1、湛江市徐聞縣土地利用總體規劃湛江市徐聞縣土地利用總體規劃編制說明（編制說明（2010-2020 年）年）（送審稿）（送審稿）徐聞縣國土資源局徐聞縣國土資源局廣州地理研究所廣州地理研究所二二一一年七月年七月目目 錄錄第一章第一章 規劃編制工作的說明規劃編制工作的說明.1一、 規劃編制背景.1二、 規劃修編過程.2三、 規劃編制技術路線.5四、公眾參與情況說明 .6第二章第二章 自然經濟社會概況和土地利用現狀自然經濟社會概況和土地利用現狀.9一、徐聞縣概況 .9二、規劃基數及轉換說明 .10第三章第三章 上輪規劃實施情況上輪規劃實施情況.15一、 規劃實施情況.15二、 規劃實施的總體成效.16三

2、、 規劃的不足和反思.17四、 對新一輪土地利用總體規劃修編的啟示.19第四章第四章 土地利用戰略及目標制定情況土地利用戰略及目標制定情況.21一、土地利用戰略 .21二、 土地利用規劃目標.22三、 人口及經濟社會發展目標.23第五章第五章 土地利用布局與結構調整說明土地利用布局與結構調整說明.26一、 土地利用結構與布局調整主要要求.26二、 土地利用空間布局調整依據.27三、 土地利用布局.29四、 基本農田調整.31第六章第六章 建設用地需求和節約集約利用建設用地需求和節約集約利用.33一、建設用地需求 .33二、建設用地總量需求預測 .34三、 建設用地集約利用.35第七章第七章 土

3、地利用整治工程說明土地利用整治工程說明.42一、園地山坡地及其他土地的開發整理 .42二、土地復墾 .42三、 “三舊”改造工程 .43四、資金來源 .43五、實施土地開發規劃的保障措施 .45第八章第八章 規劃指標分解說明規劃指標分解說明.47一、 指標分解考慮因素.47二、 指標分解原則.47三、 建設用地總量指標分解方法.48四、 耕地保有量指標分解方法.49五、 基本農田指標分解方法.49第九章第九章 規劃環境影響評價規劃環境影響評價.50一、 評價目的及原則.50二、 土地生態環境現狀.51三、 土地生態環境面臨的壓力.52四、 自然生態環境影響評價.53五、 社會經濟環境影響評價.

4、55六、 生態環境保護措施.56第十章第十章 土地利用規劃與相關規劃銜接說明土地利用規劃與相關規劃銜接說明.58一、 與湛江市土地利用總體規劃（20062020） 的銜接.58二、 與城市規劃的協調.59三、 與交通、水利等部門規劃協調.59四、 與廣東省環境保護綱要（2006-2020） 及湛江市環境保護綱要(2006-2020)的銜接.59五、 與其他部門規劃的協調銜接.60第一章第一章 規劃編制工作的說明規劃編制工作的說明一、一、 規劃編制背景規劃編制背景現行徐聞縣土地利用總體規劃（1997-2010） 是1995 年開始編制，1997年由湛江市人民政府審批通過。現行規劃對徐聞的發展起到

5、過較好的指導作用。但隨著徐聞縣的發展，城鎮人口、功能和空間布局均發生了較大變化，現行規劃已不能滿足全縣經濟社會的發展需求。徐聞面臨的宏觀區域發展背景已經發生了重大變化，如環北部灣經濟圈的形成、海南國際旅游島的戰略定位、湛江鋼鐵石化基地的建設以及瓊州海峽跨海通道、湛徐高速、海安新港口等區域交通基礎設施的規劃建設，都將對徐聞今后的發展起到極大的影響。徐聞實施“港口建設、臨港工業、現代物流、城鄉建設”四位一體的發展戰略以來，由港口建設、產業轉型帶來的土地利用結構變化的特征較為明顯。特別是在產業集群形成的初期，對建設用地的需求，對農用地及生態用地的保護之間的矛盾日益加劇。必須對城鎮建設用地的規模擴張加

6、以控制，土地利用結構的優化調整顯得尤為重要。目前，徐聞正處在城鎮化發展加速期，無論是城鎮空間拓展、基礎設施建設、重大產業布局，都要有適應新形勢發展需求的土地總體規劃作為科學決策的法定依據，對徐聞現行規劃進行修編是一件迫切而重要的事情。土地利用總體規劃是城鄉建設、土地管理的綱領性文件，是落實土地用途管制制度的重要依據。為貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，全面落實科學發展觀，建立資源節約型、環境友好型社會，實現和諧的人地關系和土地資源的集約高效利用，保障和促進徐聞縣經濟社會的全面、協調、可持續發展，結合徐聞縣實際情況，編制徐聞縣土地利用總體規劃（2010-2020 年）

7、。二、二、 規劃修編過程規劃修編過程（一）準備階段（一）準備階段根據省、市關于做好土地利用總體規劃修編工作的統一部署，湛江市召開了市級和縣（區）級土地利用總體規劃修編的專題會議，徐聞縣政府成立了規劃修編領導小組，設立領導小組辦公室，負責土地利用總體規劃編制的日常工作和部門協調。各鎮（鄉）也相應地成立了領導小組。領導小組與規劃編制技術承擔單位一起制訂規劃修編工作方案和技術方案，正式啟動土地利用總體規劃的修編工作。（二）基礎資料收集階段（二）基礎資料收集階段規劃編制技術人員深入到各職能部門、各鎮（鄉）和有關重點企業收集與規劃密切相關的社會、經濟、自然條件等現狀資料；收集各職能部門的現狀及相關專業規

8、劃資料；收集各鎮（鄉）現狀及相關規劃資料。并對收集的資料進行整理與核實，為土地利用規劃修編提供完善、詳實的基礎資料，在此基礎上形成土地利用總體規劃的基礎資料匯編，建立土地利用總體規劃修編的基礎資料平臺。收集的主要資料主要包括徐聞縣行政區劃與區位條件、自然條件與資源、人口情況及經濟社會生態環境等資料。重點收集土地利用現狀資料，包括數據、圖件、報告等；坡耕地調查評價、待開發土地資源調查、歷次非農業建設用地清查、土壤普查、土地適宜性評價、農用地分等定級、土地動態遙感監測及其他土地利用調查評價資料與圖件；地形圖、上一輪鄉（鎮）土地利用總體規劃、上級土地利用總體規劃，已有的基本農田保護、土地開發復墾整理

