1、對我國農村社會保障制度的思考06工商管理:趙陽中國農村社會保障體系是一個能夠進行自我調節以維持其均衡整體系統,它由社會保障責任承擔者、社會保障對象、社會保障項目、社會保障形式等四大要素構成,有養老保險、醫療保障、救濟、救災等幾項內容,關系到廣大農民的切身利益,關系到農村經濟發展和社會穩定,是我國實現小康目標的配套工程,是建設和諧社會、實現社會公平的重要內容,是解決“三農”問題的一個現實問題,是建設社會主義新農村重要內容,本文介紹農村社會養老、醫療、保障制度的歷史和現狀基礎上,分析農村社會保障制度存在問題,對完善和加強農村社會保障制度提出幾點建議:關鍵詞:農村社會保障制度黨的“十七屆三中全會”會

2、議的主要議程是研究推進農村改革和發展問題,以推進農村改革與發展為主題,這對建設社會主義新農村,繼續做好“三農”工作,發展農村經濟具有重大意義。農民期盼建立完善的醫療保險、養老保險、低保等社會保障制度。然而,關系億萬農民福祉的農村社會保障狀況卻不容樂觀,我國建立的社會保障制度,主要面向城鎮人口、農村社會保障建設嚴重滯后,城鄉社會保障覆蓋率之比高達22: 1,占全國總人口近60%的農民僅享用20%左右的醫療衛生資源,九成左右農民是無保障的自費醫療群體,相對于9億人農民,只有6000萬農民享有社會養老保險,這些成為我國社會1保障制度建設薄弱環節,嚴重阻礙農村經濟發展和農村社會進步,遠不能適應全面建設

3、小康社會和社會主義新農村的需要,因此建立健全與經濟發展水平相適應的農村社會保障制度,在社會主義新農村建設中具有重要的意義。一、中國農村社會保障制度的回顧與現狀中國農村社會保障制度變遷經歷三個發展階段,在不同社會背景下,其政策選擇價值取向不同。第一階段政策選擇具有明顯的互助傾向,即依靠集體經濟走互助養老保障道路,其價值取向是“低效率的公平”。1951年頒布勞動保險條例標志著中華人民共和國社會保障制度的確立。農村社會保障模式基本上是一種低水平集體保障。農村以“五保”為內容,以社會救濟為特征的社會保障制度逐漸形成,針對少數沒有勞動能力且無依無靠的老人、殘疾人和孤兒,農村集體實行“五保”制度,即保吃、

4、保穿、保醫、保住、保葬(兒童保教。第二階段改革開放初期,從1978年至2000年,農村社會保障“以家庭保障為主,土地為社會保障的主要載體和保障基金的主要來源”,依靠土地和家庭,鼓勵自愿儲蓄建立養老保障,其價值取向“效率優先、公平不足”,改革開放以來,中國農村基本經營制度變革改變過去集體保障模式,農村家庭聯產承包責任制的建立和完善,使得集體保障模式制度基礎不復存在。過去由集體承擔的就業和收入等基本保障功能轉為由2農戶家庭來承擔,由單個家庭來提供養老保障。但農村家庭土地保障功能日趨弱化。第三階段(黨的十六大以后政策選擇是以淡化二元結構,樹立“城鄉整合發展”理念,依靠土地和市場建立“土地與家庭保障”

5、相結合的養老保障模式,并在具備條件地方開始建立社會養老保險個人帳戶,價值取向強調“公平與效率結合,實現更高效率的公平”,1991年制定縣級農村社會養老保險基本方案,這種養老保險制度在籌資方式上實行個人繳納為主,集體補助為輔,國家予以政策扶持的原則。二、我國農村社會保障的現狀及存在主要問題分析我國農村社會保障發展階段狀況。從我國市場經濟發展和經濟體制改革要求,我國農村社會保障制度存在以下幾方面的問題。(一目前,我國農村保障的基本情況社會保障制度是一個國家或社區為改善和提高成員的物質和精神生活水平而提供的社會服務和采取的措施。社會保障水平及保障模式受國家的組織和資源情況制約。一個完整的社會保障體系

