1、試 論 法 治 建 設 進 程 中的人民陪審員制度改革作者：孫元凱（安徽黃淮律師事務所，律師）摘要：人民陪審員制度是人民主權原則的內在要求，是人民群眾理性表達民意、有序參與司法的有效途徑；建立符合司法規律的人民陪審員制度能有效彌補現行司法審判制度的缺陷與不足。人民陪審員制度具有增強社會法治意識、保障司法公正、提升司法權威的重要作用。人民陪審員制度在我國歷經了幾十年的適用，初步建立了具有中國特色的人民陪審員制度，在人民法院審判實務工作中發揮了重要的作用，得到了社會各界的普遍認同。但是存在諸多缺陷和不足，應積極改革。關鍵詞：人民陪審員、陪審團、選聘機制我國的人民陪審員制度，是指國家審判機關審理案件

2、時吸收社會經驗豐富的非法律人士作為陪審員, 與職業法官（審判員）一起審理案件的一種司法制度。任何權力都需要監督，不受監督的權力，必然導致腐敗。司法權是我國一項重要的國家權力，牽涉到人民的生命、財產、自由和榮譽，因此必須對司法權進行監督。人民陪審員制度是主權在民、司法民主原則的表現，也是人民監督司法權的重要表現形式。建立適合我國國情的人民陪審員制度，必須充分研究我國人民陪審員制度的司法現實和經驗，聽取人民群眾和各界人士的意見和建議，同時借鑒發達國家陪審團制度的先進性，結合我國國情，對我國現行的人民陪審員制度的不足和缺憾研以改進，才能建立適合我國國情，符合現代司法理念的人民陪審員制度。目前，我國正

3、在根據黨的十八屆四中全會的司法改革精神，推動人民陪審員制度改革試點工作，以完善人民陪審員制度。筆者作為一名法律工作者根據實際工作所了解、接觸的人民陪審員參與陪審的司法實踐，從司法實務角度對我國的人民陪審員制度改革進行初步研究的探析和建議，以推動我國人民陪審員制度的完善。一、我國人民陪審員制度的基本情況（一）人民陪審員制度的現有法律依據我國現行的人民陪審員制度是以中華人民共和國人民法院組織法第三十八條的規定為依據而得以保留下來的，目前的法律規定還散見于我國三大訴訟法的簡單法條。2004年8月28日，全國人民代表大會常務委員會通過的關于完善人民陪審員制度的決定，是國家權力機關對人民陪審員制度提出改

4、進和完善的詳盡規定。2015年初，最高人民法院和司法部聯合頒發了人民陪審員制度改革試點工作實施辦法，進一步對人民陪審員制度改革做了試點部署。（二）我國人民陪審員參審的形式目前，我國司法實踐中的人民陪審員參審有兩種形式：一種由1-2名人民陪審員參加合議庭與職業法官一起審理一審案件，包括刑事案件和民事案件，在審理案件時人民陪審員與職業法官行使同等的權力的參審形式；還有一種是人民陪審團制度，由若干人民陪審員組成陪審團，與合議庭一起審理案件，案件結束時，陪審團公開宣布陪審團意見，意見供人民法院合議庭合議案件時參考的參審形式。二、我國的人民陪審員制度存在的問題（一）人民陪審員的權責不清“陪而不審、審而不

5、議”是大多數地方法院人民陪審員參與審理案件時普遍存在的現象，在缺少法官員額無法組成合議庭，導致普通程序的案件無法審理的情形下，選用人民陪審員的初衷只是彌補法官員額的不足。但在法庭審理過程中，多數陪審員一言不發，在庭后的合議庭合議時，多數陪審員也順從主審法官的意見不敢發表自己的獨立意見，甚至根本不參加合議庭合議直接在合議庭筆錄上簽字走過場。形成以上狀況的主要原因是陪審員的權責不清。權責不清，歸根結底還是定位不準。現行法律規定的人民陪審員行使與審判員一樣的權力，可以對全案的事實認定和適用法律同時發表意見，并按照少數服從多數的原則進行裁決。從以上司法現實看，人民陪審員均有權對事實認定和法律適用發表意

