1、環境保護支出分析我國環境財政支出在治理環境污染、 促進環境保護的過程中發揮了重大的作 用，但由于環境財政支出納入預算管理的時間不長， 還存在著環境污染治理支出 不足，環保部門經費不足，環境科技投入不足等問題，對此，應理順環境保護支 出中的事權，并加強環境財政支出的預算管理。一、環境財政支出概述環境保護財政支出， 即環境保護支出中政府投入的部分， 用于實現政府環境 保護職能和解決各類環境問題的那部分財政資金。 我國從 2007 年 1 月 1 日起根 據財政部制定的政府收支分類改革方案和 2007 年政府收支分類科目全 面實施政府收支分類改革。 在 17 類“支出功能分類科目” 中首次單獨設立了

2、“211 環境保護”支出功能科目，主要反映政府在履行環境保護職能所發生的支出。“ 211 環境保護”支出功能科目具體包括： 環境保護管理事務、 環境監測與監察、 污染防治、自然生態保護、天然林保護、退耕還林、風沙荒漠治理、退牧還草、 已墾草原退耕還草、其他環境保護支出等。二、我國環境財政支出現狀目前的預算管理體制中已有了環境保護的支出項目，但由于改革是漸進性 的，改革前的舊科目與新科目并未實現數據轉換，無法進行比較。另外，統計部 門對環境保護資金的數據也沒有按照財政資金和非財政資金的分類進行統計， 所 以很難直接從國家的統計數據中精確了解環境保護財政支出具體情況。 但有研究 表明，我國環境保護

3、投資中各級政府和公共部門的投入已經占到了 70% 以上（鄒 首民等， 2005 ）。因此，在下面的分析中以環保投資為對象進行分析20 世紀 80 年代以前，我國對污染控制基本沒有投入， 與環境有關的城市基 礎設施的投資也非常有限。 80 年代以后，我國將環境保護納入國民經濟計劃， 但整體投入偏少， “六五”至“八五”期間，全社會環境保護投入只占同期 GNP 的 0.7% 左右。從“九五”時期開始，我國政府高度重視環境保護工作，環境保護投資呈現 快速增長趨勢。整個“九五”期間環境保護投資 3600 億元，是“八五”期間環 境保護投資的0.93%。其中，1999年的環保投入820億元，占GDP的比

4、重首 次突破 1 % 。 “十五”期間， 全國環境污染治理投資猛增至 8398.3 億元， 比“九 五”時期增長 1.33 倍，占同期 GDP 的比重進一步達到 1.18% 。為實現“十一 五”環境保護目標，“十一五”期間全國環保投資約需占同期國內生產總值的 1.35% 。再從增長率指標看，“十五”期間我國環保投資的年均增長速度達到 18.8%， 已經高于同期 GDP 的 9.5%的增長速度，但是卻大大低于同期固定資產 22%的 年均增長速度，而且環保投資占固定資產投資的比例在 2001-2007 年總體呈現 下降趨勢， 這說明在固定資產投資增長的同時， 環保投資并沒有同步跟上， 在一 輪又一

5、輪固定資產投資熱潮中， 對環境保護的投資卻偏冷。 而環保投資欠賬將會 越積越多，環境形勢將會越發嚴峻。據曲格平（ 1997 ）估計，工業污治欠賬約 在 1500 2000 億元，城市與污染控制有關的基礎設施欠賬至少有 3000 億元， 環境保護投資的歷史欠賬總數約在 5000 億元左右。要彌補這些投資，要求環境 保護投資進一步增加。三、我國環境財政支出存在的問題（一）.污染投資支出總量不足。根據國際經驗，當治理環境污染的投資占GDP的比例達到11.5%時，可以控制環境惡化的趨勢；當該比例達到 23% 時，環境質量可有所改善（世界銀行， 1997 ）。發達國家在 20世紀 70 年代環 境保護投

6、資已經占 GDP 的 1 2% ，其中美國為 2%，日本為 23%，德國為2 . 1 % 。盡管我國的財政環保投資在逐年增加， “十五”期間的環保投資仍然只 是接近發達國家或地區 20 世紀 70 年代的水平。中國近年來生態環境保護的財 政支出，一定程度上還只是“問題”導向的應急投資。盡管中國近年來環境保護 的投資總量不斷攀升，但與控制環境污染、改善環境質量的需求差異較大。（二）.環保部門經費不足，環境科技投入不足。排污費改革后環保系統經 費保障情況比較嚴峻， 尤其是中西部地區， 基層環保局以及執法和能力建設等費 用受到的影響較大。隨著環境監察執法、排污核定、征收排污費、污染事故處理 等一線執

7、法力度加大， 相應的環境經費保障要求更高。 原來完全或大部分依賴排 污費的市、 縣級環保部門公用經費、 專項經費受排污費改革沖擊較大， 執法經費 缺乏，與不斷增長的環保工作量形成較大反差， 難以保障開展環保正常工作的業 務經費支出，也間接造成了違規使用排污費的問題。解決環境問題， 促進環境保護， 最終要依靠環境科技的創新和進步， 這就需 要加大對環境科技的投入。重要的依據是 06 年召開的科技大會，國務院頒布了 中長期科學技術發展綱要， 綱要特別把發展能源、 水資源和環境保護技術放在優 先位置，并將環境列為 11 個重點領域之一，并規劃了方向。但是由于我國起步 較晚，與西方發達國家相比， 與我

