1、我國農村社會養老保險制度現狀及發展對策分析    隨著全面建設小康社會的不斷深入，構建“和諧社會”、建設新農村的不斷推進，農村社會養老保險問題越來越受到政府、理論屆和學術界的廣泛關注。長期處于社會保障制度邊緣的農村社會養老保險制度，日益凸現出其有待進步完善的一面。如何建立和健全一個科學、合理的符合農村實際情況的農村社會養老保險制度已經成為我國政府需要面臨的一個問題。本文在深入調研的基礎上，分析了目前我國農村社會養老保險的現狀及問題形成的原因，同時提出了建立與完善我國農村社會養老保險制度的具體措施，為建立健全適合我國農村社會現狀的養老保險制度提供合理化建議。一、我國

2、農村社會養老保險制度現狀    我國農村社會養老保險制度，并沒有建立完善統一的農村社會養老保險體系，隨著市場經濟的發育完善，新興工業化道路的推進和我國獨生子女人口政策的貫徹執行，按照國際通行標準，我國將很快進入老齡化社會，而廣大農村的養老問題尤為突出。（一）老齡化加快使農村社會養老保險問題更加凸顯    我國是一個農業大國，農村人口占總人口的80%以上，目前我國已有百歲以上的老人1.78萬人。在我國人口中，80歲以上的高齡老人成為增長最快的一個群體。從1990年到2000年，我國80歲以上的高齡老年人口從768萬增加到了1199萬，年

3、平均增長速度達到4.56%遠遠高于我國老年人口和總人口的年平均增長率。預計到2020年，我國80歲及以上的高齡老人將增加到2700萬，占老年人口比重將由13%上升到19%。81%的高齡老人患有不同程度的疾病，生活不能自理，在洗澡、穿衣、上廁所、吃飯等方面，16.7% 的人或多或少需要他人的幫助，5.1%完全依賴他人。并且隨著城市化不化的加快和農村社會勞動力的輸出，越來越多的農村青壯年人口進入城市，年齡結構出現“兩頭大，中間小”的局面，這使得農村養老問題日趨嚴重。（二）社會經濟結構和家庭結構的重大變化，使得傳統以家庭養老方式發生微妙變化    養兒防老，家庭贍養一直

4、是我國農村傳統的養老方式。因為自給自足的小農經濟社會生產中，經濟關系相對比較穩定，家庭自然承擔著贍養老人的功能，但是隨著社會分工為特色的工業化社會的到來，這一自然穩定的關系被打破了，家庭結構發生重大的變化，代與代之間的獨立性增強，農村逐漸成為421的家庭結構，農村的養老觀念也在日益改變，養兒防老的思想傳統也在逐漸變化，另外農村剩余勞動力隨著城市化而向城市轉移和農村家庭離異現象增多，單親家庭越來越多，表明家庭的養老功能逐漸開始需要社會來承擔。（三）現有農村社會養老保險體系的覆蓋范圍狹窄，覆蓋對象不全面    目前中國擁有世界上數量最多的老年人口，其中75% 都在農村

5、，而從社會保險看，目前能領到社會保險金的人數只占投保的0.5%左右，投社會養老保險的人群主要是中青年，現在老年人受益面很小，而且，已經投保的2060歲的人數占應該投保人數的比重不足1%，未來一定時期內能得到社會保險的人數很少。目前農村其他的社會養老保險措施，如社會福利和服務照顧就更少了，絕大多數老人沒有被納入社會化養老體系之中。另外，依據國家統計局統計，我國進城務工者應經從改革開放之處得不到200萬人增加到2003年的1.14億人，所以很有必要考慮這個特殊群體的社會養老問題。而現有的方案中沒有體現出對留在農村的農民和進城務工的農民給予區別對待，進城務工的農民既沒有被納入到農村社會養老保險體系中

