1、城市化進程中失地農民社會保障問題探析 近年來，由于失地農民利益受損以及基本生活得不到保障而引發的社會問題，已經成為社會各界廣泛關注的熱點。如何使失地農民基本生活得到有效保障，以切實保護失地農民的利益，也就成為政府部門和學術界亟待研究的課題。很多學者從經濟學和社會學的角度，對失地農民的權益、社會保障問題進行研究。根據國務院批準實施的1997年- 2010年全國土地利用總體規劃綱要，至2010年中國共安排非農建設占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農村集體土地。按照目前全國人均耕地水平測算，將新增約1200萬被征地農民。國土資源部的研究課題21世紀我國耕地資源前景分析及保護對策也指出，在

2、嚴格控制的前提下，2001年- 2030年全國年均建設占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達3600萬畝。因此，2001 - 2030年30年間將新占用耕地5450萬畝，新增失地農民7800萬人，失地農民總數將達到1. 1億人。如果用地指標突破，違法用地得不到控制，失地農民的數量還將大大增加。中國非農建設占用耕地面積仍然呈階梯式減少現象，那就意味著每年仍然有大量的農民失去土地，變成失地農民。一、失地農民的就業狀況農民失去土地就意味著失去了最根本的就業崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國被調查失地農戶中，僅有2.7%的勞動力得到安置，20%的勞動力賦閑在家，處于失業狀態。失地農民

3、向非農就業轉移過程中，除少數人能利用城區發展帶來的商機經商辦企業外，大部分在工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業機會。特別是40歲以上的勞動力，他們缺乏從事二、三產業經營的技能和經驗，同時又由于投資理財知識和能力不足，面對變幻莫測的市場，難以為土地補償費尋求有效的增值渠道。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進失地農民就業，但由于各方面的原因，相當一部分農民實際上處于失業狀態。自謀職業的失地農民大多外出務工，但通過這一渠道消化的失地農民數量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀90年代中期以來企業為裁減冗員而實行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經承擔了過多的工作人員

4、，再無力安置大量的失地農民；其次，由于失地農民的文化素質和勞動技能偏低，一些已經獲得政府安置的失地農民因在競爭中處于劣勢，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務工的失地農民也僅限于青壯年勞動力。二、失地農民的社會保障狀況在我國農村，施行的是群眾互助和國家救濟為主的社會保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國城鄉間社會保障資源分配嚴重失衡，農村社會保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動和社會保障部首次發布的近年來我國社會保險基本情況顯示，目前中國城鎮參加企業基本養老保險的覆蓋率達到76%，但“農村養老保險的推進比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國社會保障費用支出的情況來看，占全國人口80%的

5、農民，只享有社會保障支出10%左右，而占總人口的20%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費用來看，城市居民是農民的20倍以上。 隨著失地農民人數日益增加和失地問題的加劇，為失地農民建立社會保障越來越受到重視。但縱觀各地有關失地農民社會保障制度的實踐就會發現存在的一些問題：首先，社會保障只是一種稱謂，實質是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒有真正建立起失地農民的社會保障制度，其相關實踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會性、福利性、公平性和互助性為本質特性的“社會保障”相差甚遠；其次，由于我國社會保障制度起步晚，相關的法律法規還在不斷完善中，對社會保障實踐的實施缺乏有效監督、

6、驗證，尤其是對社會保障基金的運營缺乏監管；再次，社會保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農民還處于無保障的狀態。這表明，失地農民中只有少數能享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。就社會保障而言，由于普遍實行了貨幣補償，在城鄉二元體制下，部分基本上由農民自行解決養老、醫療、失業等社會保險。三、完善失地農民社會保障制度存在的問題及政策建議 ()深化農村土地產權制度改革當前農村土地制度的一個明顯缺點就是產權不清晰，主體不明確。為此，明晰國家、集體、農民的土地權益和利益分配，正確處理好農民和土地的關系，進行農村土地產權制度的改革和完善是解決失地農民問題的前提。通過界定和明晰產權關系，運用法律等手段保證各種與農

