1、加強人大選舉的程序建設    2004年8月23日，十屆全國人大常委會第一次審議選舉法修正案草案，拉開了1979年以來第四次修改選舉法的序幕。這次修改有四處：一是在縣鄉人大代表直接選舉中恢復預選程序；二是規定選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題；三是提高罷免縣鄉人大代表的門檻；四是加大對破壞選舉的制裁，明確界定賄選。這次修改只是個別修改，不是全面修改，總的傾向是回應近年來，尤其是去年在深圳、北京地方人大選舉中出現的一些新問題，加強選舉的程序建設。這和中共16屆4中全會關于加強黨的執政能力建設的決定“推進社會主義民主的制度化、規范化和程序

2、化”的精神一致10月27日，十屆全國人大12次會議上，修改完成。一、恢復預選有利于避免“黑箱操作”關于預選，1979年選舉法就規定過縣鄉人大代表直接選舉可以采用預選方式確定正式候選人。但在1986年修改選舉法時，考慮到預選增加工作量，又考慮到有些地方搞了差額預選后，實行等額選舉，用預選代替了正式選舉，就廢除了預選程序。此后完全通過“醞釀”確定正式候選人。但從去年深圳、北京的選舉實踐看，參與“醞釀”的往往只是選區工作組成員、選舉單位負責人和少數并沒有被選民授權的“選民代表”（嚴格說來直接選舉中不應該再有什么“選民代表”），廣大選民被排除在外，如何“醞釀”不公開，不透明，“黑箱操作”的嫌疑很大。比

3、如在北京海淀區燕園街道第二選區（北大文科選區），第一輪“醞釀”，按選民聯名推薦人數計算排名第2的人被“醞釀”掉了，而排名第13、14的人反而進入下一輪；第二輪“醞釀”，按選民同意人數計算排名第3、4、5被“醞釀”掉了，排名第6的反而成為正式候選人。基于對“黑箱操作”的不滿，許多選民、自薦候選人都紛紛提出用預選的方式確定正式候選人。但應該看到，預選并不是避免“黑箱操作”的唯一辦法。對于經濟不發達的選區或者居住分散的農村選區，倘若預選經費不列入選舉經費由國庫列支的話，缺乏經費會成為不舉行預選的正當理由。所以，各省、市、自治區在制定實施選舉法的具體辦法的時候，一方面應詳細規定提起預選的條件、程序、經

4、費，一方面也不應忘記，在大部分選區，仍然需要通過非預選的方式確定正式候選人，這方面的程序建設也不能放松。比如可以規定，仍然采取“幾上幾下”確定正式候選人的，首先應以選民聯名推薦人數多少作為進入下一輪的依據（政黨、團體也應動員自己的成員聯名推薦自己的人選），第二輪再以選民同意人數作為進入下一輪的依據，嚴格按照排名順序確定正式候選人，選舉委員會和選區單位不再搞什么姓別、年齡、職業、身份方面的平衡和照顧。這些工作做好了，其實也能起到預選所起的作用。二、候選人與選民見面有利于選舉公開此次選舉法修改草案規定“選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題”，與原來選舉法把介紹候選人限制在選民小組

5、內比起來，無疑擴大了候選人接觸選民的范圍，有利于選民對候選人的了解，可以減少過去那種盲人摸象式的投票選舉。而候選人回答選民問題的規定，則有利于提高選舉的的公開性和競爭性，有可能成為人大代表選舉由目前的確認性選舉向競爭性選舉轉化的契機。1979年選舉法第30條曾規定“各黨派、團體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人”，這成為1980年前后北京大學、湖南師范學院、浙江大學、山東師范大學等高校學生搞競選的依據。后來“競選”被視為“資產階級自由化”的表現，1982年修改選舉法的時候，這一條就被刪掉了，代之以在選民小組上介紹而不是宣傳代表候選人。這次修改，增加了候選人與選民互動的內容，但仍然把組織權力

6、保留在選舉委員會手中。顯然，在省、市、自治區的實施條例中，對這一條仍然要進一步細化。實踐中，已經出現了一些自薦候選人公開拜訪選民、發放宣傳材料、通過網絡媒體與選民溝通以爭取選票的情況。對這些選舉行為，是否考慮由選舉委員會進行備案管理，這樣，一方面這些行為可以獲得一定的合法性（比如，經選舉委員會認可發放一定數量的宣傳材料，城管部門不視為街頭小廣告），一方面也可以限制將來一些財力雄厚的團體和候選人濫用宣傳手段過分影響選舉。三、提高提出罷免的門檻不如規范選舉程序現選舉法規定原選區30人以上聯名，就可以提出縣鄉人大代表的罷免案，此次選舉法修改草案提高了這一門檻，規定提出罷免案最低應為原選區選民數的1/

