1、健全社會保障制度推進城鄉統籌發展摘要：隨著全球金融危機的快速深化蔓延,世界各國保經濟增長和保就業“兩保”所面臨的新形勢新任務異常艱巨。我國把發展社會保障事業作為擴大內需保增長的重要舉措。加快推進社會保障制度，促進城鄉統籌發展，是我國面臨的巨大難題，這就需要我們對社會保障制度的發展進行適合我國國情的創新性研究，找出一條適合我國的社會保障制度。本文從我國社會保障制度現存的問題出發，深入探討了推進社會保障制度的措施。1 引言1.1 課題的研究背景黨的十七大報告指出,加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障制度,到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活。這是黨和政府加快推進以民生為重點的

2、社會建設的重要舉措。我國現行的社會保障體系是伴隨市場經濟體制改革進程而逐步建立的，包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫、社會互助和個人儲蓄積累保障等內容，在深化改革、保障人民生活和促進社會穩定方面發揮了重要作用。但從發達國家的經驗和現行制度在我國運行中產生的諸多問題來看，構建覆蓋城鄉的社會保障體系將是我國社會保障事業發展的必然選擇。為此，2006年召開的黨第十六屆中央委員會第六次全會，把到2020年要基本建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系，作為建設社會主義和諧社會的重要目標。對于如何構建覆蓋城鄉的社保體系，學者們發表了不同的觀點：米紅提出體系內容

3、包括“廣覆蓋、分層次、有差別、可持續”，而其核心體現在新型農村社會保障制度的建立上。楊華認為：首先應該積極推進城鄉社會保障社會化，包括服務對象、資金籌集、服務管理社會化；其次要構建社會保障層次化體系建立基本保障、補充保障、附加保障的多層次保障體系。樊小鋼主張通過一種過渡性的制度安排，在目前完全割裂的城鄉二元社會保障制度之間構建一種銜接模式。在具體設計時，分別考慮已經城市化的農村人口、進入城市但沒有穩定職業和收入的農村人口和傳統農村居民對社會保障的不同需求。李迎生從操作的層次上提出建構一種作為過渡形態的“三元社會保障模式”，以突破二元社會保障體系的固有框架。一是對進城農民與鄉鎮企業職工實行階段性

4、相對獨立的社會保險制度；二是加快對城市企業職工社會保險制度的規范化改革；三是在農村實行一種和目前實際吻合又便于向城鄉整合目標過渡的社會保障制度。目前我國在構建覆蓋城鄉社保體系的過程中存在著許多約束條件，本文以學者觀點為體系構建模式，從主觀和客觀角度分析如何健全社會保障制度，推進城鄉統籌發展，以期為政府解決困難，盡早實現目標提供一些建議。1.2 社會保障制度的介紹社會保障制度是“以國家或政府為主體，依據相關政策法規，通過國民收入再分配，對社會成員的基本生活予以保障的社會安全制度，是一個國家關于社會保障的政策、法規、規定及其實施辦法的總稱。”它具有普遍性、強制性、互助性、福利性和社會性等特點，是維

5、護社會穩定與發展的“安全網”和“減震器”。我國社會保障主要包括社會保險、社會福利、社會救濟和社會優撫，其中以社會保險為主體，以社會福利、社會救濟和社會優撫為補充2。就本質而言，社會保障應是面向全國公民的，不應有農村與城市之分。但我國城鄉二元結構的格局，導致了社會保障在城鄉間有著巨大差異。因此，農村社會保障是相對于城市社會保障而言的。農村社會保障與社會保障的概念具有一致性，它是指面向農村居民的社會保障。所以可將農村社會保障定義為“:國家或政府為了保持經濟發展和社會穩定，對農民在年老、疾病、傷殘、失業、遭遇災害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會依法給予物質幫助，以保障農民的基本生活的一種社會制度

6、。”1.3 我國社會保障制度發展的現狀我國的社會保障目前面臨的最大問題是城鄉分割的社會保障制度，這是計劃經濟時期，二元經濟結構的必然結果。2002年黨的十六大上，江澤民同志所做的關于全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面報告中明確指出：“初次分配注重效率，再分配注重公平。”這也意味著我國的社會保障制度的建設進入了一個新的發展階段。現階段我國不可能建立起城鄉統一的社會保障制度，更不可能把1農村的社會保障水平提高到與城市相同。我國的社會保障制度必須有層次、分階段逐步進行3。因為我國社會保障項目存在失衡現象，中國社會保障制度一直沿著城鄉分割而治的路徑發展、變遷。城鎮的社會保障起步早,而且項

