1、蘇州舊城改造和不動產估價綜述徐進亮摘要：舊城改造是經濟發展的必然趨勢， 目的在于如何通過合理模式， 一方面優化土地利用 配置，提高城市存量用地經濟收益，另一方面還要盡量要與社會效益、 環境效益等統一協調 和滿足古城保護的需要。 本文旨在對蘇州舊城改造過程中涉及到土地利用、 古城保護和不動 產估價的特征狀況進行分析探討。關鍵詞：舊城改造，土地利用，古城保護，不動產估價、舊城改造的歷史進程概述蘇州始建于春秋時代，在伍子胥主持下所建造的吳國都城闔閭城，即今蘇州古城。歷經2500余年幾經損毀，直至上世紀80年代，蘇州古城尚保存完好，基 本保留原有古城的傳統特征；且古城歷經千年依然位于原址，為世所罕見。

2、與宋 平江圖相對照，蘇州古城的總體格局、路道水系、塔橋名勝一脈相承，保 存著古代“水陸并行、河街相鄰”的雙棋盤格局、“三縱三橫一環”的河道水系 和“小橋流水、粉墻黛瓦、古跡名園”的獨特風貌，是江南城池的典范。作為全 國河道最長、橋梁最多的水鄉城市，蘇州目前依然保存著完整的護城河， 粉墻黛 瓦坡屋頂、低密度的江南水鄉建筑是蘇州古城獨特的建筑風格和風貌。然而經過漫長歲月，這座千年古城的功能愈來愈無法滿足市民不斷改善的居 住環境，也難以適應社會經濟發展的步伐。護城河的存在保持了古城的完整，但 也限制其發展，使蘇州城市規模在 80年代之前始終局限在古城范圍內。古城的 建筑雖然形成了獨特的風貌和格局，

3、但是由于建筑年代久遠，導致了城市基礎設 施薄弱、房屋破舊變為危宅、居住密度過高和環境質量低下等問題， 給古城民眾 的生活帶來了壓力；低密度的建筑和大量人口的聚集，又產生道路交通擁擠的問 題。古城的實際情況逐漸成為城市建設的禁錮， 阻礙了蘇州經濟發展的步伐，土 地利用無法獲得最優配置，土地資源的價值最大化難以實現。至上世紀80年代末期，舊城改造已然迫在眉睫。其出發點旨在改善古城居 民的生活環境和基礎設施，改變城市土地利用方式和結構， 盤活存量用地，達到 土地利用最優化和經濟效益最大化，使之適應蘇州新時代的發展和人民生活水平 提高的要求；然且蘇州作為一座歷經數千年的古城，如果以簡單的大拆大建的方

4、式，勢必對古城產生非常嚴重的破壞， 造成無法挽回的遺憾和巨大損失。 正如溫 家寶總理在同專家對話古村落保護時所說的“丟掉的不僅是古村落，而是文化”。 這種城市建設與古城保護的矛盾，理論界學者和城市管理者之間的爭論自始就不中國現存最早的城市平面圖 絕于耳，而這一矛盾通常在其他古城都會面臨。 這種矛盾反映到經濟上就是土地 利用最優化的體現， 即要在盡量滿足社會效益、 環境效益的前提下， 達到城市土 地經濟效益的最大化； 具體表現為要在保證城市現代生活使用功能和古城風貌保 護之間進行協調，滿足舊城改造“法律上許可、技術上可能、經濟上可行、價值 最大化”的最高最佳使用，確保舊城改造中存量土地的用途（或

5、用途組合） 、規 模、集約度、檔次上的最佳，在此過程中勢必涉及到土地、不動產的估價。為了解決古城保護與發展的困境， 蘇州在近 20 年來不斷進行著努力和探索， 以尋求一條成功的舊城改造之路。 90 年代以來蘇州舊城改造主要采用過兩種基 本模式， 即街坊改造和歷史街區改造， 與之相對應可分為兩個階段： 即街坊改造 階段（ 1994-2002年）和歷史街區改造階段（ 2003 年-至今）。本文針對這兩個階 段的舊城改造模式，對蘇州舊城改造過程中的土地利用和古城保護特征進行分 析，以及涉及到的不動產估價情況進行闡述。二、街坊改造階段的舊城改造模式和不動產估價街坊改造是指局部或整體地、 有步驟地改造和