6、包括社會救助體系、社會保險體系和社會福利體系三個子體系和中國農村社會保障體系是一個能夠進行自我調節以維持其均衡整體系統。由社會保障責任承擔者、社會保障對象、社會保障項目、社會保障形式等四大要素構成。包括農村社會養老保險制度、農村合作醫療制度、最低生活保障制度、3災害救濟制度、五保戶供養制度、臨時救濟制度、社會互助制度及社會優撫制度等。總體上看,這些制度涵蓋社會保險、社會福利、社會救濟、優撫安置四個層面。社會保障是社會發展和穩定的重要機制,是社會“安全閥”和“穩定器”。它為社會的協調發展和良性運行提供重要的保障機制;為實現社會公平發揮重要作用;在經濟發展中,它的建立有利于促進生產要素的合理流動,

7、尤其是勞動力的合理流動。農村社會保障是以法律為依據,以國家集體、農民投入為主體,對暫時或永久喪失勞動能力或因意外事故而在生活上發生困難的農戶給予物質幫助的制度,其目的是穩定和提高農民物質文化生活水平。由于我國農村經濟長期處于極低的發展水平,農民可自由支配的收入也極期有限,所以他們用于社會保障方面的消費,也只能是一種低水平的社會保障。農村社會養老保險制度從1986年在部分縣市試點,自1992年在全國開始推行的農村社會養老保險制度,盡管民政部門和政府其他部門投入相當大的精力,但距離農民最基本的養老需求的滿足尚有相當距離。該業務一直斷斷續續,目前依然處于探索階段;傳統的農村合作醫療制度步履維艱,而新

8、型農村合作醫療制度尚在起步和全面推廣階段;工傷、生育、失業三大社會保險制度至今尚未在農村建立。(二我國農村社會保障事業成就改革開放特別是近些年來,我國人民生活顯著改善,城4鄉居民收入較大增加,家庭財產普遍增多,居民消費結構優化,衣食住行用水平不斷提高,享有的公共服務明顯增強,社會保障制度不斷向各種所有制經濟組織和各類人群拓展,社會保障投入不斷增加,工作機制不斷完善,待遇水平穩步提高,管理服務體系逐步健全,社會保障體系建設取得重要進展,在保障人民群眾基本生活、促進社會公平正義、維護改革發展穩定大局等方面發揮了十分重要的作用。從覆蓋面來看,一是各項社會保障覆蓋范圍不斷擴大。各項社會保障制度覆蓋范圍

9、逐步從國有企業向各類企業、從正式職工向全體就業人員、從城鎮居民向城鄉居民擴展。二是基金支撐能力逐步增強。伴隨參保人數的迅速增加,各項社會保障基金收入也大幅度增加。三是在保證各項社會保障待遇按時足額發放的基礎上,國家不斷提高各項社會保障待遇水平,使廣大群眾特別是低收入群眾分享到改革發展成果。分重點來看,在社會保險方面,養老、醫療、失業、工傷、生育等覆蓋的范圍不斷擴大,社保基金的支撐能力逐步增強。在社會救助方面,初步建立了以城市低保、農村五保、農村特困戶救助、受災群眾救助為基礎,臨時救助為補充,醫療、教育、住房、司法等專項救助相銜接,政策優惠和社會互助相配套的城鄉社會救助體系框架。在社會福利和慈善

10、事業方面,初步形成了以家庭為基礎、社區為依托、供養機構為補充,老年人、殘疾人和孤兒為重點的社會福利服務體系,慈善事業進入政府全面推動的新階段。積極探索建立農村養老保險制度、新型農村合作醫療制度,實5行農村社會救助。黨的十六大以后,中央逐步加大解決“三農”問題的力度。從十六屆三中全會提出以“五個統籌”為核心的科學發展觀到十七屆三中全會研究推進農村改革和發展問題為主要議程,以推進農村改革與發展和連續下發關于農村問題的一號文件。2004年底,全國有1870個縣(市、區不同程度地開展了農村社會養老保險工作,5428萬人參保,205萬農民領取養老金。截至2004年6月,新型農村合作醫療制度已覆蓋9504