7、目齊全,涉及包括養老、醫療、失業、工傷、生育在內的社會保險、城市最低生活保障制度和城市流浪乞討人員救助制度的社會救助、職工福利和公辦福利的社會福利及社會優撫等項目,這些都為城市居民編織了一張較為完善的“安全網”。而鄉村社會保障制度項目殘缺,起步晚,就社會保險看,僅有醫療保險項目,即農村合作醫療,而且是從2003年才開始試點,其他社會保險項目尚未建立,處于嚴重缺位狀態,主要依靠個人、家庭來承擔各種風險;就社會救助而言,除五保戶供養制度較為延續穩定外,救災扶貧還缺乏穩定而連貫的制度保障,農村最低生活保障制度也才剛剛開始鋪開;就社會福利而言,鄉村基本空缺。因此,鄉村居民向來較少感受到國家社會保障制度

8、的安全可靠性,以至于社會保障制度在一定程度上成了中國城鎮居民的專利4。與此同時，社會保障模式存在嚴重的偏差。多年以來,國家和政府一直重視城鎮社會保障制度的建立和完善,而忽視了鄉村社會保障制度的建設和發展。城鎮社會保障制度的建設經歷了多年的探索,積累了不少經驗,逐漸形成了較為完善和成熟的模式。城鎮社會保障經歷了國家單位保障模式到國家社會保障模式的變遷,從國家、單位的責任到國家、單位、個人的共同社會責任的轉變,有效地規范了權利與義務、公平與效率、國家與個人的關系,促使社會保障制度走向良性的、可持續的發展道路,目標明確、路徑清晰的社會保障模式在城鎮已經建立。而鄉村社會保障制度的建設由于長期受到忽略,

9、目前還正處于“摸著石頭過河”的探索階段,其模式及其影響下的管理體制還不成熟,主要表現在:一是社會化程度低。除醫療保障、最低生活保障、救災以外,鄉村保障模式仍以家庭保障為主。二是非制度性。鄉村社會保障很多是通過各種行政性文件發布的,這些文件缺乏法律權威與制度剛性,具有很大的隨意性,很容易有令不行,缺乏穩定性和制度化5。三是管理體制落后。由于缺乏法律規范與制度化保障,既沒有統一的管理機構,也沒有統一的管理辦法,所以鄉村社會保障處于條塊分割、多頭管理、各自為政的狀態,這勢必降低社會保障互助合作的功效,并且由于各部門所處的地位與利益關系不同,勢必在社會保障的管理與決策上經常發生矛盾,這不僅會使社會保障

10、成本增加,也會使社會保障作用的發揮受損。2 構建覆蓋城鄉的社會保障體系的有利條件構建覆蓋城鄉的社會保障體系雖然受到經濟、人口、財政支出、思想認識、體系差異等因素的制約。但從全國的總體情況來看，新體系建設的有利條件仍有很多。一是中央關于建立覆蓋城鄉社會保障體系的目標已經明確，2003年以來社會保障工作穩步推進，相繼健全工傷保險制度，進一步完善企業職工基本養老保險制度，擴大失業保險支出范圍的試點，制定被征地農民社會保障工作的指導意見，在全國啟動城鎮居民基本醫療保險試點工作。社會保險覆蓋范圍逐步擴大，基金支撐能力逐步增強。二是公共財政模式已經建立。隨著經濟體制轉型的完成、政府職能的轉換，政府已經著手

11、建立公共財政制度。國家財政將更多關注社會公平問題，公共支出也將更多轉向包括社會保障支出在內的公共服務領域，這為建立覆蓋城鄉的體系提供了強有力的經濟支持。三是我國單一制的國家結構形式賦予了中央政府調控城鄉地方政府的合法權威，使得政府在復雜的社會保障管理系統中可以有足夠的能力與威信，這是覆蓋城鄉社會保障的政治基礎。四是各級政府高度重視社會保障工作，認真貫徹執行國家出臺的政策，積極主動制定地方實行辦法，用人單位、企業職工、城鄉居民社會保障意識逐步提高，這是構建社會保障體系的重要保證7。 63 建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系存在的問題3.1 城鄉社會保障體系發展嚴重失衡，農村社會保障存在制度缺失我國城