9、、土地節約集約、土地生態保護建設規劃等土地利用專項規劃資料、圖件及其實施情況；各鎮的村鎮規劃、農業區劃、農業綜合開發規劃、江河流域綜合整治規劃、自然保護區規劃、風景區保護規劃、地質災害防治規劃、生態保護和建設規劃以及林業、交通、水利、環保、旅游等相關部門涉及徐聞土地利用的規劃資料和發展戰略、考察報告等。實地調研：重點調查近年的土地利用存在問題、用地供需情況以及未來的用地需求。（三）資料整理、分析與計算階段（三）資料整理、分析與計算階段對收集到的資料進行整理、分析，包括：土地資源背景調查分析，土地利用現狀調查分析，區域宏觀背景因素調查分析，社會經濟發展及土地需求調查分析等，在此基礎上進行用地發展

10、需求預測，土地適宜性綜合評定，確定城市發展邊界，確認建設存量用地，劃分土地用途區，同時設計和調試規劃應用管理信息系統。（四）規劃大綱編制階段（四）規劃大綱編制階段2009 年下半年開始進行湛江市徐聞縣土地利用總體規劃修編大綱編制工作，按照國土資 2006 54 號文件的規劃大綱審批辦法的要求，嚴格控制建設用地總規模和城鄉建設用地規模。并要求按以第二次土地利用調查成果圖件為基礎圖件，編制土地利用總體規劃修編大綱和圖件。按照上級下達耕地和基本農田保護指標、建設用地控制指標進行土地利用總體規劃修編大綱編制。（五）規劃成果編制階段（五）規劃成果編制階段土地利用總體規劃修編大綱編制工作完成后，于 201

11、0 年 3 月啟動湛江市徐聞縣土地利用總體規劃修編工作。規劃方案編制依據“從上至下指標控制、自下而上落實規劃”的總體思路，在規劃大綱的基礎上，結合各鎮（鄉）土地供需調查分析，編制初步規劃方案。規劃方案立足全縣，統籌考慮，通過主要控制指標分解，引導、控制各鎮（鄉）用地規劃。2010 年 3 月，根據省國土資源廳和省農業廳關于印發廣東省基本農田調整補劃驗收暫行辦法的通知 （粵國土資耕保發2010121 號）要求，對基本農田進行調整補劃，以保證基本農田質量，并多劃定 5的基本農田，以增加基本農田的彈性，用于規劃期內不易確定具體范圍的項目占用。2010 年 4 月，根據省國土資源廳關于市縣鎮級土地利用

12、規劃修編有關問題指導意見的通知 （粵國土資規劃發2010207 號）要求，對湛江市徐聞縣土地利用總體規劃方案做進一步調整優化。規劃編制過程中，縣國土資源局先后于 2010 年 4 月和 5 月組織相關職能部門和編制技術人員對初步規劃方案進行討論、修改、協調與論證。規劃編制技術組于 2010 年 6 月初完成征求意見稿，并于2010 年 6 月 8 日舉行湛江市徐聞縣土地利用總體規劃修編成果聽證會議，聽取徐聞縣政府和相關職能部門及各鎮（鄉）代表的意見和建議。根據聽證會議代表提出的意見進行歸納總結，認真研究，科學分析，按照規劃規程要求對規劃文本、說明和圖件進行了認真的修改、調整、補充和完善，形成湛

13、江市徐聞縣土地利用總體規劃（20102020 年）送審稿，并于 2010 年 6 月中旬提交給惠州市惠城區土地利用總體規劃修編領導小組。三、三、 規劃編制技術路線規劃編制技術路線徐聞縣土地利用總體規劃的成果重點放在規劃圖及規劃建庫上，其成果表現形式以圖和用地控制指標表為主。規劃圖以 2009 年第二次土地調查現狀圖為基礎，利用規劃管理信息系統編制土地利用總體規劃圖和建立數據庫，提高規劃成果精度，在縣與鎮互動方式確定的規劃控制指標的基礎上，參照上輪規劃的規劃圖和各鎮的城鎮總體規劃圖來編制土地利用總體規劃圖。通過這樣的方式能避免前后兩輪規劃用地的矛盾，盡量減小城鎮規劃與土地利用總體規劃之間的矛盾，

14、也有利于今后建設用地審批、土地用途管制和規劃實施管理。四、公眾參與情況說明四、公眾參與情況說明土地利用總體規劃修編的目的是滿足社會發展、經濟建設和生態保護的用地需要所確定的土地利用方案，必須符合廣大人民群眾的根本利益。公眾參與土地利用規劃是公眾在土地資源利用與管理領域行駛知情權、發言權和監督權的體現，不同利益群體經過協商和討論，可以達到共同的認識和決策，制定出更科學、合理、可操作性強的土地規劃。土地利用總體規劃修編過程中的公眾參與，有利于廣大人民群眾認識土地規劃的重要性和必要性，有利于提高他們對土地規劃方案實施的理解和支持，使其對土地規劃方案實施和管理采取積極地合作態度，使規劃的實施更加富有成

15、效，借以提高土地利用總體規劃的權威性和有效性。（一）專業機構和專家領銜（一）專業機構和專家領銜本規劃按照“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的工作要求，聘請具有土地利用總體規劃編制甲級資質、有著豐富規劃編制實踐經驗的技術單位作為規劃修編單位，承擔規劃修編技術工作。同時，加強專家領銜，在規劃的各階段，邀請湛江市和徐聞縣有關專家進行質詢和論證。專家領銜與專業機構參與為規劃編制的科學基礎提供了保障。（二）部門協作（二）部門協作本規劃編制實行了相關行業主管部門的全程協作和參與：在準備工作階段，各部門抽調專人負責協助相關基礎資料的收集和調研工作，為規劃修編工作打下了堅實的基礎；在規劃編制

