1、財產(chǎn)征收程序研究                     摘要：國家為了向社會提供公共產(chǎn)品、實現(xiàn)公共利益，必須享有在特定情況下對私人財產(chǎn)予以征收的權(quán)力。然而財產(chǎn)征收是剝奪被征收人的財產(chǎn)所有權(quán)的行為，必須要有程序來保障其合法性與正當(dāng)性。財產(chǎn)征收的程序是對被征收人的一種 法律 程序保障，是財產(chǎn)征收制度中十分重要的組成部分，因而，征收程序備受各國立法的重視。 關(guān)鍵詞：財產(chǎn)征收；公共利益；正當(dāng)程序 財產(chǎn)征

2、收是剝奪被征收人的財產(chǎn)所有權(quán)的行為，必須要有程序來保障其合法性與正當(dāng)性。財產(chǎn)征收的程序是對被征收人的一種法律程序保障，是財產(chǎn)征收制度中十分重要的組成部分。因而，征收程序備受各國立法的重視。財產(chǎn)征收程序的設(shè)置既要在規(guī)范和制約行政機關(guān)行使財產(chǎn)征收權(quán)的同時有效實現(xiàn)財產(chǎn)征收的目的，又要最大限度地保障被征收人的合法權(quán)益，維持公共利益與個人利益的平衡。同時，財產(chǎn)征收程序在體現(xiàn)公正的基礎(chǔ)上還要追求效率。 1 國外財產(chǎn)征收程序立法概況 1.1 法國的財產(chǎn)征收立法概況 財產(chǎn)征收程序比較復(fù)雜和完備的國家應(yīng)屬法國。因財產(chǎn)征收強迫被征收人移轉(zhuǎn)不動產(chǎn)所有權(quán)，而按照法國傳統(tǒng)觀念，只有普通法院才是私人自由和財產(chǎn)的最可靠的保

3、障主體。經(jīng)過普通法院審查后才可剝奪私人的財產(chǎn)權(quán)。基于此，法國的財產(chǎn)征收分為兩個階段：行政階段和司法階段。財產(chǎn)征收的行政階段主要解決兩個問題：一是審批財產(chǎn)征收的目的；二是確定可以移轉(zhuǎn)的不動產(chǎn)。行政階段中共設(shè)置4個程序：事前調(diào)查。它是財產(chǎn)征收程序的開始，目的在于收集必要的信息，以供決定批準(zhǔn)公用目的的 參考 ，沒有經(jīng)過事先調(diào)查而批準(zhǔn)的財產(chǎn)征收無效。批準(zhǔn)公用目的。這是行政階段最主要的環(huán)節(jié)，是財產(chǎn)征收合法進行的前提，也是法院裁決所有權(quán)移轉(zhuǎn)的依據(jù)。具體位置的調(diào)查。在做出可以移轉(zhuǎn)不動產(chǎn)的決定前，還要經(jīng)過一次調(diào)查，確定可以移轉(zhuǎn)的不動產(chǎn)的具體位置，以及應(yīng)受補償?shù)乃姓吆推渌麢?quán)利人，并聽取利害關(guān)系人的意見。可以移

4、轉(zhuǎn)的決定。根據(jù)具體位置調(diào)查的結(jié)論，決定可以移轉(zhuǎn)的不動產(chǎn)的界限，但不發(fā)生實際轉(zhuǎn)讓的效果。財產(chǎn)征收程序的司法階段主要解決兩個問題：即移轉(zhuǎn)不動產(chǎn)的裁決及補償金的確定。 1.2美國的財產(chǎn)征收補償程序的立法概況 在美國，征收主要分兩種形式：第一種稱為PoHee power，通常直譯為警察權(quán)，是政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。第二種是有償征收， 英文 稱為eminedomalndemnaLion，指政府依法有償取得財產(chǎn)所有人的財產(chǎn)的行為。我們討論的主要是指第二種征收形式。美國聯(lián)邦憲法第五條修正案關(guān)于有償征收(eminent do-main)的規(guī)定具有決定

5、性的意義，該修正案規(guī)定了征收的3個要件：正當(dāng)?shù)姆沙绦?Due process oflaw)、公平補償(Just compen-safion)以及公共使用(Publle use)。 首先，什么是正當(dāng)?shù)姆沙绦?通常征收行為應(yīng)當(dāng)遵循以下步驟：預(yù)先通告；政府方對征收財產(chǎn)進行評估；向被征收方送交評估報告并提出補償價金的初次要約。被征收方可以提出反要約；召開公開的聽證會(Public hearing)說明征收行為的必要性和合理性；如果政府和被征收方在補償數(shù)額上無法達(dá)成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預(yù)先向法庭支付一筆適當(dāng)數(shù)額的補償金作為定金，請求法庭在最終判決前提前