11、萬農業人口,共籌集資金30.2億元。而到2003年底,全國享受最低生活保障和特困戶生活救助的農村特困人數為1257萬人。(三我國農村社會保障存在的主要問題1、農村社會養老、醫療、救助保險體系亟待完善社會保障狹義上通常被認為應該包括五大保險(養老、醫療、工傷、生育及失業,外加三種保障(社會救助、社會福利和社會優撫共八個保障體系。按照這個體系對照農村的社會保障制度,還存在以下問題:一是社會保險制度尚待完善。二是社會救助制度體系不完善。從救助需求看,救助項目應該有災害救助、生活救助、就業救助、住房救助、養老救助、教育救助、醫療救助、法律援助等,而目前農村主要局限于基本生活救助,即最低生活保障制度和災

12、害救助,醫療救助制度基本沒有建立,教育救助、住房救助等不普遍;災害救助也僅僅是著眼于解決災害造成的災民生活困難,而對災民的生產、災6后遺留問題缺乏救助渠道。三是社會福利體系殘缺不全。在農村,敬老院和殘疾人福利院是農村社會福利體系的主要機構,受資金供給渠道制約,這些福利機構正常運轉受到一定影響。2、農村社會保障的覆蓋面偏窄,社會保障資金籌集困難。農村民政對象應保未保的現象普遍存在,據統計,全國農村有301.5萬“三無”孤老殘幼人員,其中集體供養、分散供養229萬人,占76%,國家定期救濟人數為24.1萬人,占8%,由農民代保代養的約占33萬人,應保未保“三無”孤老殘幼尚有15萬人,約占總數5%,

13、農村貧困戶定期定量救濟的面更窄,農村養老保險從試點到1998年規模增大,但1998年后,農村養老保險呈下降趨勢。2000年底全國31個省、市、自治區的294個地區,2052個縣(市、區32610個鄉鎮,428889個村,101691個鄉鎮企業開展農村養老保險工作,全國參保人數為6172.34萬人。農村養老保險基金積累,總額為195.5億元。當年領取養老金的人數為97.81萬人。而2004年底全國31個省、市、自治區的上述數據平均減少了270個地區,只有1887個縣(市、區、26737個鄉鎮、394397個村,102525個鄉鎮企業開展農村養老保險工作,全國參保人數為5382.4萬人。農村參保人

14、數只占農村勞動力的百分之十幾,還有大多數農民被排除在養老保險之外。資金籌集困難主要表現:一是國家財政支持乏力。1990年全國保障支出1103億元,其中農村社會保障支出126億元。農村人均14元。國家財政在衛生事業費中用于農村合作醫療的補7助費,1979年為1億元,1992年下降到了3500萬元,僅占衛生事業費的0.36%,農民人均4分錢。二是農民經濟承受力低,相當部分的農民目前尚不具備投保收入水平,據統計,2004年我國農民人均年純收入3087元,在這種收入水平上建立的社會保障制度,一個明顯的不足就是投保面窄,投保檔次低。3、對農村社會保障的認識不足目前,部分干部對我國農村建立養老保險制度的緊

15、迫性和重要性認識不足,沒有把這項工作列入黨委和政府工作的重要議事日程。部分干部以為,農民應該依靠家庭和土地養老,有條件的農民可以搞商業保險,不必搞農村社會保障,搞農村社會保障條件不夠成熟,為時過早。1998年以后,我國農村養老保險一直處于倒退狀態。由于基層單位退保,使得已開展農保工作的基層單位逐年減少,從1999年到2004年,全國實行養老保險鄉鎮單位減少7069個。由于一些農民怕政策變化而不再續保,有些農民干擾退保,使得參保人數逐年下降,到2004年底,參保人數下降到5382.4萬人,比1999年減少1077.59萬人。甚至有些農民認為農村養老保險金,農村合作醫療的補助費,農村社會救濟金發放