12、鄉公共服務存在較大的差距，在社會保障方面表現得更為明顯。從保障項目看，城鎮職工享有社會保險、社會救助、住房保障等較為全面系統的保障，而農民的保障基本上還靠家庭和土地。農村社會保障非常薄弱，存在保障制度缺失、思路不清的情況。一是農村低保制度沒有普遍建立，貧困農民的基本生活還難以保障。二是新型農村合作醫療制度有待全面鋪開，并逐步規范化運作。三是原農村社會養老保險制度上缺陷明顯，運行上仍處在清理整頓階段，進退兩難；新農村社會養老保險制度還沒有定位，農村養老保障方面存在明顯的制度缺失9。總體來看，農村社會保障制度發展滯后，農民還缺乏基本的社會保障。 83.2 覆蓋面小，統籌層次低一方面，由于現行社會保

13、障制度是在國有企業改革的推動下建立的，制度設計主要針對國有企業等正規單位的情況，難以適應就業格局的新變化。另一方面，統籌層次低，制度被分割。目前，養老保險僅陜西、吉林等幾個省份實行省級統籌，多數地區仍為市、縣級統籌，全國有近2000個統籌單位，形成了統籌單位內各自為政、區域自治和統籌單位間無法聯接、協調和共濟的分割格局10。其結果，不僅在不同的人群之間存在制度公平問題，而且地區之間保障水平和籌資責任也嚴重失衡，養老保險關系難以轉移和攜帶，無法適應統一的城鄉勞動力市場的需要。3.3 現行社會保障制度還不適應人口老齡化、城市化和就業多樣化的需要人口老齡化對社會保障的挑戰是基金收不抵支的財務危機，這

14、將導致制度運行不可持續的巨大潛在風險11。要應對人口老齡化風險，社會保障制度的改革，一是要在制度上作必要的調整；二是建立應對老齡化高峰時期的戰略儲備基金。正規部門的穩定就業大幅度減少，靈活就業成為新生勞動力就業的主要渠道。勞動關系不穩定，就業質量不高，流動性增加，勞動者工資收入和其他權益受到壓制。這個群體的社會保障問題基本上沒有解決。目前城鎮職工未能納入社會保險范圍的主要是這個群體。傳統的社會保險制度繳費門檻過高，管理服務僵化，社會保險關系不能隨著勞動者的流動而轉移和接續的問題十分突出13。3.4 社會保障管理服務能力不足近年來，各級勞動保障部門不斷推進管理方式和手段的改革和創新，在轉變政府職

15、能、創新管理、強化服務等方面都取得了積極的進展。但是，在工作運行過程中，社會保障各部門職能分割的問題仍然十分突出，目前社會保障工作分散由勞動保障、民政、衛生、計生等多個部門管理，制度不統一、相互不銜接。社會保障信息網絡建設是決策與管理科學化的基本條件1412。但是由于投入資金不足，信息網絡建設嚴重滯后，各項統計數據可信度差，不可避免給社會保障管理和決策造成失誤。社會保障經辦機構管理經費不足，嚴重制約了社會保障事業的健康發展。4 健全城鄉社會保障體系的對策思考當前，我國政通人和，國民經濟又好又快發展，全國上下社會保障的意識不斷增強，發展社會保障事業具備很好的社會條件和物質基礎。我們要緊緊抓住這一

16、有利時機，以科學發展觀為指導，按照構建社會主義和諧社會的要求，理清工作思路，轉變工作方式，加大工作力度，進一步加快構建覆蓋城鄉的社會保障體系15。4.1 努力擴大覆蓋范圍，讓更多的人享有社會保障經過30年的改革和探索，我國形成了以養老、醫療、失業、工傷、生育保險和城市居民最低生活保障制度為主要內容的社會保障體系，但覆蓋面窄的問題仍然十分突出。建立覆蓋城鄉的社會保障體系，就是要統籌考慮城鄉社會保障制度，逐步將各類人群納入覆蓋范圍，實現城鄉統籌和應保盡保。但城鄉統籌不是城鄉統一，城鄉生產力水平和各方面情況不同，城鄉居民在現階段享有的保障項目和保障水平會有所區別，不可能是一個標準16。在城鎮，應當繼

