí)行混業(yè)監(jiān)管最早的國家。從全球金融機(jī)構(gòu)、金融市場、金融產(chǎn)品的發(fā)展趨勢看，我國金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營是大勢所趨，而英國改革的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，監(jiān)管者“政出多門”無疑會大大降低市場的效率，增加市場中機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本，混業(yè)

10、監(jiān)管是符合實(shí)際的選擇。中國四大國有銀行均陸續(xù)上市，今后還會有更多的銀行上市，在目前的體制下，銀監(jiān)會和證監(jiān)會的雙重監(jiān)管出現(xiàn)監(jiān)管真空不可避免。保險(xiǎn)公司也面臨同樣的情況。金融綜合管理部門應(yīng)整合和集中現(xiàn)有監(jiān)管資源，在新的法律框架下依法運(yùn)作，通過合理的內(nèi)部組織分工真正做到對金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)和交叉業(yè)務(wù)采取聯(lián)合行動(dòng)，避免重復(fù)檢查，提高監(jiān)管效率。(三)從整體上提高對金融業(yè)的管理水平。貨幣政策、金融監(jiān)管、金融穩(wěn)定和金融服務(wù)本身具有內(nèi)在的不可分割的聯(lián)系。中國“一行三會”這四個(gè)部門間的交叉重復(fù)不可避免，對責(zé)權(quán)的劃分如何科學(xué)難以界定。而集四大職能為一體的金融綜合管理部門在形成合力的過程中，能夠在各個(gè)方面產(chǎn)生相互促進(jìn)的

11、效用。而為了加強(qiáng)協(xié)調(diào)設(shè)立的聯(lián)合檢查制度、緊急磋商制度(分別針對日常狀態(tài)、緊急狀態(tài)和危機(jī)狀態(tài))在國務(wù)院金融綜合管理部門成立后，將變成在同一個(gè)組織內(nèi)實(shí)施的制度，效率自然會大大提高。在減少了來自不同部門對金融機(jī)構(gòu)重復(fù)檢查的同時(shí)，也避免了因?yàn)殂y行、保險(xiǎn)、證券、信托等分屬不同的監(jiān)管部門帶來的管理盲點(diǎn)。(四)降低行政管理成本，節(jié)約行政資源。從信息共享的角度看，在“一行三會”的體制下，即使能夠建立信息共享制度，通過明確共享信息范圍、信息采集具體分工、交換方式、保密規(guī)定等內(nèi)容實(shí)現(xiàn)信息共享，但仍然需要各部門建立獨(dú)立的信息中心，對數(shù)據(jù)進(jìn)行保存、加工和處理。而在國務(wù)院金融綜合管理部門成立后能真正實(shí)現(xiàn)金融數(shù)據(jù)共享。從

12、機(jī)構(gòu)的設(shè)立角度看，顯而易見，現(xiàn)有的保監(jiān)會和證監(jiān)會系統(tǒng)會因?yàn)閲鴦?wù)院金融綜合管理部門的成立，將機(jī)構(gòu)自然延伸到市縣以下區(qū)域，但不需要重新投入固定資產(chǎn)，購置新的網(wǎng)絡(luò)等辦公設(shè)施。(五)提高貨幣政策的執(zhí)行效果。毫無疑問，金融綜合管理部門設(shè)立后，我國的貨幣政策會被廣泛認(rèn)為其來自一個(gè)更加權(quán)威的部門。英國是貨幣政策執(zhí)行效果最好的國家之一，其最成功的地方是能夠?qū)崿F(xiàn)從官方利率到通貨膨脹目標(biāo)的市場傳導(dǎo)。而要建立這樣的機(jī)制需要長期的市場機(jī)制的培育和完善，包括個(gè)人信用體系的建設(shè)。在這個(gè)過程中，貨幣政策需要更多地使用窗口指導(dǎo)、道義勸說等軟工具，而不是立足市場的三大政策工具或基于成本變動(dòng)的官方利率。軟工具使用的效果取決于市場主體對權(quán)威的認(rèn)同