16、存在黑箱操作。4、農村社會保障制度缺乏立法保障農村社會保障制度主要是以有關部門和地方政策的政策措施為指導,缺乏法律依據,如2000年6月中共中央、國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見中“要積極探索適合小城鎮特點的社會保障制度”,十六大報告中的要“建立健8全國民經濟發展水平相適應的社會保障體系”“有條件的地方,探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”等等,1992年頒布實施的縣級農村社會基本養老保險基本方案,許多地方顯得有點過時,實施中難以行得通。這些地方了臺的法規缺乏法律所固有的強制性、統一性,自成體系,這些使我國農村社會保障工作無法可依,無章可循。5、農村社會保障管理體制存在問題名義

17、上,民政部門是農村社會保障事業的管理主體,主要承擔社會救濟、社會優撫及農村社會養老保險等事務。醫療保障是衛生部門和勞動者所在單位或鄉村集體共同管理。農業局“扶貧辦”承擔了部分農村社會保障管理工作。部分地區在國有、集體企業工作的農村合同工,臨時工的社會保障事務由勞動部門管理。我國目前實行的是多個部門管理社會保障的體制,在定程度上存在責任不清,職能交叉、相互推諉或扯皮的現象。(四我國農村社會保障中存在問題的成因1、我國農村人口比重較大我國九億農民,廣大農村人口大多在農業領域。1999年我國農村第一產業做作業人員占總就業人員的比重高達63.7%,而其它產業人員的比例又遠低于其他地區。農村人口比例大,

18、農業做作業人員比重高,建立農村社會保障體系任務和負擔重。2、農村收入有限9農民收入有限,特別是在中西部地區,非農產業不是很發達。農民人均收入水平較低。基本有些農民收入水平還處于維持生計水平的狀態。收入的低下使他們維持基本生計都很困難,沒有條件顧及社會保障問題,所以嚴重制約農民加入社會保障積極性。3、基層政府財政困難我國中西部地區,以2000年的統計數字為例,西部11個省區市財政收入共868.58億元,財政支出則高達1678.21億元,收支相抵,赤字為809.63億元,財政赤字為當年的財政收入93%,分省區,則各個省區市都有赤字。農村基層政府財政困難,在分稅制、稅費改革后,尤其農業稅取消以后,縣

19、鄉級財政收入大量減少,一些地區財政為“吃飯財政”,只能維持基本的運轉,在農村社會保障方面的投入財力有限。4、農村政策的不穩定和農村社會保障制度缺乏立法保障從建國以來農村集體經濟走互助保障模式,到改革開放農村家庭聯產承包責任制的建立和完善使的集體保障模式的制度基礎不復存在,依靠土地和家庭建立基本保障。再到十六大以后淡化城鄉二元結構,樹立“城鄉整合發展”的理念,依靠土地和市場建立“土地和家庭保障”相結合的保障模式。農村社會保障制度的建立是一項復雜的社會系統工程,必須保證現有政策的穩定性,因此,加強農村社會保障的立法,是建立農村社會保障制度的一項重要工作。三、改善和加強我國農村社會保障的對策10改善

20、和加強我國農村社會保障制度， 是應對社會轉型、 人 口老齡化和入世挑戰的迫切要求， 由于建立農村社會保障制度 是一項復雜的社會系統工程，需要政府積極引導與高度重視， 需要全社會各方面齊心協力，立足農村實際情況，找準重點， 扎實推進。 （一）加強服務網絡平臺建設，實行網絡化管理 建設服務網絡平臺， 建立城鄉統一的服務網絡渠道。 設立 社會保障綜合管理服務機構，統一負責所在地社會保障事務， 包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫等相關事務。 例如，以社會救助方面，統一匯總救助信息、資源，所有困難 對象的救濟、走訪、慰問、結對、幫扶、社保、就業、就學等 基本情況，由該機構統一采集、登記，分門別類向有關部門、 單位反饋；各單位實施的所有幫扶、救助活動，統一通過這一 機構安排、 管理， 落實到村， 以避免救助的重復、 遺漏等現象。 與此同時， 有必要把社會保障工作統一納入村建設， 在村委會 建立社會保障工作室，綜合承擔勞動就業、社會保險、社會救 助等事務性工作。 村要明確專門的社會保障工作人員。 夯實社 會保障的工作基礎。 （二）廣泛開展農民宣傳教育活動，增強農民對社會保障認 識和參加農村社會保障的信心 精心