6、，處于法律保護的空白地帶。（四）農村社會養老保險資金籌集和基金管理方面的不足    （1）、資金的籌集數額過低，不能適應未來社會的發展。雖然目前農村社會養老保險的需求水平較低，但是如果考慮到城市化、社會經濟發展、生活水平提高等多種因素，考慮到今天為自己的將來養老生活投保的人，在二十、三十甚至四十年后的進入老年期的社會發展、經濟背景，現在繳納數額較少的養老保險金就會出現養不了老，保不了險的情況。例如，縣級農村社會養老保險基本方案（試行）規定，農民交納保險費時可以依據自己的實際情況分為2元、4元、6元、8元20元等10個當時繳費。但由于農村經濟發展水平低，農民對農村社

7、會養老保險制度缺乏信任等原因，大多數地區農民投保時都選擇了保險費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等的情況下，如果農民在交費10年后開始領取養老保險金，每月可以領取4.7元，15年以后每月可以領取9.9元，這點對農民來說，幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然難以起到養老保險的作用。（2）、籌集的資金不能專款專用。1998年以前全國各地農村社會養老保險基金的收集、保管、運營和發放全是由民政部門一家負責，缺乏有效的監督和制約。而一些地方的民政部門有直接受制于當地的政府，因此黨政府出現資金周轉困難或有什么建設項目缺少資金時，有時就會要求動用農村社會養老保險基金。對這

8、樣的要求，民政部門往往難以拒絕。因此各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發生，基金的安全得不到保障，給今后的發放工作留下了極大的隱患。另外還有少數村、鄉干部運用職權，巧立名目，利用工礦為自己投保，養老保險成了這些人為自己謀私利的工具，影響了養老保險的運行和群眾投保的積極性。一些地區還出現了強制保險，例如，沒有交納保險金就不許領結婚證等。（3）、大部分鄉鎮企業和私有企業以及由農民協議工的國有企業、城鎮集體企業、三資企業，對農民協議工的社會養老保險基本上是空白的，用人單位不愿意繳納這筆錢。（4）、目前農民養老險基金的縣級管理水平較低，收益不高，違規使用、挪用較多，不能進行有效的保值和增值。縣級農

9、村社會養老保險基本方案（試行）規定，“基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值。”在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。但是1996年下半年以來，銀行利率不斷下調，再加上通貨膨脹因素的影響，農村養老保險基金要保值已經相當困難了，更不用說增值。在這一方面，為了使資金能夠平穩運行，國家原先承諾的養老保險賬戶的利率只好下調，造成投保實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使人們對農村社會養老保險的信心更是大打折扣。二、農村養老保險問題產生的原因（一）農村經濟落后是導致農村社會養老保險目前現狀的最基本的原因

10、    由于農業本身是第一產業，創造社會財富的效果沒有其他產業那么明顯，但在計劃經濟時代，農業為國民經濟的發展做出了重要的貢獻。正是依靠農業的哺育，中國從“一窮二白”的起點上，建立起比較完善的工業體系。國家有關研究表明，從1952年到1990年，中國農業通過稅后方式、“剪刀差”方式等為工業化提供資金積累總量達到11594億元，其中通過稅收方式提供1527.8億元，通過“剪刀差”方式提供8707億元，通過儲蓄方式提供1359.2億元。1952年到1990年，中國工業建設從農業中凈調動了約一萬億元的資金，平均每年高達250億元。可見我國農業對國家工業化積累的“有形”付

11、出是多么的巨大，但農業在付出的同時，得到的卻很少。我國財政投入長期以來偏重于工業和城市，農村基礎設施建設和文化、教育、衛生事等社會事業發展嚴重滯后。一方面是高付出，一方面是低投入，這中間的“隱形”貢獻更為巨大。尤其是在市場經濟條件下，由于農村的自然條件、基礎設施、文化素質等一些因素嚴重制約了農村經濟的快速發展，進而限制了農村在其他各方面的發展與各領域工作的推進，這其中當然包括了農村社會養老保險制度的發展與運行。（二）立法的滯后，農村社會保障法尤其是農村社會養老保險法的缺失    國家關于農村社會養老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒

12、有規范統一的業務、財務及檔案管理的規章制度，這都導致了農村社會養老保險制度的不穩定性。而通過立法是達到穩定政策的最好途徑。目前，關于農村社會養老保險的推行，也只有1992年1月3日中華人民共和國民政部公布施行的縣級農村社會養老保險基本方案（試行）。而且國家也沒有根據經濟與社會的發展及時地對法律作出調整，使得一系列不良后果出現，很大程度上影響農村社會養老保險事業的發展。農村社會養老保險制度的不完善已經越來越不適應新形勢的需要，因此，應與時俱進的完善農村社會養老保險法規，盡快制定出臺農村社會養老保險的相關法律法規，明確農村社會養老保險的法律地位，并使其成為全國社會保障制度的有機組成部分受到法律保護

13、。三、改革與完善我國農村社會養老保險制度基本途徑和措施（一）從社會實際出發、建立多層次的農村社會養老保險制度    在我國廣大的農村，農民沒有退休的概念，只要身體允許，一般都在田間地頭勞作。這與城市居民有所不同。一般來說，只要還有勞動能力，那也就不需要或不太需要子女供養，老人能夠保障自己的基本生活。正是這種特殊性使得農民不太注意自己的養老保障問題，自我意識較差。因此，政府必須通過制定政策、立法和宣傳等形式，提高農民的自我保障意識，以建立農村社會養老保障體制。由于我國幅員遼闊，各地區經濟發展極不平衡，人口年齡結構差別較大，不同地區農村集體和農民個人的經濟能力相差懸殊

14、，農村應建立不同層次的社會養老保障制度，國家應把建立不同層次的社會養老保障制度作為目標。這就要求我們在建立養老保險制度時，必須從各地區的經濟發展水平和農民生活的實際需要出發，各項農村社會養老保險項目、范圍和具體標準的確定，必須與各地區的集體經濟水平和農民個人的經濟承受能力以及農民的心理承受能力和社會保障需求相適應。因此，全國農村社會養老保險制度不可能一步到位，也不可能全國一個模式，而是根據各地區經濟發展狀況，因地制宜，循序漸進，形成各地區層次不同，標準有別的社會養老保險制度。具體的講，在經濟發達地區應加大地方政府的投資力度，繼續推行農村農民社會養老保險制度，并隨著農村勞動力的轉移，適時與城市養

15、老保險制度進行銜接。尤其是對城市化過程中產生的失地農民，可以根據其意愿，將農民所繳納的保險費折算成基本保險費繳費年限，逐漸向城市養老保險過渡，從而在發達地區率先實現城鄉一體的養老保險制度。在經濟落后的地區，由于農村集體與農民經濟水平相對較低，不完全具備開展社會養老保險條件的，應采取家庭養老、社區養老和社會養老相結合的模式，逐步提高社會化養老水平。從時間上來說，要由急到緩，從形式上有完備到松散逐步過渡。在具體實際操作上，要突出重點地區和重點人群。所謂重點地區是指農村城鎮化進程較快的地區，重點人群是相對富裕的群眾。總之，應建立起與我國農村經濟發展水平相適應的農村社會養老保險制度。（二）多渠道籌措農

16、村社會養老保險資金    資金問題是我國農村社會養老保險問題的核心，要建立與完善農村社會養老保險制度，無疑需要巨額的資金，但由于我國農村人口多，國家財力有限，單一依靠國家財政來開展農村社會養老保險工作，顯然極不現實。借鑒近年來我國城市籌措社會養老保險資金的經驗，要解決農村社會養老資金問題，可以采取如下措施：一是要采取政府投入和大力發展集體經濟來強化農村集體對社會養老保險資金的投入；二是要采取政府積極引導和農民自愿結合的原則，在一定范圍內推行強制性養老保險，如強制凡是達到全國或全省農民人均收入水平的農民必須參加養老保險，凡是已經解決溫飽問題的農民也要參加養老保險等等