6、取得被征收財產(chǎn)。除非財產(chǎn)所有人可以舉證說明該定金的數(shù)額過低，法庭將維持定金的數(shù)額不變；法庭要求雙方分別聘請的獨立資產(chǎn)評估師提出評估報告并在法庭當(dāng)庭交換；雙方最后一次進行補償價金的平等協(xié)商，為和解爭取最后的努力；如果雙方不能達(dá)成一致。將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理的補償”價金數(shù)；判決生效后。政府在30天內(nèi)支付補償價金并取得被征收的財產(chǎn)。 第二，公平補償(Juet compensation)。主要體現(xiàn)在3個方面：主體的公平。即有權(quán)得到補償?shù)牟粌H僅包括財產(chǎn)的所有人。還應(yīng)當(dāng)包括財產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人。客體的公平，即取得補償?shù)膶ο蟛粌H僅包括房地產(chǎn)本身，還應(yīng)當(dāng)包括房地產(chǎn)的附加物，以及

7、與該房地產(chǎn)商有關(guān)的無形資產(chǎn)(Good will)。估價的公平，這是指法律要求補償?shù)膬r金應(yīng)當(dāng)以“公平的市場價值(fair market value)”為依據(jù)。至于什么才是公平的市場價值，目前最有效的方式是：雙方分別聘請的獨立的資產(chǎn)評估師提出評估報告，如果各自的評估報告結(jié)論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團裁定。 第三，公共使用。在此，法律對公共使用的內(nèi)涵采用了廣義的解釋。首先，公共使用的規(guī)則排除了政府利用行政權(quán)利損害某個個體利益的同時使另一個體收益，比如征收A的住房給B開設(shè)零售商店，就不能構(gòu)成公共使用。但公共使用并不意味著政府征收的財產(chǎn)只能或給一般公眾使用，政府征收財產(chǎn)又立即轉(zhuǎn)讓給多數(shù)私人使用。同樣

8、構(gòu)成公共使用。 2 中國 財產(chǎn)征收程序的立法現(xiàn)狀及完善 由于中國長期“重實體，輕程序”的觀念，從而導(dǎo)致立法、執(zhí)法和司法過程中，程序問題都不受重視。在財產(chǎn)征收補償領(lǐng)域，本身立法規(guī)定就較為欠缺，已有征收補償規(guī)范有概括、原則，很不具體，導(dǎo)致財產(chǎn)征收補償程序往往無法可依，甚至有了規(guī)定也得不到很好的執(zhí)行          。違反正當(dāng)程序是中國財產(chǎn)征收補償過程中一個突出的違法問題。此外，中國已有財產(chǎn)征收補償立法的指導(dǎo)思想存在嚴(yán)重問題，這直接影響到財產(chǎn)征收補償程序立法的 科學(xué) 合理設(shè)計。中國財產(chǎn)征收補償制度的設(shè)定通常是以方便公權(quán)

9、力行使、強化國家管理為目標(biāo)，以公權(quán)力為本位的色彩較為濃厚，公平服務(wù)理念和公民權(quán)利保護意識較為淡薄。這種情況突出表現(xiàn)在土地征收補償、城市拆遷補償?shù)确矫妗?2.1 中國土地征收程序的立法現(xiàn)狀 土地征收程序的設(shè)置正是為了平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動 經(jīng)濟 和社會 發(fā)展 。土地征收程序在土地征收中起著重要的作用，中國土地管理法及其實施條例對土地征收的程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。國土資源部又發(fā)布了征用土地公告辦法與國土資源聽證辦法，對征地補償程序作了部分規(guī)定。1998年土地管理法對土地征收程序進行了修改。因此，土地管理法修改后，中國就存在單

10、獨選址建設(shè)項目征地程序和為實施城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃分批次征地程序兩種不同的征地程序。中國在2003年12月30日頒布了國土資源聽證規(guī)定(2004年5月1日起施行)，規(guī)定了主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證的事項。應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。但針對土地征收合法性能否舉行聽證未明確規(guī)定，土地征收程序透明度和公示性不夠、土地征收范圍過寬以及征地受償主體不明確等等。            2.2 中國 土地征收程序的立法 正當(dāng)?shù)?法律 程序能夠提供一種有效的監(jiān)督，并限制政府權(quán)力的濫用。還能使相