6、更新老城街坊的全部物質生活 環境，以便從根本上改善其勞動、生活服務和休息等條件。 1994年至 2002 年時 期是蘇州舊城改造的街坊改造階段。 1986 年，原市委在當年蘇州規劃確定 的“統一規劃，分片設計，綜合治理，逐步改造”的指導思想下，協同上海同濟 大學專家將 14.2 平方公里的古城區按現有路網劃分劃分為 54個街坊，劃分后的 每個街坊具有相對類似的區域環境。 54 個街坊的劃分及其檔案的建立，為蘇州 古城的規劃、更新做了第一步基礎工作， 提供了第一批科學的、 系統的數據資料， 為街坊改造創造了現實條件和理論基礎。 1994 年市政府決定在將古城劃分成 54 個街坊的基礎上，對部分街

7、區進行街坊改造。具體如下：第一，針對于街坊地區，除控保古建筑、學校、醫院等公共服務性設施和部 分廠房予以保留外，其他居住或非居住房屋全部拆除，按照新的街坊規劃重建。 新規劃必須符合古城的特征， 街坊的主要街道予以保留， 特別窄小、 妨礙居民生 活的小巷弄堂則重新規劃； 沿街仿照傳統建筑建成商鋪對外銷售； 其余空地重新 按照居住區規劃布置住宅， 對于新建住宅的檐高、 外立面、 布局都要求符合蘇州 傳統建筑風貌。街坊改造所涉及的拆遷戶居民按照“拆一還一”原則回遷，超出 原住宅的面積通過當時商品房售價購買， 少于原住宅的面積按照一定控制標準進 行補償。為了鼓勵居民外遷， 對于愿意遷移到古城區范圍外購

8、買商品房的， 除住 宅房屋的等值補償外，還另行給予獎勵。第二，針對古城內的工業廠區，采取“退二進三”方式進行改造。退二進三 是對被改造街坊內的工廠企業， 尤其是沿街的工業企業， 通過回收土地、 收購廠 房等方式，進行“騰籠換鳥” ，為三產服務業的發展騰出空間。其目的是調整城 市土地利用結構， 減少工業用地， 提高服務業用地比重。 退二進三后的廠房交由 原工業主管部門自行開發和經營，進行商業模式改造。2.1試點時期： 1994-1997年街坊改造并非在一開始就全部鋪開， 而是政府選取了三個街坊作為試點， 分 別是平江區的 10號街坊裝駕橋巷地區、金閶區的 16號街坊三茅觀巷地區和滄浪 區的 37

9、 號街坊定慧寺巷地區， 整個試點階段于 1998年基本完成。這三個街坊的 共同特點是地理位置都位于古城繁華區域， 街坊內均坐落有控保古建筑、 學校和 醫院，住宅建筑密度高，老建筑情況復雜，人口眾多。2.1.1街坊改造首先針對控保古建筑， 均由政府出資對其進行保護性修復。 涉及不動產估價 的是評估古建筑修復前后的價值、以及可能的租金情況。其次對于街坊部分， 除學校、 醫院、郵局等公共服務性設施以外的各類房屋 的拆除與重建工作交由當時的區房產局下屬的國有房產開發機構承建。 政府對于 三個街坊制定了嚴格規劃，包括道路、水道、環境、布局、建筑物外貌等。由于 開發公司具有國資背景，以及政府資金支持，在改

10、造過程和規劃方面監管較強， 在試點階段內更多地考慮到社會效益、 環境效益和古城保護， 而不過于注重公司 的自身利益，造成街坊改造試點階段取得了良好效果。良好效果主要體現在：一，土地利用得到優化配置，經濟效益實現最大化； 二，改善居民的基礎設施建設和生活條件， “馬桶、浴桶、吊桶和煤爐” ，這些蘇 州古城區老街坊內居民們必不可少的生活器具退出了人們的生活； 三，沿街商鋪、 沿河的住宅均保留了蘇式建筑的傳統風貌。 資金方面，政府鼓勵開發商到城外開 發商品房， 提供給愿意居住城外的拆遷居民， 對于土地價格給予優惠， 來平衡資 金；古城外住宅不限高，增加的建筑面積，開發商可以作為資金平衡來源等。當然試