16、前期階段，就行業用地安排與各部門的行業規劃進行銜接；在規劃編制過程中，廣泛征求了建設、交通、林業、環保等相關部門的意見與建議，加強與相關規劃的協調與銜接。部門合作充分發揮土地利用規劃的綜合作用，形成公共政策合力，提高了規劃的可操作性。（三）社會公眾參與（三）社會公眾參與按照規劃公眾參與的要求，建立規劃公示制度，將土地利用方案以公示欄張貼，向社會公眾公布，增加規劃透明度，讓公眾了解土地規劃用途，并召集公眾、政府和相關部門于 2010 年 6 月舉行聽證會，有選擇地接受公眾提出的建議。土地規劃修編的聽證會過程大致如下：發布土地規劃修編聽證公告和通知；選擇和邀請聽證相關人員，包括公眾代表、政府相關機

17、構和相關專家；收集證言和準備材料等；舉行聽證會，與會代表就土地規劃修編的問題進行探討，充分聽取公眾意愿，總結有利于后期規劃編制的建議。第二章第二章 自然經濟社會概況和土地利用現狀自然經濟社會概況和土地利用現狀一、徐聞縣概況一、徐聞縣概況（一）區域位置（一）區域位置徐聞縣位于祖國大陸最南端，三面環海，東濱南海，西瀕北部灣，南臨瓊州海峽，是大陸通往海南島之咽喉。地跨東經 10952-11035，北緯 2013-2043。2009 年徐聞縣總面積1979.52 平方公里，其中耕地 6.50 萬公頃，轄 15 個鄉鎮，有 25個社區居民委員會和 173 個村民委員會，有 1246 個自然村，總人口 7

18、2 萬人，人均土地 0.27 公頃, 人均耕地 0.09 公頃。（二）自然與資源條件（二）自然與資源條件徐聞縣三面環海，海岸線長達 371.87 公里，港灣較多。境內地勢呈波伏狀，北部及中部較高，分別向三面沿海傾斜，北部石板嶺海拔 245.4 米，是全縣最高點。境內中北部廣布著起伏和緩的火山熔巖臺地及火山丘陵；沿海則分布有海灘、海積砂堤砂壩、海積平原、海積階地及海蝕階地等。溪河短小，多發源于境內的中北部，分別向三面沿海輻射注入大海。屬熱帶季候風氣候，全年氣溫較高，四季不明顯，年雨量較充足，但年際間變率大；雨熱同季，干濕季較分明。年平均氣溫 23.3 攝氏度，年平均雨量 1772.6 毫米。（三

19、）交通條件（三）交通條件徐聞交通發達，207 國道和粵海鐵路貫穿南北，南部有中國最大的汽車輪渡港口（海安港）和亞洲第二大火車輪渡碼頭（粵海鐵路輪渡碼頭），是大陸通往海南的咽喉之地。隨著沈海高速公路的開工建設，徐聞縣對外交通將大大改善。（四）經濟發展（四）經濟發展2009 年徐聞縣實現生產總值 71.28 億元，年均增長 10.3%；工業總產值 8.31 億元，年均增長 10.9%，外貿出口總額 3836 萬美元，增長 10.6%。農林牧漁業總產值 35.54 億元，增長 7.1%。全社會消費品零售總額 36.28 億元，增長 17.5%。財政一般預收入 2.02 億元，增長 10.3%。%、6

20、.5%和 11.1%。三大產業比例為 49.8511.6638.49。徐聞縣盛產熱帶亞熱帶作物，是“國家熱帶作物名優基地”、“中國菠蘿產業龍頭縣”、“中國冬季蔬菜龍頭縣”、“中國香蕉第一縣”、“中國無公害果菜十強縣”和“中國南珠最大生產基地”。“愚公樓”牌菠蘿和“福民”牌香蕉榮獲“中華名果”稱號?！坝薰珮遣ぬ}、徐聞良姜、徐聞山羊”三個優質農產品品牌獲得國家地理標志保護。二、規劃基數及轉換說明二、規劃基數及轉換說明（一）土地利用現狀數據（一）土地利用現狀數據1、數據來源本規劃采用 2009 年 5 月 28 日上報省廳的第二次土地調查數據作為本規劃基期年土地利用現狀基礎數據。2、土地利用現狀分類

21、土地利用現狀分類采用第二次土地調查土地分類。其中一級類8 個，為耕地、園地、林地、草地、城鎮村工礦用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地；二級類為 38 個。（二）土地利用規劃數據（二）土地利用規劃數據1、規劃基礎數據指土地利用總體規劃編制中，根據土地規劃分類對土地利用現狀數據進行轉換，形成規劃基期年各類用地基礎數據。2、分類土地規劃分類分為三級，其中，一級類 3 個，為農用地、建設用地和其他土地；二級類 10 個，分為耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地、城鄉建設用地、交通水利用地、其他建設用地、水域、自然保留地；三級類 33 個。（三）土地利用規劃數據（三）土地利用規劃數據根據國

22、土資源部辦公廳關于印發市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見的通知 （國土資發200951 號）的要求，以土地規劃分類為基礎對土地利用現狀數據進行轉換，形成規劃基期年各類用地基礎數據。（四）轉換結果對比分析說明（四）轉換結果對比分析說明對徐聞縣規劃基數進行轉換后，與現狀土地利用分類統計數據對比見下表。表表 2-12-1 徐聞縣土地規劃基數轉換結果對比表徐聞縣土地規劃基數轉換結果對比表單位：公頃2009 年第二次土地調查數據2009 年規劃基數水田（011）14230.30水田（111）14230.30水澆地（012）822.23水澆地（112）822.23旱地（013）43973.87耕地（11

23、）旱地（113）43973.87帶 K 地類5996.93帶 K 地類5996.93耕地小計65023.33小計65023.33果園（021）（不含 021K）42193.29茶園（022）1263.97園地其他園地（023）19039.94園地（12）（不含可調整地類）62497.20有林地（031）（不含 031K）11958.27有林地（131）11958.27灌木林地（032）50.86灌木林地（132）50.86其他林地（033）1557.42林地（13）其他林地（133）1557.42林地小計13566.55小計13566.55天然草地（041）0.00天然草地（141）0.00牧

