1、【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流中國的城市“街道”管理體制改革與社區發展(一).精品文檔.中國的城市“街道”管理體制改革與社區發展(一)社區發展中城市“街道辦事處”（下稱“街道辦”）的管理體制改革目前已經成為理論界和政府部門討論的一個熱點。在集權體制時代，中國的城市管理體制是“兩級政府、一級管理”；20世紀1980年代中后期以來實行的是“兩級政府、兩級管理”。理論界在90年代里為了改進城市管理的效率和促進社區建設提出了“街道辦”管理體制改革的3大設想：一是將“街道辦”改成一級政府；二是取消“街道辦”；三是維持“街道辦”的派出機構性質。上海市率先提出了“兩級政府、三級管理”的

2、城市“街道辦”管理體制模式，突顯“街道辦”基層組織的社會管理作用，這一作法被稱為“上海模式”。其他城市政府也作了各種探索，出現了“江漢模式”、“青島和南京模式”、武漢“百步亭模式”等。本文分析上海市“街道辦”改革模式的特點和“兩級政府、三級管理”的這一制度設計面臨的問題，并對比其他城市的相關改革探索，進而討論城市街道管理體制改革的動力、障礙和未來出路。一、城市社區管理改革何去何從？改革開放以來，隨著城市大規模的建設和快速發展，“街道辦”作為城市區級政府以下的一級管理機構，其轄地面積和人口迅速擴張，有些“街道辦”的轄區幾乎相當于國外的一個小城市，或國內中小城市的一個區，這使得“街道辦”的管理任務

3、日益繁重。原來實行的“兩級政府、兩級管理”的體制存在一定程度的“條塊分割”，處在城市基層管理第一線的“街道辦”職權十分有限，對很多城市管理方面的問題往往是“看得見、摸得著、無權管”，而市、區政府的職能機構則“有權管、看不見”，造成了“有能力管的無權管、有權管的無能力管”的局面。于是，城市管理顯現“縱向管不到底，橫向管不到邊”的嚴重弊端。同時，伴隨著經濟轉軌和社會轉型，城市的經濟社會生活發生了巨大變化，城市基層管理上出現了很多新的領域，“街道辦”的任務越來越重。例如，“單位人”轉變為“社會人”，增加了“街道辦”管理和服務對象；中國已經進入老齡化社會，各街區的老齡人口（尤其是離退休人員）顯著增多，

4、老年人口的活動空間基本上在家庭所居住的街區，這就增加了“街道辦”的工作內容；改革中出現了大量失業下崗人員，需要“街道辦”的關心和幫助；隨著城鄉社會流動加快，城市街區的外來人口越來越多，他們既為街區的發展作出了貢獻，也給街區的管理帶來了壓力。面對這些新情況新問題，原有的“街道辦”的職責規定顯然難以應付。不少研究者界就“街道辦”管理體制的改革發表了意見1，爭論的焦點是“街道辦”是否應當成為一級政權，這些觀點大致可分為3種。第一種主張將“街道辦”建成一級政府，其理由是，目前“街道辦”事實上已經承擔了一級政府的工作，不如從法律上明確規定，從而結束現實中“街道辦”之行政于法無據的現象。贊成這一觀點的人比

5、較少，他們反對的主要理由是，若“街道辦”明確為一級政府，則城市的社區管理就變成“三級政府、三級管理”，政府管理的縱向層次太多，不符合城市政府管理職能轉變和提高效率的要求。在傳統體制下作為區政府派出機構的“街道辦”不得不承擔大量與其本身定位無關的工作，并不意味著“街道辦”的這種存在方式就是正常的；不改變由政府包攬一切社會事務的現行體制，即使把“街道辦”變為一級政府，實行市區“街道辦”的三級管理體制，也仍然是“管不了、管不好”。因此，多數研究者認為，“街道辦”沒有必要改為一級政府。有學者建議，可將現有的“街道辦”適當合并，減少數量，擴大轄區，然后改為一級政府；同時將現有的區政府改為市政府的派出機關