6、見，與法官的權力范圍是相同的。既然人民陪審員作為非職業法官參與審理案件，如果設置與法官同等的權力，那么這是混同了兩個司法群體的職權范圍！如此一來，不僅沒有發揮人民陪審員的優勢，反而是要求其作出與其能力和經驗不相稱的決定，顯然不符合司法客觀規律。（二）人民陪審員的選拔機制不合理1.聘任條件不合理。（1）年齡標準過低。根據全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定，成為人民陪審員必須具備以下條件：擁護中華人民共和國憲法，年滿二十三周歲，品行良好、公道正派，身體健康，一般還應當具有大學專科以上文化程度。全國人大常委會的上述決定，其中年齡的規定年滿23周歲，來源于法官法的規定，是比照法官的

7、標準而設立的標準，顯然不妥。如果按大學畢業計算，23歲也就是剛剛走出校門走上工作崗位，此時其作為一個自然人向社會人的過渡，嚴重缺少社會閱歷和經驗。（2）學歷限制不合理。學歷要求人民陪審員必須是大學專科以上學歷，排除了基層人民當中的多數人選，不符合我國國情。人民陪審員需要的是豐富的閱歷和社會經驗，參加陪審更需要的是陪審員的社會實踐經驗。2.選聘存在不公平現象公民自薦途徑缺失。目前我國人民陪審員的選聘依據是關于完善人民陪審員制度的決定第八條的規定，雖然規定了公民申請的途徑，但目前司法現實中的人民陪審員，主要是靠組織推薦，基本上阻斷了公民個人自薦產生途徑。組織推薦，主要靠領導不公開推薦，人民群眾缺乏

8、參與的程序，直接后果是，目前的人民陪審員來源單一，主要是各級國家機關事業單位的人員和基層組織、政協委員等界別的人員較多，普通群眾極少，實際剝奪了大多數人民群眾參與監督司法的機會。甚至不少人民陪審員將陪審員的身份看作一種權力的象征，陪審員的資格成為炫耀的資本，甚至變成插手干預司法案件審理結果的途徑。故，目前的選聘機制，極易被個別組織、個別人員或既得利益階層利用壟斷對陪審員的選拔。（三）人民陪審員參審程序不規范1.人民陪審員參加陪審機會存在亂象目前多數地方，部分人民陪審員大有成為專門、專職陪審員、變相成為不是法官的法官的趨勢，許多合議庭個別法官已經與個別陪審員組成了固定搭檔，成為常駐法庭的陪審員，

9、簡稱駐庭陪審員；或常駐法院的陪審員，成為專職陪審員。從參加法庭陪審的機會來說，人民陪審員不是隨機抽取產生的，主要是由管理者或駐院專職陪審員挑選的，更沒有考察陪審員是否對案件當事人存在喜好或厭惡的偏見，能否公正的參加庭審均缺乏事先考察和篩選、剔除機制。2.人民陪審員參審時廉潔自律與他律機制匱乏司法實踐中，人民陪審員在陪審過程中，法院一般會通知各方當事人參加合議庭的人民陪審員名單，履行告知義務。在履行告知過程中，當事人就可能提前知悉了陪審員的基本情況；有不正當企圖的當事人可能會在庭外找到陪審員私下做工作甚至賄賂，或者是在庭審后合議前，當事人看到庭審情況不好，可能會利用關系找到陪審員活動，企圖改變裁

10、判結果。筆者就曾遇見過，案件的當事人親口說已打聽清楚了參加庭審的人民陪審員，也已私下溝通好了等等。筆者以為，從選聘陪審員到庭審，再到裁判結果過程中，人民陪審員的活動過程沒有受到監督，也無法排除干擾，不利于案件的公平公正審理。人民陪審員的自律意識誰來夯實，誰來具體監督？人民陪審員職業監督機制匱乏現狀令人堪憂！三、完善我國人民陪審員制度的建議（一）修改憲法和制定單行法規范人民陪審員制度1.把人民陪審員制度作為一項憲法原則寫入憲法。人民陪審員制度在我國現行憲法中未作任何規定。作為國家根本大法的憲法，應當規定的是國家基本經濟、政治制度和公民的基本權利義務等。而作為司法民主的重要內容和標志的人民陪審員制