24、草地人工草地（042）0.00牧草地（14）人工草地（142）0.00小計0.00小計0.00設施農用地(122)192.49設施農用地(151)192.49農村道路(104)3247.21農村道路(152)3247.21坑塘水面(114)8139.32坑塘水面(153)8139.32溝渠(117)1117.8溝渠(154)1117.8其他農用地田坎(123)305.29其他農用地（15）田坎(155)305.29小計13002.11小計13002.11農用地總面積合計154089.19農用地總面積合計154089.19建制鎮(202)4426.75城鎮用地(211)4426.75村莊(203

25、)11631.07村莊(212)11631.07采礦用地(204)1126.66城鄉建設用地（21）采礦用地(213)1126.66城鎮村及工礦用地小計17184.482009 年第二次土地調查數據2009 年規劃基數風景名勝及特殊用地(205)677.16其他建設用地（23）677.16鐵路用地(101)80.14鐵路用地(221)80.14公路用地(102)1082.44公路用地(222)1082.44水庫水面(113)4073.55水庫水面(226)1928.15交通水利用地水工建筑用地(118)145.51交通水利用地（22）水工建筑用地(227)145.51建設用地總面積合計2324

26、3.28建設用地總面積合計23243.28河流水面(111)319.92河流水面(311)319.92沿海灘涂(115)17524.33內陸灘涂(116)176.94鹽堿地(124)365.57水域（31）灘涂(313)18066.84其他草地(043)2041.88沙地(126)89.20未利用地裸地(127)102.54自然保留地（32）2233.62未利用地合計20620.38其他土地合計20620.38土地總面積土地總面積197952.85197952.85土地總面積土地總面積197952.85197952.85在基數轉換過程中，將 2145.40 公頃水庫水面調整至規劃分類中的坑塘水

27、面。通過地類轉換，徐聞縣第二次土地調查土地分類與土地規劃分類充分銜接，基數轉換后徐聞縣規劃地類與現狀地類面積相比，耕地保有量未減少，符合轉換要求，可直接使用。（五）社會經濟基礎數據（五）社會經濟基礎數據由于 2009 年統計年鑒還未完成出版，規劃基期的經濟、人口數主要來源于統計部門提供的數據。其他數據，主要綜合參考徐聞縣及湛江市的相關數據。（六）圖件編繪說明（六）圖件編繪說明本規劃底圖采用徐聞縣 2009 年第二次土地調查數據庫成果。運用 MAPGIS6.7、ARCGIS9.2 等軟件進行繪制，圖件成果包括 jpg 格式和以 shape 格式存儲的電子圖，圖件繪制統一采用“高斯-克呂格投影”

28、，平面坐標系統采用“1980 西安坐標系” ，高程系統采用“1985年國家高程基準” 。規劃圖件是縣級規劃規程報批稿要求必須的圖件，包括土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖、建設用地管制分區圖、基本農田保護規劃圖、土地整治規劃圖、重點建設項目用地布局圖。第三章第三章 上輪規劃實施情況上輪規劃實施情況一、一、 規劃實施情況規劃實施情況上輪規劃實施以來，徐聞縣嚴格執行上輪規劃的各項指標，基本上做到按上輪規劃進行用地和建設，上輪規劃制定的各項實施措施基本上得到了落實。（一）耕地占補指標執行情況（一）耕地占補指標執行情況根據上輪土地利用總體規劃，徐聞縣 2010 年規劃建設占用耕地指標為 267 公頃，

29、補充耕地指標為 550 公頃。至 2009 年，徐聞縣各類建設實際占用耕地 287 公頃，同期通過土地開發整理補充耕地610 公頃，實現了建設占用耕地的占補平衡。（二）基本農田與耕地保護指標執行情況（二）基本農田與耕地保護指標執行情況上輪規劃中，徐聞縣的基本農田保護指標為 60960 公頃，2009年第二次土地調查數據顯示，2009 年基本農田面積為 64405 公頃。上輪規劃中，2010 年耕地保有量 64515 公頃，至 2009 年，徐聞縣耕地面積 65023 公頃，比規劃耕地保有量多 1697 公頃。（三）建設用地規模控制指標執行情況（三）建設用地規?？刂浦笜藞绦星闆r上輪規劃中，到 2

30、010 年建設用地總量為 20516 公頃，2009 年第二次土地調查數據顯示，2009 年建設用地規模為 23243 公頃。城鎮工礦用地、農村居民點用地也超過上輪規劃用地。二、二、 規劃實施的總體成效規劃實施的總體成效上輪土地利用總體規劃的實施，對推動徐聞縣經濟社會的可持續發展、合理利用土地資源、加強耕地保護、強化土地利用的宏觀調控，協調用地矛盾，優化土地利用結構和落實土地空間布局，改善生態環境等都起到了積極的作用。一是有效地遏制了建設用地規模盲目擴大，嚴格保護基本農田，提高了土地利用集約化水平；二是通過合理安排各業用地，遏止非法用地，確保重點工程等各類建設項目用地的合理需求，為地方經濟、社

31、會發展提供了用地保障。規劃完善了耕地保護的相關機制，設立耕地開墾專項資金，開展土地開發整理，實行耕地“占一補一”的制度，徹底改變了耕地只占不補的被動局面。但土地開發整理投資回報周期長，缺少內在的經濟動力，難以吸引外界資金投入。另外，開發整理工作需要不定期的前期投入啟動資金，而徐聞縣財政能力薄弱，能用于該項建設的資金非常有限。建設用地粗放型增長和資金短缺已成為土地開發整理主要問題。規劃的實施過程中，土地管理堅持以節地挖潛為重點，土地開發、利用與整治、保護相結合，充分挖掘土地利用潛力，節約使用土地，提高土地利用效率。但由于規劃實施期間，經濟發展迅速，建設用地占用耕地情況明顯，同時農業用地效益低于工