6、，負責指導、聯系、監督“街道政府”。復旦大學的浦興祖教授將這種新的“兩級政府”體制稱為“虛區實街”。此方案的長處在于：既可防止城市行政管理的層次過多、行政權力過于分散，又將城市基層政府下移，使之更貼近市民、貼近社區，由于“街道政府”的數量多于區政府的數量，又少于現有的“街道辦”的數量，故會有更多的基層政府來有效地分擔日益繁重的城區管理任務。但將“街道辦”升格為一級政府需經國家立法機關修改憲法和地方組織法，短期內難以實現。第二種主張建議取消“街道辦”的建制，希望藉此減少政府的管理層級，真正實現“二級政府、二級管理”。這種主張的方案之一是把區的管轄范圍劃小，由區政府直接指導“居民委員會”。目前中國

7、的大城市里，市政府所轄之區數量較少，而每個區的面積和人口又非常大，有的甚至相當于一些國家的中等城市。要取消“街道辦”，減少管理層級，最佳辦法是適當增加區的數量，縮小區政府的管理范圍，將其降為基層政府，面向居民直接管理。這種管理幅度與管理層級的科學化、合理化設置符合現代城市管理高效率的要求，但長期以來區政府已習慣于擔當城市管理的中間層次角色，一時難以改變。另一種方案是，不改變市區兩級政府的設置，直接改革“街道辦”，以社區制逐漸取而代之，建立政府管理與社區自治相結合的城市管理新體制。目前全國有很多城市（如青島、北京、南京、武漢等）開展了這方面的試點工作。第三種主張是維持現狀、稍加調整，其理由是，將

8、“街道辦”改成一級政府，不符合國際上城市管理的規律，而目前全面取消“街道辦”建制又不太現實，因此還是維持“街道辦”派出機構的性質為好，但也要在職能和管理方式上作一些調整。持這種主張的人認為，可以適當擴大“街道辦”的權限，適度加強“街道辦”的職能，但不應該把“街道辦”的權限（職能）加強到“相當于一級政府”的程度；應當克服“全能政府”、“萬能政府”的傳統觀念，突破“在政府上下級之間放權”的思維框架，將視野拓展到政府與社會的關系上，引進“小政府、大社會”的思路；政府在承擔必要的職能時，應盡可能地培植社會的自我管理能力，讓“街道辦”在繁雜的社會事務中解放出來。二、“上海模式”：“兩級政府、三級管理”1

9、996年，上海市在試點的基礎上首先提出了“兩級政府、三級管理”的“街道辦”管理體制改革思路。其主要做法是：第一，逐步擴大“街道辦”的管理權限，相應配套下放人、財、物的支配權；第二，在區縣職能部門的派出機構與“街道辦”機構對應設置的基礎上，逐步明確區政府與“街道辦”之間、“條”與“塊”之間職責與事權的劃分，努力做到統一規劃、分級管理、條塊結合、以塊為主，按照權責一致的原則，由“街道辦”對轄區內地區性、社會性、群眾性、公益性的工作負全面責任；第三，重組“街道辦”所設機構，推進“政企、政事、政社”職能三分開，更好地發揮各類組織在社區建設和管理方面的作用；第四，探索建立“街道辦”綜合執法管理隊伍，尤其

10、在環境衛生、園林綠化、市容市貌、社會治安、房產物業、外來人口等方面，充分發揮聯合執法和綜合管理的效能，強化“街道辦”的行政管理職能。同時上海市政府修訂頒布了“上海市街道辦事處條例”，并先后出臺了與之配套的12個政策文件。此后，很多城市如北京、天津、南京等也相繼實行“兩級政府、三級管理”體制，實現城市管理重心下移。“兩級政府、三級管理”體制建立后，在短時間內提高了城市管理效率，推動了社區發展。它改進了“街道辦”管理上的“條塊協調”，在“街道辦”內建立了全面對應于區政府派出機構的部門設置，實行對派出機構的雙重領導。這樣就形成了“以塊為主、條塊結合”的機構組合，克服了原有的“條塊分割、各自為政”的弊

11、端，對實現政府職能轉變、城市管理重心下移和提高城市管理效率都重大作用。這種“以塊為主、條塊結合”的新體制有機地整合了縱向聯系的行政體系和橫向聯系的自治組織，提高了政府整合社區資源和行政資源的能力。“條塊關系”初步理順了，在一定程度上實現了政事、政企、政社的分離，建立起新的社區管理框架，有利于推動社區建設、加快社區發展。但是，“兩級政府、三級管理”體制在概念和操作中仍然面臨一些難以逾越的矛盾和問題。首先是“街道辦”自身派出機構的性質與職能強化之間的矛盾。從字面上看，“兩級政府、三級管理”的提法只承認市、區“兩級政府”，把“街道辦”視為一級“管理”機構，而非一級“政府”，這一概念與現行的地方組織法