11、度，無論是作為公民的基本權利，還是作為國家司法制度的一個基本原則，就其地位和重要作用而言，都應當在憲法中加以規定。2.在試點總結經驗后，全國人大應及時制定具有可操作性強的人民陪審員基本法律制度，內容應當包括建立陪審員入庫和出庫機制，建立陪審員管理機構和機構設置，并規定管理機構的職責和法律責任；建立陪審員的電腦隨機抽取機制、事先剔除補充機制和回避機制，特別是規定陪審員的職權范圍，陪審員的權利保障和義務，對陪審員的司法保護及庭審時的隔離措施，及規定對人民陪審員的監督制度和自律機制等各方面的具體制度。有了人民陪審員制度的單行法律，更有利于人民陪審員制度的良好發展。（二）明確區分職業法官與人民陪審員的

12、職責人民陪審員參加案件審理，有獨到的優勢，或具有專業知識，或具有豐富社會經驗，其應當運用其獨到優勢對其能力范圍內的事實認定進行決斷。比如利用掌握的其專業知識和豐富的社會經驗等優勢來判斷案件事實，以彌補法官的閱歷不足問題，而法律適用問題就應當留給職業的法官來決定。2014年10月，黨的十八屆四中全會決定提出，逐步實行人民陪審員不審理法律適用問題，只參與事實認定的規定，明確了改革的方向。人民陪審員制度既可確保“審判中心”，強化控辯對抗，也可杜絕“人情案”。改革成功的核心在于設立科學民主的“隨機遴選”制度，真正賦予人民陪審員認定事實的權力，對此權力法官無權干涉。縱觀國外發達國家成熟的人民陪審團制度，

13、我國完全可以借鑒其先進經驗，建立適合我國國情的人民陪審團制度。比如在美國司法制度中，陪審團認定事實問題，法官裁定法律問題，兩者的分工和職能涇渭分明。這種制度設計之目的，恰恰在于排除陪審員的法律專業化傾向，使司法過程中的事實問題與法律問題有所區分。根據審判的司法規律，我們應當考慮到陪審員的經驗優勢和職業法官的法律優勢、庭審經驗，對陪審員和職業法官進行分權是符合司法規律的。筆者以為，我國應當建立由法官主持庭審，由若干名陪審員組成陪審團參加案件審理的制度，對陪審團權力范圍定位在僅對事實認定行使權力，規定職業法官只對適用法律行使權力。這樣，陪審員和職業法官二者權力分工明確，不存在交叉和矛盾，充分調動了

14、兩個司法群體的積極性，權力范圍也符合二者的身份和經驗的司法規律。 (三)去除人民陪審員的員額管理和聘任制。目前人民陪審員的來源主要來自基層組織的推薦，由人大進行考試任命，任職期限五年。就人民陪審員選任程序，目前的改革思路是建立和完善人民陪審員隨機抽選機制，將陪審員由個人申請和組織推薦，改為基層和中級人民法院每五年從符合條件的當地選民或者當地常住居民名單中隨機抽選當地法院法官員額數5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，制作人民陪審員員候選人名冊，建立人民陪審員候選人信息庫。基層和中級人民法院會同同級司法行政機關對人民陪審員候選人進行資格審查，征求候選人意見，從審核過的名單中隨機抽選不低于當地法院法

15、官員額數3至5倍的人員作為人民陪審員，建立人民陪審員名冊，提請同級人大常委會任命。說明我國實行的是人民陪審員員額制和聘任制。 筆者以為，既然是人民監督司法權，人民陪審員就應當以具有選民資格的選民為基礎建立普遍性的陪審員庫，建立廣大的陪審員隊伍，充分發揮人民的力量。陪審員資格和陪審員是兩個不同的概念。凡是具有陪審員資格的人員，都可以進入陪審員數據庫，只有被抽中選上后才能上庭擔任陪審員。當然，對該數據庫的人員，還應當剔除一些不符合陪審要求的陪審員，對此最高人民法院在人民陪審員制度改革試點工作實施辦法第三條和第四條中做了明確規定。筆者以為除此之外的人員均應具有人民陪審員資格，不需要考試和任命，直接把