32、業用地效益，影響了當地發展農業生產的積極性，從而在一定程度上影響了土地利用效率，特別是土地墾殖率的提高。規范了土地市場，有效地發揮了市場配置土地資源的基礎性作用，對城鄉居民點用地的集中建設起到了較好的控制作用；通過優先、合理安排基礎設施等公共服務用地，保障重點建設，節省政府投資，促進了城鎮體系和產業協調發展；通過保障農村經濟建設用地，促進了徐聞縣農村經濟的發展。規劃的實施為生態環境建設提供了用地保障，自然保護區和風景名勝區得到了保護，禁墾區內消滅了開墾現象，徐聞縣采用工程措施和生物措施治理水土流失，大大改善了徐聞縣的生態環境。三、三、 規劃的不足和反思規劃的不足和反思（一）基礎數據不準確，影響

33、了規劃的可操作性（一）基礎數據不準確，影響了規劃的可操作性上輪規劃編制以 1996 年為基年，以 1996 年 10 月的土地利用變更調查數為基數。由于技術等種種原因，規劃中所采用的數據與實際有一定差距。規劃的基礎底圖不理想，圖、數、實地三者相互不一致。由于規劃中所用的基礎數據、底圖可靠性差，或者實際的數據不被認可，據此編制的規劃可操作性就大打折扣?，F狀數據不準確并非規劃本身的問題，但卻對規劃的編制和結論有至關重要的影響。（二）規劃目標單一，用地指標難以滿足經濟發展需求（二）規劃目標單一，用地指標難以滿足經濟發展需求上一輪土地利用總體規劃的重點主要集中在保護耕地上，實現耕地總量動態平衡。保護耕

34、地是土地利用總體規劃編制的重點，但規劃的本質是配置土地資源的公共規劃，如果以保護耕地來替代整個規劃內容，將會降低規劃的權威性，使規劃很難作為土地宏觀管理的關鍵性措施。由于特定背景的影響，上輪土地利用總體規劃把確保耕地總量動態平衡、基本農田保護、嚴格控制各類建設占用耕地作為規劃的主要目標和任務，對戰略性、區域性發展研究、生產力布局研究等專題缺乏深入探討，缺乏對重大戰略性結構問題的全面考慮和謀劃，例如：如何對建設用地結構和布局進行戰略調整，構建城鄉合理的空間結構，如何處理保護耕地與農業結構調整、經濟發展的關系，如何抑制不斷惡化的生態環境等。這些戰略問題不能得到妥善解決的話，就無法滿足地區對土地宏觀

35、調控的需要。（三）規劃編制與執行剛性有余、彈性不足（三）規劃編制與執行剛性有余、彈性不足上一輪的規劃編制中，剛性很強，規劃方案缺少必要的彈性。主要表現在兩個方面:一是在指標上缺乏彈性。規劃采取自上而下逐級分解各類控制指標的規劃編制方法，缺少真正意義上的自下而上的反饋機制，這種略帶有主觀性和隨意性的規劃指標，起不到帶有強制性的調控作用。二是土地用途分區缺乏彈性，對土地利用變化缺乏適應性。土地用途分區是實施用途管制的依據，土地利用總體規劃中對所有用地均確定了相應的使用性質，但在實施中，由于一些新的大型項目或單獨選址項目的不確定性，往往與規劃產生了矛盾。政府為了企業到本地安家落戶，往往給予對方的優惠

36、政策超越了土地利用總體規劃的要求。這種現象與藍圖式的規劃缺乏彈性有關，規劃實施的應變機制不足，不能適應在市場經濟體制下多方面的用地需求。此外規劃中沒有考慮到地方政府應掌握一定數量的建設用地彈性指標，并允許在特殊情況下可以進行用途區之間的土地置換，如可以允許將閑置的建設用地整理成農地，以置換出需要轉為建設用地的農地。四、四、 對新一輪土地利用總體規劃修編的啟示對新一輪土地利用總體規劃修編的啟示（一）注重空間引導和空間協調（一）注重空間引導和空間協調在傳統的規劃編制中，注重的是規劃建設用地的總量控制和基本農田的保護，但隨著經濟社會的不斷發展，空間發展不協調和空間失衡問題越來越突出，因此為了適應新形

37、勢的需要，必須將保持空間協調和空間均衡作為規劃的重要原則和內容，將人口分布和經濟的分布結合起來，將產業發展、城鎮建設、基礎設施建設、環境保護和生態建設等落實到空間，使規劃指導空間發展和空間約束，增強規劃的約束功能。（二）擴大規劃視野（二）擴大規劃視野土地利用總體規劃是對未來一段時期內土地利用進行部署和安排，編制規劃需要用發展的眼光，把解決長遠發展中的土地利用問題作為規劃的重點，并與解決中近期發展中的土地利用問題相結合。因此，規劃突出戰略性和前瞻性，用戰略思維和長遠眼光，對主要經濟社會發展進行合理性研究，分析中長期的發展環境和規律，提高決策水平。同時為避免項目規劃用地布局與實際項目布局之間由于一

38、些不可預見因素導致的規劃項目用地的錯位，在大型工業園區、城鎮周邊等劃定一定面積的與條件建設區，在不突破規劃建設用地規?？刂浦笜说那疤嵯拢瑓^內土地可以用于規劃建設用地區的布局調整，以此增加規劃彈性，提高規劃的可操作性。（三）增強規劃編制的公眾參與（三）增強規劃編制的公眾參與土地利用總體規劃中土地利用結構與布局的調整涉及到土地用途的變更和土地權益的調整，通過舉行聽證會，依據相關法律和其他相關學科理論如生產布局原理等，對土地利用總體規劃方案的利弊進行充分討論和評價，提高土地利用規劃的科學性和合理性。建立土地利用總體規劃調整的聽證制度，有利于保障行政的公開和公正，有利于促進相對人的參與和強化與行政機關