12、沒有任何相悖之處，但作為“第三級管理”的“街道辦”在現實中卻行使了大量的政府職能，成為實質上的一級政府。這樣就導致“街道辦”的角色混亂，責、權、利不統一。更重要的是，相關法律對“街道辦”本身該做什么、不該做什么缺乏明確的規定，因此“街道辦”往往難以依法行政，結果不得不大量地“以行政代替法律”或越權管理。同時，職能強化后的“街道辦”既承擔行政職能，又承擔經濟和社會管理職能，其經費來自區內相關稅收的返還數額，這樣“街道辦”勢必以稅收多少來考評績效，因此其主要精力都放在經濟方面，而忽視了社會管理工作。其次，“街道辦”與市、區政府職能部門之間存在著“條塊關系”方面的矛盾。“兩級政府、三級管理”的體制雖

13、然初步調整了“條塊關系”，但長期沿襲下來的“條條統治”依然是支配城市行政機器運轉的主導思維方式，“條條”能指揮“塊塊”，而“塊塊”卻監督不了“條條”，雙重管理實際上發揮不了作用。按照新的制度設計，原本應該是“以塊為主、條塊結合、條包塊管”，但在實際工作中往往是“條管塊包”。市、區政府的職能部門經常把任務推給“街道辦”，但“下任務不下權”、“下事情不下錢”；于是，“街道辦”承擔了大量工作，卻吃力不討好，“塊”上工作做好了職能部門報成果，“塊”上工作不到位，板子打在“街道辦”身上。再次，“街道辦”與社區“居民委員會”之間存在著矛盾。“兩級政府、三級管理”的體制強化了“街道辦”的管理職能，在社區管理

14、中產生了明顯的行政化傾向，“街道辦”成了社區管理實質上的唯一主體，而處于“街道辦”的行政領導之下的“居委會”卻在很大程度上缺乏自主權。再加上“街道辦”的財政撥款是社區服務的主要資源，因此“居委會”的社區服務活動只能以“街道辦”的指示為主，而不能按照居民的自主意愿安排社會服務。結果“街道辦”與社區居民之間無法形成良好的互動，社區居民對社區發展的參與熱情不高。目前，上海的“兩級政府、三級管理”體制面臨的矛盾和問題十分突出，已經到了必須加以完善和改革的地步。三、其他城市關于“街道”管理體制改革的探索很多城市政府研究了“兩級政府、三級管理”的“上海模式”后，發現了其中的弊端，因此從別的角度開展了探索。

15、下面介紹一些這類案例。1.武漢市江漢區武漢市江漢區政府探索建立一種行政調控機制與社區自治機制結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區治理模式，主要是通過文件協議重新規范“街道辦”、市及區政府職能部門與“居委會”之間的關系。一方面，落實城市居民委員會組織法賦予“居委會”的自治權，收縮“街道辦”對社區的行政控制，對“居委會”落實人事權、資金支配權和資產管理權，建立“居委會”對“街道辦”的評議考核制度；另一方面，讓區政府職能部門調整與社區的關系，真正做到合作協助，而不是行政部門對社區指派工作任務，區政府的職能部門如果要到社區開展工作，應作到“工作人員配置到社

16、區、工作任務落實到社區、服務承諾到社區、考評監督到社區、工作經費劃撥到社區”。22.青島市市北區浮山后社區2001年4月，青島市市北區浮山后社區建立了新的社區管理體制，不再設置“街道辦”，這一新體制被概括為“一個核心、三套工作體系”，“一個核心”即“社區黨工委”，“三套工作體系”即社區自治工作體系“社區委員會”、行政事務工作體系“社區事務受理中心”、社區服務工作體系“社區服務中心”。“社區黨工委”是市北區黨委的派出機構，是社區里多種組織的領導核心。“社區委員會”是社區自治組織“社區代表大會”的常設理事機構，由“小區居委會”、駐社區單位和社區居民推選代表，通過召開“社區代表大會”選舉產生，下設辦