8、國當前嚴峻的環境狀況相比， 我國的環境科技 投入還是不足的（三）.資金使用效率低下過去的環保投資已經形成了一定的環保設施規模 然而環境保護設施運轉效率低下卻是一個普遍的問題 ,結果是環境治理投資在增 加 ,環境污染治理效果卻不佳。環保資金未專款專用、撥款不及時、資金大量閑 置的情況也使得資金效益難以提高。盡管專項資金的最大特征就是專款專用,但無論資金數額大小 ,幾乎每一項資金都不同程度地存在被擠占挪用的現象。據有 關部門統計 ,在現行的預算方式下 ,很多單位負責人以單位經費超支較大為理由 , 故意擠占挪用環境保護專項資金 ,有的單位用于彌補差旅費、辦公費、郵電費等 公用經費開支 ,另外也有的單

9、位將這些資金改變性質和用途 ,挪作他用。（四）.價格失靈 ,沒有充分調動市場資金環境保護的正外部效應特點使得私 人資本不愿積極主動地介入該領域。在缺乏政策調整的時候,環保市場總是顯得缺乏投資的動力 ,民間環保投資的積極性沒有得到很好的調動。以流域城市污水 處理為例 ,從水環境管理的角度看 ,上游城市的污染治理活動對于流域水環境保護 的意義更為重要 ,污水處理的資金不愿意進入上游地區的城市。從環境保護的需 要看 , 污水治理的資金應該逆流而上 ,更多地投向那些上游、生態更重要的地區 , 然而市場本身是無力提供這種動力的 , 市場失靈因此必然出現。 排污收費政策目 前執行了一個過低的收費標準 ,因

10、而企業沒有動力投資進行污染的削減和治理。四、對策分析（一）.建立健全環保資金監管機制環保資金監管機制是環境財政體系的重 要組成部分。首先 ,建立環保資金信息公開披露制度。每年年初 ,中央和省、市環 保局要會同同級財政部門公告本級年度環保資金的總盤子和各種專項資金的規 模 ,并根據本級污染防治和環境保護重點 , 編制 環境保護專項資金申請指南 ,在 自己的網站上向社會公開發布。 其次 , 環保資金的申請 ,項目審核及資金計劃的下 達和環保資金的撥付都要建立完整的制度體系。最后 , 環保資金使用的監督管 理。項目單位收到環保資金后 ,應盡快組織項目的實施 ;項目在實施過程中要嚴格 執行有關財務規章

11、制度、 招投標管理規定 , 科學、合理、有效地安排和使用資金 環保資金要實行單項核算、專款專用 ,不得用于金融性融資、股票、期貨及捐贈 等與環保事業無關的支出 ; 項目完成后 ,主管部門要組織項目評估與績效鑒定。（二）.建立環境支出科目按照公共財政的要求 , 根據中央政府環境事權 ,建 立獨立、穩定的環境財政支出科目 ,為政府行使環境事權、履行環境保護職能提 供資金保障。同時 ,政府要對環境問題的滯后性、長期性、不確定性和不可逆性 有充分認識和準備 ,政府的環境財政支出應當保持穩定和連續。在公共財政框架 內 ,經濟運行的波動和調控 ,不應影響國家環境政策的連續性 ,環境支出是一項功 能性政策

12、,必須長期、連續、穩定地發揮作用。（三）.理順環境保護支出中的事權。政府的環境保護責任，應當遵循“一 級政府、一級事權、一級財權、一級權益”的原則。影響范圍限于特定行政管轄 區的環境問題， 屬于地方性環境服務， 應該由地方政府負責； 如果環境影響范圍 是跨行政區的，甚至是全國范圍的，就是全國性公共物品， 應該由中央政府管理。 中央政府環境事權主要是解決具有跨行政區、 跨代際、具有明顯外部性特征的國 家環境事務。目前，由于中央與地方、政府與市場之間的環境保護事權劃分不明確， 一些應當由中央政府負責、 具有國家公共物品性質的環境保護事務， 例如跨省流域水環境治理、 國家級自然保護區管理、 歷史遺留污染物處理、 國際環境公約履 約等，嚴重缺乏環境財政的支持。同時，一些應當由地方政府負責、具有地方公 共物品性質的環境保護事務， 例如地方管轄的水環境治理、 城市環境基礎設施建 設等，都需要地方財政安排。所以，要統籌考慮國家需求和地方實際，分時期明 確環境保護支出中的事權， 理順財權， 為國家財政資金介入環境保護明確方向和 重點。（四）.加強環境財政支出的預算管理。1、做實環境預算科目。環境保護已經納入財政預算支出科目中，當前的主 要任務是將其做實，確保“有渠有水，源源不斷”。為此，建立長期穩定的經費 增長機制顯得尤為重要。構建環保支