7、地產權有關的契約或協議得以實現，才能充分發揮農地產權的激勵、約束機制，從農地產權關系的處理和制度安排上達到農地資源的合理流動和優化配置，提高農地的產出率和利用率。重構后的農村土地產權關系的基本模式可以理解為一個“金字塔”型的農村土地產權權能體系，國家擁有土地最終所有權，處于金字塔塔尖；集體經濟組織代表國家履行土地所有權權能，處于金字塔塔身；農戶處于金字塔的塔底。 (二)完善征地補償制度1. 規范征地補償程序。目前，就征地補償款的分配問題，法律尚無明文規定。征地實施單位一般不直接面對農民個人，而只是面對村、鄉兩級，資金撥付一般也是直接到鄉財政。在征地補償費里農民最終能得到的也只是很少的一部分，據

8、“三農”數據網調查顯示，征地補償費的分配格局一般是：政府占60%70%，村級組織占25%30%，農民僅占10%l5%。土地征用是國家行政行為，而不是民事行為，因此需要按照嚴格的法律程序實行。通過具體的征地程序，可以避免征地主體在行使征地權力時行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進而保護權利人的合法權益。國外在這一點上值得我們借鑒，他們有嚴格的征地補償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相關人先提出補償申請；(2)主管土地征用的政府機構自己或請專業評估師對被征地及相關資產進行調查評估；(3)主管機構確定補償金額及方式；(4)支付補償；(5)如果在補償方面有爭議，有法定機構進行裁決。2

9、. 規定合理的補償金。從法津方面來講，我國土地管理法規定的土地補償費、安置補助費是以被征收土地前三年的平均年產值的倍數為公式計算的。對失地農民集體支付的土地補償費為前三年平均產值的6lO倍，安置補助費為前三年平均產值的 46倍。安置補償費和土地補償費的標準總和，不得超過土地征用前三年平均產值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產價值，其在計劃經濟體制下曾發揮了有效的作用。但是在市場經濟的大背景下，它失去科學性和合理性。這種補償費既沒有反映出土地的地理位置、地區經濟發展水平、土地市場交易價格、入均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，又不能體現同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現的價值差

10、別，也沒有考慮市場條件下農民分享土地增值收益的權益。這種補償制度不利于“三農”問題的解決和整個社會的平穩發展。地方政府在征用土地時，必須考慮市場經濟規律，建立真實反映土地資源價格、土地增值收益和社會保障水平，滿足失地農民的合理要求，確定讓大多數失地農民可以接受的合理補償金標準。在征地補償內容上，除了補償土地價值、勞動力安置、青苗損失外，還要增加農民在土地承包期內正常收益權損失、土地的潛在收益損失、相鄰土地的損害、土地增值的收益損失以及農民因失去土地的各項間接損失等項目。作為生產資料的補償，不僅要使農民能夠解決目前的生活，還要確保農民在失去土地后有能力再創業。對被征收土地農民的安置，區別不同區域

11、、不同經濟發展水平、不同年齡段農業人口，建立以市為導向的多種途徑安置，建立復合式征地安置模式或對征地安置補建費的分配考慮綜合捆綁使用。3. 土地征收補償方式多元化。目前，我國主要采取貨幣補償方式，實行“分錢到戶”一次性到位的單一補償方式。因其補償額低，而農民往往把貨幣補償用于購買急需消費品，加之農民在就業上固有的劣勢，補償金一旦用完，農民就失去了生存的經濟基礎，所以這種補償方式為失地農民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國等發達國家的成功經驗，土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采用實物補償。山于各地情況不同，經濟發展水平相差較大，多樣化的征地補償的形式可以滿足失地農民的不同需要。可以采

12、取靈活多樣的補償形式。(1)土地入股。在堅持農地集體所有制不變的情況下，將被征用的土地按市場價格入股，也可以按土地承包關系、勞動貢獻及土地的狀況等綜合因素折算，實行參股合作經營，農民入廠就業，分享土地增值的收益，這種辦法產權清晰，操作簡單，農民按期領取工資和分紅。土地入股的形式是一種可持續性的補償方式，有利于發展生產力，推進城市化、工業化，既使失地農民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農民的就業問題。(2)留地安置。政府按照規劃確定的用途，給被征地農民集體和農戶留出一定數量的土地，由其開發經營，實際上是給被征地集體和農民留出生產資料。留用土地有留用集體土地、國有土地、建設用地三種方