17、公室和社區服務、文化教育、計劃生育、人民調解、衛生環境5個委員會。“社區事務受理中心”由區政府職能部門的派出人員組成，承接社區中的行政執法、行政管理職能，負責城市管理、綜合治理、計劃生育、民政、財稅、司法、社會保障、文教衛生等行政事務。“社區服務中心”則負責社區服務的組織、管理和協調，開展便民利民服務活動。這4套工作體系職責明確，互相支持，密切配合，各司其職，充分發揮各自的效能。33.南京市白下區淮海路社區2002年3月，南京市白下區選擇了地處新街口地區、經濟較為發達、人口整體素質較高、面積較小的淮海路街道作為城市社區管理體制改革試點。改革的總體思路和目標是：“理順一個關系，堅持兩個依法，實現

18、兩個歸位，強化社區自治功能，實現社會的有效管理”。“一個關系”就是政府、社會、市場與社區的關系：“兩個依法”就是政府依法行政，社區依法自治：“兩個歸位”，一是政府行政管理職能的“歸位”，即把行政執法、行政管理工作歸位給政府職能部門，二是政府社會化職能的“歸位”，即把原來由政府管理的社會化職能歸位給社區，把一些社會公益性服務工作交給專業化的社區工作者承擔。主要措施如下：第一，成立“淮海路社區黨工委”，作為白下區區委的派出機構，領導和指導社區基層黨組織的活動，監督政務活動，支持和保障社區自治，維護地區穩定；同時，明確“黨工委”不再承擔行政管理職能。第二，設立“淮海路地區行政事務受理中心”，作為區政

19、府有關部門在轄區政務服務的平臺。“中心”由勞動、民政、計生、城建、市容、司法等6個職能部門的派出人員構成，按職能分工受理和處理行政事務。與此同時，“街道辦”不再承擔經濟管理職能，“街道辦”原來所屬的企業按照政企分離的原則，通過產權制度改革全部推向市場。第三，按照“關于淮海路街道行政管理職能移交的實施意見”，梳理了原“街道辦”承擔的行政職能，根據“費隨事轉、權隨責走”的原則，把“街道辦”的行政管理和行政執法的57項職能全部移交給13個職能部門，而“街道辦”的社會性、群眾性工作則由社區全面承接。第四，完成以上工作后，撤銷“街道辦”，區政府各職能部門依據各自的職能協助完成了原“街道辦”行政職能的交接

20、。第五，建立“淮海路社會工作站”和“淮海路社區服務中心”。44.青島市市南區江蘇路社區2004年，山東省青島市市南區江蘇路“街道辦”改變了功能和地位，其新名稱為“江蘇路社區公共服務委員會”，這是國內首個社區公共服務委員會。它由政府派出人員、社區自治組織負責人和社區單位（企業）代表三部分人員構成，下設“黨群工作部”和“社區公共服務中心”。“黨群工作部”主要負責社區內黨員的管理、學習，“社區公共服務中心”則在安全與司法、市容與環境、人口與健康、家政與公益、就業與保障等8個方面為社區居民提供“一站式”公共服務。“社區公共服務委員會”主要擔負公共管理、組織協調和監督檢查3項職能。服務管理就是接受區政府

21、的委托，對轄區的公共設施、公共服務和公共福利項目行使管理職能，同時為各部門、單位和社區居民做好服務工作；組織協調就是協調政府部門、社會及社區各方面的利益關系，組織地區性的社會管理和公共服務領域的活動等；監督檢查就是對行政部門為社區居民服務的質量進行考評。55.武漢市漢口江岸區百步亭花園社區百步亭花園社區地處武漢市漢口江岸區，由武漢安居工程發展有限公司開發建設，是武漢市內最大的安居示范工程。在社區管理體制上百步亭花園社區作了大膽嘗試和創新，采取“社區管理委員會”、“物業管理公司”、“居民委員會”三位一體的新型管理模式。此外，還設立了黨委會和群眾團體組織，成立了“業主委員會”以及駐區組織輔助系統。百步亭花園社區管理模式最大的創新是不設“街道辦”，而改設“百步亭花園社區管理委員會”（以下簡稱“管委會”）。“管委會”是一個半行政半自治的組織。所謂半行政是指武漢市江岸區政府授權“管委會”直接履行基層政府的部份職能，領導、組織和協調社區組織及各項活動。所謂半自治是指“管委會”由百步亭花園社區各自治組織負責人、各管理機構負責人和業主代表組成。“管委會”與“街道辦”不同。首先，“管委會”根據江岸區政府的授權履行的行政管理職能僅是“街道辦”的政府職能之一部份。其次，“管委會”不是江岸區政府的派出機構，不具有“街道辦”的法律地位。再次，“管委會”的組成人員