16、符合要求的陪審員全部入庫建立人民陪審員數據庫。對人民陪審員，既不需要聘任，也不需要聘期，在需要陪審員參加陪審時，直接電腦隨機機選選出。充分發揮平時藏陪審員于民眾之中，隨時可以拉出來陪審的作用。這樣，不但減輕了人民陪審員管理機構的考核聘任壓力，也避免了陪審員的固定化、專職化傾向。現有的聘任制陪審員，雖然體現了對陪審員的管理，但是導致了陪審員的固定化傾向，存在諸多不公現象，特別是剝奪了大部分符合人民陪審員的資格公民的參審權利，陪審員成為部分階層和人員的壟斷品，不利于人民監督司法、參與司法的權利實現，更不利于提高基層公民的法律意識和權利意識的培養。據筆者了解，目前聘任的人民陪審員大多數都是城市居民，

17、即使農村法庭存在的人民陪審員，也是專職的人民陪審員，實質上變相剝奪了農村居民參加陪審的權利，侵害了憲法規定的公民權利平等原則。在目前我國的基本國情下，人民陪審員的范圍應當盡力擴大，所有符合條件的人士均應當有機會參加陪審。當然為便于參加陪審，可以根據法院和法庭的地理位置，輻射周邊居民建立相應的陪審員數據庫，方便周邊居民的參加陪審活動。一方面擴大了人民監督司法的范圍，另一方面極大的普及廣大居民法律知識和遵守法律的意識。另外，現有的人民員額制和聘任制管理，也導致了部分陪審員成為專職陪審員，其在法院有固定的辦公室，每日按時上下班，成為了不是法官的法官。專職陪審員長期在法院工作，有了對法官辦案說情的機會

18、，干預司法審判的機會，甚至作為一種權力炫耀，造成新的司法不公。對人民陪審員員額上的不管理，恰是最好的管理，體現了充分尊重司法規律，公平司法，這樣才能真正把人民陪審員制度建設好。當然廢除人民陪審員員額制管理，并不是任何人都能參加陪審。在每一個案件抽取陪審員時，管理機構應當對抽取的陪審員進行詢問、填表調查，從陪審能力、意思表達、與各方當事人利害關系上、公正庭審上等方面再次進行考察篩選，均符合條件后，將陪審員名單提交法官組成陪審團參加庭審活動。（四）建立隨機抽取人民陪審員的制度現有人民陪審員的抽取機制，據筆者了解，一般是個別常駐法院的人民陪審員在法院設立辦公室作為管理者，由其在陪審員名錄上挨個打電話

19、通知有時間的陪審員出庭，或者直接由法官通知熟悉的陪審員參加庭審。從上述司法現實可以看出，抽取人民陪審員的制度不完善。筆者以為，對人民陪審員的抽取，首先應當具有隨機性，以保證合格的人民陪審員均有參與陪審的機會公平性，對此應當采用電腦隨機抽取方式，并記錄在卷備查。人民法院應當建立法庭附近社區或鄉村的陪審員庫，由附近的居民就近參加陪審工作。其次，對抽取到的人民陪審員，人民法院應當進行事先簡單必要培訓，以保證陪審質量；第三，對抽取到的人民陪審員應當事先審查其是否具有能公正審理案件的心態和心理，是否具有回避的情形；第四，對抽取到合格的人民陪審員拒不愿參加陪審的，還應當設立一定的懲罰制度，比如連續三次不參加不履行公民義務的，可以予以訓誡、警告、拘留等處罰，以增強公民參加國家管理、服務社會的法律意識。（五）進一步完善人民陪審員參審案件的范圍和人數單行法律應當規定陪審員參與案件的范圍和參與人數。筆者建議普通案件一般不需人民陪審員參與審理，人民陪審員參加案件審理的適用范圍應控制在重大、疑難、復雜、分歧大、社會影響重大的特殊案件或當事人自愿選擇的案件。這不僅可以減少司法辦案成本，