11、點期間的街坊改造也存在一些隱患， 雖然保留了沿街、 沿河建筑的古 城風貌，但是由于原有的巷道弄堂、古井、古樹等不復存在，傳統建筑的進、落 格局消失， 沿街商鋪都是重新仿建， 原有舊貌損失殆盡。 此外還有資金短缺的問 題，試點三個街坊內原有的學校、 醫院占有較大的用地比重， 剩余用地的居民相 對較少，再加上其它方面的優惠政策，收支勉強達到了基本平衡。街坊改造涉及到的不動產估價主要有以下幾個方面： 由于街坊改造前居住密 度高，大部分人回遷都需要按照住宅售價購買增加面積， 而當時的住宅售價需要 估價來確定；沿街商鋪改造同樣涉及到商鋪售價、 租金的估價； 街坊用地需要通 過協議出讓供給開發商， 涉及土

12、地估價； 遷出城外的居民購買商品房時也存在估 價；城外的居住用地涉及到土地出讓評估等。2.1.2退二進三試點階段的“退二進三” 主要由工業主管機構下屬的國有房地產開發公司承 建，通常將原工業廠房改造成商場、辦公樓、商務酒店等。政府對涉及改造的企 業給予補貼，補貼基本與遷廠至城外的工業地價相平衡； 原有廠房改造后， 國家 本應收取土地用途、 規劃改變的地價收益作為政府補貼予以免收， 以此彌補成本 費用。這種改造方式基本實現工業用地的優化配置， 實現更多的經濟收益， 盤活城 市存量用地。但同樣也存在一定的缺陷， “退二進三”涉及到的工業建筑物往往 比較老舊，沒有停車場、電梯、空調等，建筑結構的改造

13、存在隱患。然而由于當 時的交通工具以自行車為主， 空調通過電扇等制冷設備替代解決， 停車問題和基 礎設施矛盾還不明顯。“退二進三” 的不動產估價包括原工業企業遷出城外的地價評估； 建造成本 測算；原廠房地產賣給國有開發公司的不動產估價； 廠房改造成本和未來租金的 估算等。2.2推進時期： 1998-2002年2.2.1街坊改造第二批街坊改造始于 1998年，涉及范圍達到 7 個街坊，位于試點的三個街 坊周邊。 政府基于試點案例的成功， 希望以此能推進街坊改造， 但在政策上略做 調整。由于試點時期政府對回遷居民和工廠進行補貼，造成了極大的資金壓力。 所以嘗試以市場運營的方式解決資金問題： 一，將

14、文物古建筑以外的控保古建筑 考慮出售， 由民間資金來修復經營； 二，街坊改造項目引入社會的房地產開發公 司，國家不再進行補貼，但對于規劃的監管力度予以一定程度的寬松等。相對于試點街坊， 這一時期涉及到的街坊范圍內沒有學校、 醫院等， 居住密 度較高，回遷人員更多。 而增加的龐大成本卻要轉由社會開發商承擔。 但由于開 發商性質的改變， 以及政府對規劃和改造監管的放松， 實際上該階段開發商更著 重于自身經濟利益的實現， 而忽視社會效益、 環境效益的協調、 以及古城風貌的 保護；于是在經濟利益的驅動下， 這一時期的街坊改造逐步演變成了追逐經濟利 益的行為，導致實際操作與政府的街坊改造的初衷大相徑庭，

15、 原有隱患逐步暴露， 同時出現新的矛盾。 由于開發商沒有整體拆遷回遷的能力， 只得采用先改造沿街 回籠資金， 再逐步深入推進、 批量滾動開發的模式。 第一階段沿街商鋪樓層越來 越高，甚至出現 4-6 層的建筑， 蘇式建筑風貌幾乎不存， 道路建設缺乏長遠規劃； 第二階段分批改造住宅，通常是僅 12批滾動改造后，就面臨資金短缺，下一 階段的開發只能停滯； 直到今日這些街坊還保留著半新建筑、 半老舊建筑的格局， 剩余居民的民生問題沒有得到解決。街坊改造項目至此陷入困境。街坊改造的推進時期涉及的到不動產估價主要有街坊商業住宅用地協議出 讓地價評估；商業、住宅售價估價；古建筑轉讓估價等。2.2.2退二進