17、續完善養老、醫療、失業、工傷、生育保險制度，逐步把各類職工和靈活就業人員都納入覆蓋范圍，同時抓緊建立城鎮居民醫療保險和農民工社會保險制度，加緊研究制定城鎮沒有參加養老保險的困難集體企業和無工作老年人的基本生活保障辦法。在農村，要加大政府支持力度，積極探索建立農村社會保障體系。覆蓋城鄉居民的社會保障體系的關鍵是農村居民社會保障問題。建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，實際上主要是建立面向農村居民的社會保障制度和城鄉社會保障制度的體系化問題。當前，應當全面建立農村最低生活保障制度，進一步推進新型農村合作醫療，探索農村社會養老保險制度，建立與家庭保障、土地保障相結合的保障體系。要特別注意解決被征地農民的

18、就業和社會保障問題，做到即征即保，確保他們的生活水平不因征地而降低。4.2 進一步完善社會保障制度，建立健全利益協調機制在社會保障制度的完善過程中，應逐步提高基本養老保險社會統籌層次，增強統籌調劑的能力，完善利益協調機制，統籌考慮城鄉社會保障協調發展，確保政府、企業、社團、家庭和市場的作用都能夠得到有效發揮。要大力發展社會救助制度和社會捐助制度，切實幫助城鄉困難群體解決生活難題；盡快制定社會保障關系跨地區轉移接續辦法，建立統一的社會保障管理體制；在擴大社會保障覆蓋面的同時，更加注重完善制度體系，實現社會保障業務流程、技術規范的統一；統籌考慮城鄉各類勞動者需求，協調推進就業、社會保障和勞動關系調

19、整等各項事業的發展。發展企業補充保險和商業保險。重視保障婦女兒童權益17。積極發展殘疾人事業。加強社會福利事業建設，完善優撫保障機制和社會救助體系，支持社會慈善、社會捐贈、群眾互助等社會扶助活動。4.3 強調政府責任，加大財政的支持力度社會保障制度的建立和完善需要財政的支持。從世界各國的情況來看，雖然社會保障的資金來源多元化，但財政預算是其中資金來源的重要渠道。在歐洲的一些國家，財政支出45%以上是用在社會保障上的，美國也有1/3以上的財政支出用在社會保障方面。從這個角度看，我國進一步完善社會保障制度，應逐步加大財政的支持力度，增加財政的社會保障投入，多渠道籌措社會保障資金，逐步做實個人賬戶，

20、建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系，合理確定保障標準和方式18。健全公共財政體制，調整財政收支結構，把更多財政資金投向公共服務領域，加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入。加強統一核算，統一管理，并將社會保障基金的籌集和運用，置于嚴格的監督之下，以更好地保證社會保障基金的安全和有效使用。同時，完善財政獎勵補助政策和省以下財政管理體制，著力解決縣鄉財政困難，增強基層政府提供公共服務的能力。逐步增加國家財政投資規模，不斷增強公共產品和公共服務供給能力。4.4 堅持以人為本，提高社會保障管理服務水平以人為本是社會保障工作的根本原則。

21、各級社會保障部門要把為社會保障對象提供優質的管理服務作為工作的出發點和落腳點，不斷提高管理服務水平。一是抓好基礎設施建設。加快公共服務設施和服務網絡建設，在縣以上地區普遍建立社會保障服務中心，在街道社區普遍建立退休人員活動中心，搭建街道社區社會保障工作平臺，提供貼近基層、貼近社會保障對象的管理服務19。二是發展老年服務業。隨著人口老齡化和家庭小型化趨勢的發展，必須加快構建居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的老年服務體系。從現在開始，我們應當通過政府引導、社會參與、市場運作的方式，選擇一些大中城市進行試點。三是增強提供社會保障的能力建設。其核心是推進社會保障的規范化、信息化和專業化建設。特別是社會保險機構，要優化業務流程，規范服務標準，改善管理服務手段，不斷提高管理效率和服務水平，通過真心、真情、真誠的服務，對社會保障對象“記錄一生、跟蹤一生、服務一生、保障一生” 20。4.5 加快社會保障立法，把社會保障納入法制化軌道社會保障是通過國家立法強制實施的社會經濟制度，必須有完善的法律法規作為保證。社會保障法律體系的健全和完善，對于推進社會