17、；三是要建立個人帳戶，不論集體補助多少或是有無補助，連同個人繳費全部記在個人名下，屬于個人所有，讓農民既有安全感又有自主感，從而充分調動廣大農民參加社會養老保險的積極性；四是要鼓勵農民積極參加各種商業養老保險，因為商業保險公司在農村開展養老保險已經有多年，在這方面積累了豐富的經驗，同時商業保險適應性強，能適應不同的經濟發展水平，進入社會養老保險難以進入的領域，成為社會養老保險的有益補充。但必須注意的是，由于商業保險是純商業性的（以盈利為目的），難以發揮社會養老保險的功能，且有時候還會與社會養老保險發生爭奪保險市場的矛盾，造成保險市場的混亂，因此在允許商業保險公司在農村開展養老保險業務的同時，要

18、奪其行為進行規范。在實際操作中，要注意協調好社會養老保險與商業養老保險的關系，避免產生矛盾。（三）正確確定農村社會養老保險資金的交納方式和繳費標準    在現階段，農村社會養老保險資金應堅持實行“個人繳費，集體補助與社會籌措和政府補貼”相結合的模式，即以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予財政和政策支持。繳費的比例應以城鎮職工養老保險的最低標準執行，并與城鎮養老保險相銜接，實行一卡通，一般擬定在18%，在經濟發達地區，個人帳戶繳納的比例可以確定在上年人均收入的12%，社會統籌為6%；在經濟欠發達地區，個人帳戶繳納的比例可以確定在上年人均收入的8%，社會統籌為10%

19、；在經濟不發達地區，個人帳戶繳納的比例可以確定在上年人均收入的4%社會統籌為14%。集體補助繳納社會統籌部分，沒有集體補助的使用社會募集，社會募集不足的由政府兜底。同時要充分考慮到農民收入的不平衡性，并進行靈活掌握，養老保險費的繳納應實行高中低多檔次。由于農民收入的靈活性，很難進行考核和計量，而且農民收入是以年為計量單位的，要到年底才進行結算，檔次的劃分不與農民個人收入掛鉤，而是以農民的人均年收入為基數，并根據其變化加以調整，以保證養老保險費用分擔的均衡和養老保險金的保障能力。保險對象則可以根據其經濟承受能力自行選擇參保檔次，考慮到農民收入的不穩定性，保險對象可以視經濟收入情況預繳和不繳保險費

20、，經濟好的時候提前繳納，遇到天災人禍的時候，可以暫時停止繳納。（四）努力做好農村社會養老保險的保值和增值工作    目前，我國農村社會養老保險基金已積累近百億元，且隨著農村社會養老保險事業的不斷發展，養老保險基金的積累將加速，但現在農村社會養老保險基金以縣級為單位的統一管理和運營的實現，不僅帶來了過度分散管理所產生的不合理管理費用和基金被擠占的風險，而且投資形式單一，使得養老保險基金如何保值增值問題日益突出。因此，要認真研究養老保險基金的保值增值的辦法與措施，逐步使基金運營走向市場，實現基金的合理組合和最大增值。當前，除應搞好與銀行的合作，提高儲蓄與購買國債的收益

21、率外，還應借鑒國際上的成功經驗，考慮在安全原則下的多渠道投資，在農村社會養老保險搞的好的地區，可以嘗試建立保險基金的投資專營機構，按照市場化原則運營基金，即按照基金的屬性以適當的比例投向不同的創利渠道，在整體上獲得較好的利潤。另外，國家應制定有關政策為養老保險基金的保增值提供條件，如可考慮由財政發行特種高利率債券。為保險基金指定專項建設項目等。還有管理費標準應盡量低，養老保險支出應實行定額包干制，超出定額部分，應從民政部門的事業費用中列支。（五）加強對農村社會養老保險的管理    針對當前存在的管理工作薄弱和管理水平不高的狀況，必須加強和改進農村社會養老保險的管理