11、對人積極參與到土地征收法律行為中，從而使相對*利得到切實保障，因此程序的完善在土地征收制度中顯得尤為重要。中國應(yīng)該借鑒先進國家成功的立法經(jīng)驗。吸收中國實踐操作中成熟、合理的部分，補充、完善土地征收程序，使中國的土地征收程序更細(xì)致、 科學(xué) 和具有操作性。具體 一是將土地征收程序明晰化。中國大陸地區(qū)可以借鑒 臺灣 地區(qū)的做法，在土地征收法律中專設(shè)“征收程序”的章節(jié)。將土地征收程序清晰、集中的規(guī)定下來，并將其與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等內(nèi)容作更為明顯的區(qū)分。=是設(shè)立土地原所有人(收)買回權(quán)程序。為了防止假借公用事業(yè)的名義濫用征收權(quán)，應(yīng)賦予被征收土地的原所有人，在需用土地人逾期不使用或不按

12、原征收核準(zhǔn)的目的使用時，有以相當(dāng)對價收回其土地所有權(quán)的權(quán)利，即收回權(quán)。中國土地管理法既然為土地的使用權(quán)已規(guī)定了收回程序，則更有必要設(shè)立農(nóng)地所有權(quán)的收回程序。具體行使的要件包括：申請主體、適用買回權(quán)的情形、申請的期限、受理機關(guān)。此外，“無救濟就無權(quán)利”，為了保障買回權(quán)的實際享有，立法還應(yīng)規(guī)定倘若申請人買回的要求遭到拒絕，可以申請復(fù)議，也可以提起行政訴訟。三是土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對復(fù)議或者申訴不服的，可以向人民法院提起訴訟；當(dāng)然，也可以直接向人民

13、法院提起訴訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機關(guān)行使權(quán)力進行監(jiān)督，加強對其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時也為被征收者提供了有力的救濟途徑，切實維護其合法權(quán)益。四是土地征收的補償。征收者與被征收者對征地的補償標(biāo)準(zhǔn)等問題進行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案，意見不一時，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性。五是土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。同時

14、，也要設(shè)置科學(xué)、合理的救濟措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自己的合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟措施。在條件成熟時，還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機構(gòu)，主持有關(guān)征地過程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護被征地者的合法利益。同時，中國可以考慮在政府內(nèi)設(shè)立專門負(fù)責(zé)土地征收事務(wù)的機構(gòu)，對土地征收進行統(tǒng)一管理。 綜上所述，科學(xué)合理的征收程序起著重要的作用。但當(dāng)前中國的土地征收程序尚存在不少缺陷，迫切需要進行改革、完善。以構(gòu)建嚴(yán)格、周密的土地征收程序。進一步補充、完善土地征收程序中的具體制度。 2.3中國現(xiàn)行房屋拆遷程序的立法 房屋拆遷實際上是國家針對相對

15、人房屋的一種強制征收行為，也即房屋拆遷是公益征收行為，中國現(xiàn)行城市房屋拆遷的基本程序是申請。二是審批。三是房屋拆遷行政公告。四是簽訂拆遷協(xié)議。五是實施拆遷。拆遷補償安置協(xié)議訂立后，被拆遷入或者房屋出租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的、拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。完善城市房屋拆遷的幾點立法建議 一是進行模擬拆遷。“模擬拆遷”的具體做法是：先確定模擬拆遷區(qū)塊；充分調(diào)動模擬拆遷區(qū)塊內(nèi)的骨干力量和居委會干部說服本區(qū)塊居民，由居民主動聯(lián)名寫申請拆遷報告，拆遷工作人員深入模擬拆遷區(qū)塊，開展丈量、評估等拆遷前期工作，及時將有關(guān)情況向居民進行公告，對出現(xiàn)的矛盾和問題給予解釋、說明和解

16、決，盡量將矛盾化解在          拆遷之前，由拆遷人與被拆遷人自愿簽訂拆遷安置意向書，最后拆遷主管部門才正式發(fā)出拆遷公告。二是補償標(biāo)準(zhǔn)要合理。采取市場化的評估辦法，使房屋拆遷補償評估與市場交易價格接軌，這種“市場+保障”的補償辦法源于全國首創(chuàng)的南京拆遷新政策，即市場化評估加上政策保障托底。在地段補償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，委托獨立的中介機構(gòu)根據(jù)二手房價格給房屋定價，同時劃定最低單價和最低總價兩條保障線。三是加強對房屋拆遷的監(jiān)督管理。首先，加強對拆遷人的監(jiān)督管理力度，防止違法拆遷、損害被拆遷人合法權(quán)益的事情發(fā)生。其次，加強對被拆遷人的監(jiān)督管理力度，對乘拆遷之機漫天要價、敲竹杠的，也應(yīng)及時制止，依法維護拆遷人的合法權(quán)益。最后，拆遷補償安置資金要合