39、的溝通，防止偏私，確保依法行政。（四）增強規劃對生態環境的重視（四）增強規劃對生態環境的重視按照國家及廣東省有關土地利用規劃的政策與文件的要求，在規劃編制時進行環境影響評價，對規劃實施后可能造成的環境影響作出分析、預測和評估，提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施，確保規劃實施過程中各重點項目、土地整治工程實施對環境影響減到最低。第四章第四章 土地利用戰略及目標土地利用戰略及目標制定情況制定情況一、土地利用戰略一、土地利用戰略（一）土地資源集約利用（一）土地資源集約利用隨著社會經濟的迅猛發展，各行各業對土地的需求日趨旺盛，土地供求矛盾越來越突出，可利用的土地資源緊缺，土地利用應以挖潛為主，提高

40、土地利用效率，結合經濟轉型、產業優化、工業化的推進，優化土地利用結構和布局，實行“集約利用、規模經營”的用地方式，充分利用閑置土地，挖掘低效用地，高效盤活存量土地。農業用地方面，積極開發低效園地、山坡地，建立林果疏業基地和建設生態公益林，兼顧發展旅游業，提高耕地復種指數、農作物與水產養殖的單產。建設用地方面，嚴格控制新增建設用地，充分挖掘和利用城鄉存量土地，提高用地容積率，改造空心村和廢棄工業用地，促進建設用地的合理利用。有計劃推進“三舊”改造和城鎮建設用地增加與農村居民點減少相掛鉤工作，促進土地節約集約利用。（二）土地利用與區域功能定位的協調（二）土地利用與區域功能定位的協調徐聞縣位于我國三

41、大半島-雷州半島最南端，與海南島一衣帶水，是大陸通往海南的咽喉之地。徐聞縣三面環海，海岸線長 372公里，擁有豐富的港口資源，發展港口經濟優勢明顯。 “港口建設、臨港工業、現代物流、城鄉建設”是徐聞縣的四位一體發展戰略，明確以發展港口經濟為引擎，推動徐聞縣社會經的可持續發展。徐聞縣加快港口碼頭的建設，把徐聞建成一個具有特色的濱海城市。在徐聞南面發展濱海城市和旅游商住，對接海南省的國際旅游島；徐聞縣東北面以發展甘蔗、茶葉、橡膠、劍麻為主；東南面以發展水稻、香蕉、菠蘿、林木為主；西面以發展蔬菜、玉米、芒果為主，建成廣東省具有特色的北運蔬菜基地。（三）促進土地生態建設與城鄉生態建設的協調（三）促進土

42、地生態建設與城鄉生態建設的協調為了保護土地和創造良好的生態環境，徐聞縣實行土地開發與保護相結合的方針，著力保護森林、海洋、濕地等生態敏感地區，實施紅樹林保護與建設工程，保護海洋資源，促進生態平衡，特別是加強對西海岸國家級珊瑚自然保護區的建設，提高城鄉環境質量水平；對土地利用科學分區，嚴格區分土地利用功能，積極建設和嚴格管治基本農田保護區、自然保護區、生態公益林區、水源保護區、風景旅游區等生態敏感區域；對土地的開發利用要因地制宜，限制污染型工業的發展，改善和提高生態環境質量，實現土地資源的可持續利用，促進徐聞縣生態、經濟、社會的持續、穩定、協調發展。二、二、 土地利用規劃目標土地利用規劃目標（一

43、）確定適度的建設用地規模，促進土地資源的可持續利用（一）確定適度的建設用地規模，促進土地資源的可持續利用在保有必要的耕地數量前提下，從徐聞縣在湛江市的定位和發展方向，充分合理考慮外來人口因素，結合對環境容量和土地承載力的研究，確定建設用地的合理規模和城鎮規模，促進土地資源的可持續利用目標的實現。（二）提高土地利用效率，建立良好的人居環境（二）提高土地利用效率，建立良好的人居環境積極轉變城鎮建設用地增長方式，提高土地利用效率，促進土地集約、節約和高效利用，增加投入產出比率。進一步優化土地利用結構，改善城市生態環境。從建立良好的生態環境角度出發，通過將基本農田保護區建設與生態環境建設結合起來，以保

44、護和提高農用地綜合生產能力作為耕地保護的重點，建立起良好的人居環境。（三）提高規劃的可操作性和彈性（三）提高規劃的可操作性和彈性在加快城市化進程的背景下，作為湛江市的一個組成部分，整個區域是以城鎮形態來發展，因此確定各類用地的布局安排時，要充分考慮這方面的因素。通過規劃修編實踐，研究如何在指標式的規劃中，以及在規劃建庫之后的規劃管理方式中，把剛性與彈性結合起來，以增加規劃的科學性和可操作性。（四）建立規劃管理信息系統（四）建立規劃管理信息系統根據國土資源部頒布的縣、市級土地利用規劃管理信息系統建設指南（試行） 、 縣(市)級土地利用規劃數據庫標準（試行） 標準，結合徐聞縣土地利用規劃管理工作的

45、實際需要進行規劃數據庫的建設和應用軟件的開發，為進一步提高土地利用規劃實施管理水平和效率提供先進的技術支撐平臺，提高規劃管理和實施的效率、質量。三、三、 人口及經濟社會發展目標人口及經濟社會發展目標（一）人口預測（一）人口預測通過綜合增長率法、線性回歸分析法及灰色模型預測法，對徐聞縣人口進行預測， 具體預測結果見下表：表表 4-14-1 徐聞縣人口預測結果徐聞縣人口預測結果 單位：萬人綜合增長率法線性回歸法灰度模型法綜合預測2015 年657179772020 年68778683綜合分析上述三種計算結果，徐聞縣常住人口規模確定為2015 年為 77 萬人，2020 年為 83 萬人。由于城鄉戶

46、籍很容易受政策的影響，不考慮戶籍政策的影響，按照以 2000 年人口普查的城鎮化水平作為基準，測算 “人口普查”口徑城鎮化水平，根據往年的城鎮化水平提高的速度，結合本地區經濟發展的現狀和前景，在預測城鎮常住人口的基礎上，進行城鎮化水平的綜合預測。采取“人口普查”口徑與戶籍非農業人口統計口徑折中的辦法，按這兩種口徑測算的城市化水平取算數平均值，估算 2015 年徐聞縣綜合城鎮化水平約為 22.08%，2020 年綜合城鎮化水平約為 22.89%。根據以上各項預測，人口預測綜合方案如下表。表表 4 42 2 人人口口預預測測方方案案表表 單位：萬人,%其中年份總人口城鎮人口農村人口城鎮化水平200