16、三“退二進三” 是將街坊內的工廠企業遷至古城區外， 以此改善古城區域的環 境。被改造成辦公樓、商場或商務酒店的廠房，增加了周邊居民的公共設施，提 高生活質量。但是由于其本身是廠房結構，基礎條件較差，實際不符合辦公、商 業等的要求， 也存在缺乏停車場等隱患。 在試點階段隱藏的問題卻隨著經濟的發 展在該階段也有所暴露， 由于基礎設施的薄弱， 改造后的商場和辦公樓等出租率 逐步降低， 租金收益也呈下降趨勢。 該時期正好又處于企業改制階段， 原有工業 局撤銷或合并， 國有企業也紛紛改制為民營。 廠房改造不再符合舊城改造要求的 “經濟效益、社會效益和環境效益”的相互統一，也轉為純粹追求經濟效益。由 于需

17、要補建停車場、 電梯、空調來適應新的商業模式， 廠房改造的投入較前期更 大；在租金基本變化不大的情況下，收益率降低。改造營業模式收益越來越低， 導致廠房改造意愿降低。于是“退二進三”工程或草草了事，或逐漸停滯，甚至 轉賣。該時期“退二進三” 涉及到的不動產估價除前述的估價范圍外， 還包括不動 產改制估價、改造過后辦公、商業、賓館租金的估價等。街坊改造雖然試點取得成功， 但是隱含了種種矛盾； 推進階段由于各種原因 導致潛伏的矛盾暴露出來： 對古城的破壞嚴重， 風貌性改造沒有成功； 開發商社 會功能減弱，追求經濟利益，造成改造瀕臨停滯； “退二進三“也由于工業主管 部門撤銷、開發企業改制等原因基本

18、停滯。到 2002年整個街坊改造工程告一段 落。蘇州市政府于 2003 年在吸取街坊改造經驗教訓的基礎上， 重新對古城保護、 規劃提出了新的舊城改造模式，即歷史街區改造模式。三、歷史街區改造階段的舊城改造模式和不動產估價3.1 歷史街區的保護和改造2003 年至今是蘇州舊城改造的歷史街區改造階段。政府在未被破壞的街區 的基礎上，重新劃分了歷史保護街區，主要有平江路，山塘路，盤門、桃花塢歷 史保護街區等。這一時期蘇州市政府陸續發布了一系列關于古建筑保護和城市規 劃的文件，諸如蘇州市城市紫線管理辦法 （試行 ）、蘇州市古建筑搶修保護實 施細則、蘇州市城市規劃條例（ 2004 年修訂）、蘇州市古建筑

19、搶修保護實施 細則、蘇州市歷史文化名城名鎮保護辦法 等，這些法律法規政策性文件構建 了歷史街區改造模式。歷史街區改造模式是由政府主導成立國有開發機構， 出資將歷史街區主街道 沿街 30 米以內的住宅全部購買，統一進行規劃改造，對于這些住宅建筑結構不 拆除，而是改建成商鋪、賓館或商鋪配套設施，只租不售，國家持有產權。對居 民采用拆遷補償和定銷房結合的方式補償， 對涉及的古城居民不再回遷。 定銷房 是由社會房地產開發公司在城外建設定銷房住宅區， 采用定銷售對象、 定銷售價、 定銷售面積的 “三定” 政策補償拆遷居民； 對于不接受定銷房的居民給予建筑物 征收估價補償， 由其另行購買商品房。 歷史街區

20、范圍內的文物古建筑由政府出資 修復，其余古建筑可以銷售給民間修復經營。 至此， 政府不再進行大規模的街坊 改造，從而改變了點線面統一開發的缺陷， 采取先以點和線進行保護性綜合開發。 一方面減少資金投入， 另一方面這種模式也顯得較為靈活， 可進可退。 資金運行 方面，政府先行投入一部分資金， 再從國家開發銀行取得項目政策性貸款進行房 屋改建，然后將改建的商鋪等申請商業貸款， 得到的資金安置拆遷戶和獲得下一 歷史街區的開發資金， 最后通過商鋪等租賃方式獲得租金收益來償還貸款， 由此 滾動推進歷史街區的改造。 這一模式采取滾動性開發的模式， 一個街區能夠自主 運營后再開始下一個街區的開發， 得到了成