13、式。(3)土地置換。當土地補償不足，土地被征用者長遠生計無法維持時，可以采用土地置換的方式。在失地農民要求以土地置換的情況下，可以采用由征地單位開發耕地、集體留用土地、復墾造地、土地整理改造等替代形式，為失地農民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農民的就業問題。(4)替代地補償。考慮到失去土地的農民有可能在領取土地補償費后找不到合適的就業崗位而坐吃山空，在確定補償的方式時，以國有宜農土地作為替代地補償，以解決農民的就業問題。(5)增值補償。合理分割土地用途轉移的增值部分，提高征地補償的規范性和公開性，真正實行按市場價補償原則，讓農村土地所有者分享到經營城市過程中土地增值部分的收益。 (三)

14、加強對失地農民安置政策的創新我國失地農民的安置政策經過了幾個階段的演變。 從 1981 年-1993年的“貨幣安置政策”為主導，發展成為 1993年后部分地區興起的“土地換社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業安置”、“留地安置”、“股田制保障安置”等政策也相繼在不同地區實行。但是也要看到，“貨幣安置”為主和“土地換保障”等做法都是“自上而下”的政策運行模式，其中的弊端就是失地農民在維護自身權益時處于弱勢地位。城市化進程中事關失地農民利益的各項決策，應當在認真聽取農民意見的基礎上進行，要充分地尊重這部分農民的意愿，從而提高決策的科學性和民主性，從政策源頭上去維護失地農民利益，從政

15、策上來保障失地農民的生產、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運行模式來彌補“自上而下”的政策運行模式缺陷。2008年出現的新思路“草根融入”政策正是對“土地換社保”政策的修正和完善，使失地農民社會保障政策從“保生活”逐漸過渡到“保發展”階段，從而為失地農民市民化奠定物質基礎。 2008年10月 12 日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定，規定要做好被征地農民社會保障，做到先保后征，使被征地農民基本生活長期有保障。這預示著今后這種“草根融入”的社會保障政策將會成為推動失地農民市民化的重要政策。2008年，廣西省出臺了廣西壯族自治

16、區被征地農民社會保障試行辦法，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農民能參與到與自身利益密切相關的政策發言權中，保證了政策符合絕大多數失地農民的意見和要求。解決了越權批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設邊報批等違法用地的實踐難題，確保了被征地農民在失地之后權益得到保障。這不失為對舊的安置模式的一種突破。(四)解決失地農民的再就業問題是關鍵在解決好失地農民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方式. 不妨由單純的“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之以漁”的方式。力爭把補償化為推進失地農民就業的動力，繼而以失地農民的充分有效就業促進地方經濟的深化發展。1. 發展農村經濟，鼓勵失地農民

17、返鄉。20世紀90年代以來，客觀上存在著務農收入與外出務工、經商收入差異懸殊的狀況，于是大量農民外出務工，而其主體往往是文化技術水平相對較高、體力強壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進行正常勞作，以致不少農村出現了土地經營粗放和撂荒現象。由于失地農民本身已具有從事農務勞作的技能和條件，再返鄉務農不存在知識、技術和觀念上的障礙。因此，失地農民完全可以通過轉租承包的形式再從事農務，并形成一定規模的集約化農業經營. 從而獲得較高的邊際效益。一般來說，城市郊區農民與農村農民相比視野相對比較開闊，他們更了解市場需求，他們可以根據他們掌握的情況種植收益相對比較高的經濟作物，他們可以在品種和地域上實行多樣

18、化經營，這也會促進農業內部的產業結構調整。同時，失地農民也可以利用所獲得的補償金進行農產品加工投資，既延長了農業產業鏈，又增加了農產品的附加值，并可以為更多的農民創造就業機會。2. 多種渠道，拓展就業崗位。要想徹底解決失地農民的安置問題，就要增加就業崗位，從而使失地農民充分就業。拓展就業崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實現：一是對吸納失地農民較多的企業實行一定的優惠政策，對那些提供就業崗位多、兼顧社會效益的企業進行稅費減免，或提供其它方式的有利條件，以調動企業增崗進人的積極性；二是通過發展基礎設施建設和住宅建設為農民就業和收入增長爭取空間；三是應該鼓勵、倡導和推動市民的消費觀念，使第三產業成為帶動農村剩余勞力較快轉移，提高農民收入的重要