47、9 年7215 5720.83%2015 年7717 60 22.08%2020 年8319 64 22.89%（二）（二） 社會經濟發展目標社會經濟發展目標1 1、至、至 20152015 年發展目標年發展目標2015 年，徐聞縣生產總值達到 98.54 億元，年均遞增 9.0%左右；人均 GDP 達到 12325 元?？側丝谶_到 83 萬人。經濟結構優化升級，三次產業結構為 35：26：39；促進城市新中心區的建設，全力提升城市品位，加強城鄉基礎設施建設，提高各鎮城鎮規劃與建設水平，積極穩妥地推進農村城鎮化，爭取城鎮化水平達到 22.08%。2 2、至至 2 20 02 20 0 年年發發

48、展展目目標標經過“十一五”的積極發展，生產總值年均增長繼續保持在11%左右，到 2020 年達到 128 億元，人均 GDP 達到 2.12 萬元；優化經濟結構，三次產業結構調整為 28：32：40，形成電力、建材、機械鑄造、紡織服裝、家具、農產品深加工、旅游休閑等產業集團；全面建成小康社會，基本實現現代化。2020 年徐聞縣總人口數達到 83 萬人；城鎮化水平 22.89%，將徐聞縣建設成為農工貿旅發達、環境優美的可持續發展的現代化城市。第五章第五章 土地利用布局與結構調整說明土地利用布局與結構調整說明一、一、 土地利用結構與布局調整主要要求土地利用結構與布局調整主要要求（一）突出重點區域建

49、設發展目標，合理安排用地布局。重點保證以徐城鎮和海安鎮為核心的兩大城鎮項目建設用地，同時，保障各鎮基本民生工程建設用地。（二）結合徐聞縣實際，綜合城鄉建設發展。土地利用結構與布局調整，堅持在農業和農村發展、資源環境保護等的基礎上，統籌區域土地利用，優化土地利用結構與布局，促進土地利用協調、持續發展。其中：耕地：盡可能保持現有布局。合理引導農業結構調整，嚴格實行耕地“占一補一”的制度，因地制宜開展園地山坡地開發補充耕地。村莊、農地整理、土地復墾、開發補充耕地向原有耕地集中?；巨r田盡量在耕地集中連片，土壤肥力較好，農田水利設施較完善、產量較高的區域劃定。園地：根據園地的現有基礎、交通條件、水源狀

50、況及土壤和環境條件，盡可能集中連片發展。新開發以大片為主，小片為輔，嚴禁占用基本農田發展果園。進行改造的園地以低效園地為主要對象，盡可能避免對優質園地的破壞。林地：盡可能保持現有布局。新開發林地應充分考慮其生態效益，在原有林地布局的基礎上，片網結合，盡快組成區域性防護林體系；進行改造的林地以低效林地為主要對象，禁止對具有生態保護意義，如水源涵養林、水土保持林的開發利用。城鎮用地：城鎮用地布局依據徐聞縣城市總體規劃對城鎮建設用地發展方向和用地布局的安排，并在此基礎上進一步明確規劃期的城鎮用地范圍。城鎮用地的確定以貫徹外延擴展和內涵挖潛相結合，內涵挖潛為主，走集約化道路。村鎮用地布局：在村鎮規劃的

51、基礎上，本著節約用地的原則，對村莊用地進行整理，調整用地布局，集約利用土地。交通水利用地：布局依據交通部門和水利部門規劃的用地格局進行具體的用地配置。（三）綜合評價徐聞縣各區域發展和開發建設條件，明確縣域發展戰略和空間格局，用地發展方向和開發時序，確定合理的土地利用結構與布局，同時加強土地利用結構調整的監控與管制，防止借土地利用結構調整之名，破壞耕地和生態環境的各種行為。（四）按照上下級規劃協調銜接的要求，明確縣級規劃重點內容和要求，確定各鎮耕地保有量、建設占用耕地面積、基本農田保護面積、土地整理復墾開發面積、城鄉建設用地規模等控制性指標，統籌安全區域基礎設施、社會設施、環境治理等重點建設項目

52、用地和土地整理復墾開發項目，確保落實上級規劃下達的各項用地指標的實施。二、二、 土地利用空間布局調整依據土地利用空間布局調整依據土地利用空間布局主要調控方向是圍繞徐聞縣經濟社會發展戰略和重大基礎設施建設，調整現狀不適應的用地，保障城鄉發展建設用地，保護基本農田，強化生態環境建設與保護。（一）優先設定生態用地生態用地是對生態環境具有正向效應的用地，主要包括自然保護區、江河湖泊、林地、風景旅游名勝古跡。規劃遵循“設定國土生態屏障網絡用地”的原則，充分發揮耕地的生態、景觀和間隔功能，使生態建設與耕地保護有機統一起來。以耕地、園地、林地、水面等共同構建和完善城鄉生態空間。根據徐聞縣環境狀況和已有相關規

53、劃，加強縣域內防護林及森林公園的建設和管理，做好有關開發建設活動的水土流失防治，減少環境污染和生態破壞。（二）科學合理調整基本農田布局基本農田布局調整的基本思路按照“遵循法規，規范調整；確保數量，提升質量；穩定布局，明確條件”原則，徐聞縣根據徐聞縣的實際情況對基本農田保護面積進行了核減，核減后的基本農田保護面積不低于縣級規劃下達的基本農田保護面積。（三）合理配置工礦用地根據徐聞縣城鎮和產業發展，規劃期內重點保障重點建設項目用地和城鎮發展用地。（四）按照新農村建設規劃配置農村居民點用地以逐步達到城鄉一體化、建設社會主義新農村為出發點，以實現土地利用總體規劃目標、引導和促進農村居民點適度集中為方向