22、工作，逐步實現規范化和制度化管理。（1）是要建立健全適合當地的實際工作需要的財務、基金和檔案管理等規章制度，實行崗位目標管理責任制，強化約束機制和激勵機制；（2）是要嚴格監督和檢查，及時公布有關情況，增加透明度；（3）是要健全實務規程，大力推行和普及規范化操作，逐步推廣和運用計算機個人帳戶管理系統，不斷提高工作效率；（4）是要加強對保險機構工作人員的培訓，爭取在2-3年內將在崗人員輪訓一遍，努力提高工作人員的管理水平和業務素質。另外，作為社會保障體系的重要組成部分的農村社會養老保險，其經辦機構應該是履行社會保險職能的經辦機構，系公益性事業，所以農村社會養老保險的經辦機構經費、員工工資應由政府財

23、政負擔，定位全額撥款的管理型事業單位，而不能從農村社會養老保險基金中提取管理費。（六）加快農村社會養老保險制度的法制建設    社會保險作為整個農村社會保障制度的主體和核心，是以強制性為基本特征的，而社會保險的這一強制性必須通過國家立法才能得到保證。目前，社會養老保險在農村進展不力，其中很重要的一個原因就是社會養老保險立法滯后，比如，在許多私營企業和三資企業中，由于企業主和農民工認識水平太低，常常以政府有關強制性社會保險文件不是法律為由，拒絕給廣大農民工購買社會保險。從我國社會保險立法的歷史與現狀看，加快農村社會養老保險法制建設，主要應該抓好以下兩項工作：其一是要

24、做好立法調研工作和盡快立法即農村社會養老保險法的盡快出臺；二是要抓好地方性法規的建設，鼓勵與提倡各地政府根據本地實際制訂具體的養老保險辦法。（七）在考慮好農村社會養老保險特殊性的同時，考慮好日后城鎮與農村社會養老保險的接軌問題    目前，我國農村與城鎮的社會養老保險是分別進行的，且這種狀況還會存在很長時間，但是最終要實現二者的合軌。這是一個漫長的分層次、分類別推進的過程，筆者以為其大體可以分為三個階段：（1）目前，為減輕農村社會保障的壓力，城鎮社會保障范圍首先應擴大到進城工作的農民（即農民工）上。因為近八千萬的具有農村村民身份卻又在城市務工的勞動者，已經成為一個

25、不容忽視的規模巨大的特殊群體，對于一部分人，應該讓其享有城鎮職工的養老保險基本權利，因為他們中的絕大多數都選擇在工業、建筑業和服務業等較為穩定的工作領域工作，有較為穩定的收入，可以直接融入城鎮職工的養老保險體系中，養老保險金由用人單位和個人共同繳納；（2）我們應逐步實現鄉鎮企業職工養老保險與城鎮職工養老保險體系的接軌。鄉鎮企業職工的社會養老保險體系也應采取社會統籌和個人帳戶相結合的模式，并在此相對獨立的體系基礎上允許鄉鎮企業養老保險在鄉鎮企業之間以及鄉鎮企業與國有企業之間流動，以更好的促進二者的統一；（3）最后也是最重要的就是實現城鄉社會養老保險一體化的階段。將廣大的農民群體納入到城市養老保險體系之下，使農民和城鎮居民享有同等的社會養老權利和待遇。雖然這個目標的實現不是一朝一夕，也不可能一蹴而就，但我們應該看到，無論如何，消除城鄉差別是必然的發展趨勢，城鄉統一的社會保險制度是我國社會養老保險制度未來發展的必然結果。四、結語    建立和推行農村社會養老保險制度，不僅是黨和政府全心全意為人民服務的具體體現，也是我國社會經濟發展的現實需要。農村社會養老保險問題直接關系到中國農村秩序的穩定和農業的可