21、功，有了良好的商業收益和資金平衡， 繼而推廣。 平江歷史街區就是一個成功典型案例： 改造后的蘇州平江歷史街區保 持了自唐宋以來水陸結合、河街平行的雙棋盤街坊格局，保留著小橋、流水、人 家以及幽深古巷的江南水城特色， 集聚著豐富的歷史遺跡和人文景觀。 沿街很多 外表與普通民居并無二致的老宅已作為商店、 酒吧和會所等， 成為歷史街區改造 的代表。歷史街區改造以歷史街區為單位， 嚴格按照政府的統一規劃進行開發， 指導 監督更為嚴格， 優化土地利用結構， 實現其集約利用以及最高最佳使用； 較好保 護歷史街區原有獨特的格局、風貌和小品；沿街商鋪產權轉為國有，只租不售， 不再單純追求經濟收益， 而是以保護

22、為主更多考慮社會效益和環境效益， 經濟收 益也更為穩定， 以租金來償還貸款， 實現了改造資金的滾動； 不改變布局和建筑 結構的前提下優化利用， 最大限度的保證歷史街區原貌， 避免了古建筑專家的批 評指責，也吸引了大批中外游客，使其具有旅游功能。當然歷史街區改造模式也同樣存在一定的缺陷和隱患。 歷史街區改造計劃是 由沿街向內逐層深入， 但同樣是資金限制，非沿街的住宅區域改造實際非常緩慢。 除對危房和部分搶救性的古建筑進行必要的維修，沿街 30 米再往進深的住宅區 域尚未得到改造。 由于歷史街區改造涉及的資金巨大， 目前已完成有平江路、 山 塘街和東西中市 3 個歷史街區，而桃花塢歷史街區仍在改造

23、實施過程中。歷史街區改造所涉及的不動產估價包括： 房屋征收補償估價， 相對應的 定銷房用地地價評估， 定銷房銷售價評估， 房屋改建成本測算， 沿街商鋪 改造后不動產抵押評估， 商鋪租金評估， 歷史街區用地的出讓評估， 古建 筑估價等。3.2 工業等非居住用地的收購儲備出讓與街坊改造時期不同的是， 廠房、學校進行土地置換后， 原址由土地儲備中 心進行收購， 拆平后土地公開上市拍賣， 重新按照新規劃建造低密度住宅和沿街 商鋪。該模式在全國多數城市的舊城改造頻繁采用。 但如何保證其蘇州古城的特 色是一道難題，如 2004 年錦繡絲織廠改造成的仿古蘇式別墅，受到了海內外的 關注。學校、醫院等也以類似模

24、式遷到城外，一方面緩解了學校、醫院的交通壓 力，另一方面重新利用存量土地， 使得土地利用效率最大化。 其缺陷在于還是以 點或線的布局延續了零星土地的盤活和開發，尚未能形成面狀的區域規模化改 造。涉及的不動產估價：原有工業廠房、學校和醫院等土地、 建筑物的收購評估、 招拍掛上市的地價評估等。四、今后的土地利用、古城保護和不動產估價縱觀蘇州舊城改造模式的歷史演變， 從街坊改造時期的點 （古建筑、 工業廠 房等）、線（沿街）、面（區域）全面改造，到歷史街區的點線改造，改造模式逐 步變得更為實際， 在資金投入的允許下， 盡量在古城保護的原則下實現存量土地 利用的優化配置和最大經濟效益。 本文認為， 點

25、、線的改造以歷史街區模式應比 較成熟，而對面狀（區域）的改造應該吸取街坊改造試點時期的經驗。具體措施 可分為搶救性保護、利用性保護和風貌性保護三種。搶救性保護主要是針對控保建筑、 文保建筑等。對此類建筑應給予嚴格保護， 可由政府或者個人對其進行修復和修繕后開發成為會所、 博物館和賓館等， 以此 產生經濟效益， 實現控保建筑、 文保建筑的可持續利用與保護。 該模式涉及到的 不動產估價包括古建筑估價， 修復成本測算， 改造后的會所、賓館等租金估算等。利用性保護是指采取歷史街區改造模式， 對沿街建筑進行改建。 利用性保護 工程可由政府成立公司， 民營公司入股聯合開發， 開發收益用于政府對歷史街區 進行長期保護和改建。 歷史街區的沿街建筑要嚴格按照規劃， 采取低密度、 保存 風貌的重建方式，盡可能多的保留原有的風貌和格局。風貌