54、，大力推進農村居民點整理，實施舊村整治、基礎設施統一規劃建設等整理措施，提高土地利用效率。在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的前提下，采取政府、集體、社會、農民個人等多渠道投資方式，適度撤并自然村、建設中心村，引導農村居民適度積聚，促進土地節約集約利用。（五）合理安排交通水利空間布局規劃期間，公路主要是沈海高速的建設，改善和提升鎮域交通運輸網絡。三、三、 土地利用土地利用布局布局徐聞縣主要構健“一中心、三軸、三大板塊”的土地利用空間格局。“一中心”以形成以中心城區為主中心，把徐聞建設成為一個具有特色的濱海城市，發展城市南面的港口碼頭，對接海南的國際旅游島，促進徐聞的經濟發展?！叭S”沿 207

55、國道、沈海高速、進港大道為拓展方向的三條城鎮發展軸，主要布局產業用地。“三大板塊”形成以南部、東部、西部為主的三大板塊。南部：包括徐聞、海安、南山、龍塘。規劃為具有徐聞特色的濱海城市，主要發展旅游商住和港口碼頭的建設。東部:主要包括曲界、下橋、下洋、前山、錦和等鎮。主要發展林果業為主。以菠蘿和香蕉為主，打造南亞熱帶農業示范基地，走現代農業新路子。西部：主要包括西連、城北、邁陳、角尾等鎮。主要發展旅游、蔬菜和海洋資源為主。邁陳、角尾、西連沿海一帶，灘涂平坦，海底土質較肥，有利于鹽業生。具有豐足的土地資源，土壤類型多樣，有利種植蔬菜。（一）城鄉發展總體布局（一）城鄉發展總體布局健全城鄉規劃實施的監

56、督制約機制，切實發揮城鄉規劃對城鄉建設的引導和調控作用，提高城鎮化質量，并搞好農村村莊規劃建設管理。優化空間布局，完善城市功能，改善交通狀況，提升人居環境的質量。圍繞“徐城、海安、南山”三個組團的城市框架的目標，整合優化配置資源，圍繞“綠”字做文章，加快城區綠化建設，高起點規劃建設海安至南山的濱海大道。進一步完善特色生活小區，主干街道、城鎮小公園，小庭院、綠化帶等城市設施。重點建設濱海大道、城北大道、城南大道、紅旗三路、東平四路，前進西路、體育中心、客運中心、污水處理廠、工業與生活垃圾處理廠、固體垃圾處理場、城區供水管道改造、城北水廠、貴生公園、伏波公園、南門塘花園、城北花園等基礎設施建設。規

57、劃建設好商住小區，在抓好華建綠色住宅小區的基礎上，規劃建設好大水橋農場小區、城北大道小區、林業局小區、南山小區等住宅區。徐聞縣積極開發白沙灣、珊瑚礁旅游區、海上絲綢之路，重點抓好風電、沈海高速、濱海大道等項目的建設。（二）農用地總體布局（二）農用地總體布局調整傳統農業的功能定位，轉變農業視角，推進現代農業建設。穩定發展糧食生產，落實基本農田保護面積，保持合理的糧價水平，搞活流通，加強糧食倉儲建設，搞好儲備，實現糧食供需總量平衡，確保糧食安全。大力建立現代農業園，積極推廣農業標準化生產，發展無公害農業，建設農業綜合開發項目。抓好糧食生產，穩定糧食種植，改造低產田 7 萬畝，新增和改造灌溉面積 4

58、 萬畝；糖蔗種植面積 28 萬畝，在錦和鎮建設 1000 畝良種甘蔗繁育基地和 6000 畝的雙高糖蔗示范基地，確保糖業發展；蔬菜種植面積 33 萬畝，建設一萬畝的中國冬季菜籃子徐聞綠色蔬菜基地，綠色、無公害蔬菜種植面積達到 85%，鞏固“中國冬季蔬菜產業龍頭縣”地位；水果種植面積 50 萬畝，建設 1000 畝高產高質香蕉、菠蘿良種繁育基地，鞏固“中國香蕉第一縣”地位，力爭徐聞菠蘿獲“中華名果”稱號。盡快完善徐聞縣農產品的檢測站，建立質量安全監督檢查和質量安全狀況公報制度，嚴控高毒，高殘留農藥和有害物超標的農產品進入市場。加大優勢品牌宣傳力度，擴大徐聞縣農產品知名度四、四、 基本農田調整基本

59、農田調整第二次土地調查顯示徐聞縣上輪基本農田上圖面積 79991 公頃，其中耕地 53890 公頃。主要分布在曲界、西連、下橋等鎮。本輪調出的基本農田主要是規劃為建設用地的范圍，以及因損毀嚴重難以恢復、不宜農作的基本農田，集中在徐城、海安、南山等鎮。本輪調入的基本農田的土地現狀全部為耕地和可調整地類，集中在曲界、下橋、西連、等土地平整、灌溉條件好、質量等別高的耕地。調整后的基本農田保護面積多于上級下達的基本農田保護面積指標 2701 公頃，比下達指標多劃定 5.02%。本輪劃定的基本農田集中連片分布，其質量等別高于調整前的平均質量等別，其中耕地面積比例占 91.22%，比調整前的 67.36%

60、有所提高。第六章第六章 建設用地需求和節約集約利用建設用地需求和節約集約利用一、建設用地需求一、建設用地需求（一）建設用地供給原則（一）建設用地供給原則1 1、節節約約集集約約用用地地原原則則嚴格貫徹國家“嚴控總量、盤活存量、用好增量、集約高效 ”的要求，充分利用閑置土地，挖掘低效用地，高效盤活存量土地，拓展利用地下空間，通過創新制度、制訂標準和土地資源市場化配置等措施，提高土地利用效率和集約利用水平。2 2、基基礎礎設設施施與與重重點點項項目目優優先先原原則則優先保障規劃期內交通、能源、水利等基礎設施的用地需求，對已列入規劃的國家、省、市重點項目優先安排用地規模。3 3、嚴嚴格格控控制制建建