7、10，但選區選民數低于300人的，聯名人數不得少于30人，選區選民數超過1000人的，聯名人數100人以上即可。那么我國現在縣鄉人大選舉的平均一個選區選民數是多少呢？現在還沒有直接的統計數據。據199899鄉級人大直選的統計，全國鄉級人大平均每一代表代表選民270人，199798年縣級人大直選的統計，全國縣級人大平均每一代表代表選民1348人，在不考慮城市每一代表所代表的人口數是農村每一代表所代表的人口數的四分之一（即所謂“四分之一條款”）的情況下，這兩個數字大致可以看做是鄉縣人大代表選區最小選區的選民數。可以看出，選舉法修正案規定的上下限基本在這個范圍內。根據全國人大常委會法工委主任胡康生所

8、作的選舉法修正案（草案）說明，提高罷免門檻的原因是有些地方新一屆代表剛剛選出，尚未召開新一屆人民代表大會就有選民聯名要求罷免代表。而目前選舉法關于罷免程序的規定使罷免代表過于容易，所以建議適當提高聯名人數。胡康生說的新一屆代表剛選出就被提起罷免，是2003年深圳市南山區麻嶺社區居委會選區的事，不過，據報道，那里選民之所以提出罷免案，根本原因在于選民聯名提名的候選人落選，而官方提名的候選人當選的時候居然兼任選區選舉工作領導小組組長！該選區還存在無故延期選舉、選民無故重新登記、投票計票環節諸多不規范等等問題。選民對剛剛選出的代表提罷免案，明明是對選舉中種種不合程序之處的一種抗議。面對這種抗議，不去

9、規范選舉程序，而一味提高提出罷免案的人數，無疑是揚湯止沸。須知，麻嶺社區居委會選區重新登記后的選民數是849人，那位沒有當選的候選人，聯名推舉他的人數是151人，即使要求1/10的選民數才能提罷免案，如果繼續不按規則辦事觸犯眾怒，達到這個要求也并不很難。不過，最終通過的新選舉法最終還是采取了絕對數方式，罷免縣級人大代表，須五十名以上選民聯名；罷免鄉級人大代表，須三十名以上選民聯名。胡康生解釋，選舉結束后，選民人數會發生變化，如果要罷免代表，聯名人數是否達到原來所規定的選區全體選民的十分之一，難以把握，而采用絕對數的辦法則一目了然。最終通過的方案實際上只提高了罷免縣級人大代表的門檻，但比草案中曾

10、設的門檻還是大大降低。四、防止賄選最有效的辦法是落實秘密投票此次選舉法修改還加大了對破壞選舉的行為的制裁。在行政處分和刑事處分之外，又規定了治安管理處罰，并特別明確了賄選是“以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的”行為，并明確規定，以賄選當選的，“其當選無效”。我國村民委員會選舉的一個基本經驗是，在熟人社會中防止賄選最有效的手段是落實秘密投票。假如賄選者不能監督得到好處的人真正投自己的票，投票者就可能“陽奉陰違”，賄選者就不免“竹籃打水一場空”，這樣一來，賄選的動機就會得到有效的抑制。秘密投票就可以防止賄選者監督投票者。這方面，實踐中已經摸索出了一些非常好

11、的經驗，比如設立秘密寫票間，所有的投票者無一例外地進秘密寫票間-否則，賄選者馬上便能斷定，進秘密寫票間的人就是準備“陽奉陰違”的人。由此可見，嚴刑峻法未必是防止賄選的最有效手段，而加強選舉的程序建設，一點一滴地培育選民和代表良好的民主習慣和對待選舉的耐心，才是長久之計。最后需要指出的是，我國下一次鄉鎮人大代表的選舉時間是2006-07年，下一次區縣人大代表的選舉時間是2007-08年，此次修改選舉法只要在2006年選舉前完成即可，本來不必趕時間。我國人大選舉制度面臨的問題，絕不止草案中提到的四個方面。“推進社會主義民主的制度化、規范化和程序化”，還包括廢除“四分之一條款”、擴大直選層次、探討黨內民主和人民民主的銜接點等一系列課題，