1、轉型期中小學類型多樣化及制度安排    摘要社會轉型引發公共教育權力的轉移，政府職能轉變和市場機制的發展成為影響我國中小學學校制度變遷的關鍵性因素。在教育領域，政府職能轉變和市場機制的發展也促使中小學類型的多樣化。當前，應該把學校分類管理作為學校制度安排的基本選擇，通過建立以完善的學校法人制度為核心的現代學校制度，實施對各種類型學校的有效的分類管理。關鍵詞社會轉型；政府職能；學校類型；學校管理；現代學校制度 一、社會轉型引發公共教育權力轉移 在社會學研究中，與社會轉型密切相關的一個概念是“社會變遷”，主要指社會結構方面的變動。人們往往用歷史循環論、社會進

2、化論和社會均衡論解釋社會變遷的進程。也有學者用社會結構和社會制度來解釋社會變遷的過程。我國學者也主要從社會結構的角度來討論當代中國社會的變革。一方面，認為我國當代社會轉型的主體是社會結構，并從不同方面描述了社會結構轉型的特征；另一方面，也從社會轉型的內容來描述社會結構的變化。公共權力的轉移是社會結構變遷的重要內容，社會結構的變化必然導致權力的轉移。公共教育權力是公共權力的一部分。在我國長期的汁劃經濟體制下，教育是由國家和政府包下來的，主要通過公共途徑來提供，公共教育權力也主要以具有強制性的國家教育權力的形式存在。國家教育權力是一種特殊的、具有強制性的公共教育權力。當前，在我國社會轉型的進程中，

3、傳統上以國家教育權力為主要形式的公共教育權力開始變遷。從這個意義上說，所謂的公共教育的“權力轉移”是特指當代我國高度集中的國家教育權力在公共教育體制內的縱向轉移，以及由傳統權力體制內部向體制外部的橫向轉移。權力轉移的必然結果是公共教育權力主體與要素的多樣化、權力運行機制和激勵機制的多樣化，以及不同權力主體和權力運行機制之間的權力博弈。在權力轉移的背景中，市場經濟領域的行動者與公民社會領域的實踐策略開始影響學校的制度變遷。與計劃經濟時代不同，教育與學校制度的創新開始表現為政府主導的外在制度安排與市場力量和公民社會領域的內在制度安排相互博弈的過程。但是，由于當代我國社會結構的變遷并不均衡，公民社會

4、的發展不充分，伴隨著權力轉移而展開的政府職能轉變和市場機制的發展成為影響中小學校制度變遷的關鍵性因素。 二、政府職能轉變和市場機制的發展促使中小學類型多樣化 （一）政府職能的轉變改變政府與學校的關系 自20世紀80年代實施改革開放以來，我國教育領域的政府職能重構是清晰可見的。一是傳統上集中在政府手中的一部分教育權力開始下放或轉移到市場領域與公民社會領域；二是以政事分開為原則，以各級各類學校為主要對象之一的事業單位改革已經開始啟動；三是政府管理教育和學校的方式也逐步改變，間接管理、動態管理、事后監管、事業管理、注重服務職能等新的管理方式逐步成為政府實現其教育職能的重要手段。政府職能的轉變成為我國

5、中小學學校制度變遷的一個關鍵因素。首先，在政府職能轉變的過程中，首先是政府與學校關系發生變化。政府集學校的辦學者和管理者角色為一身的狀況被打破，出現了獨立的辦學者；傳統上公辦學校與政府之間的依附關系正在被剝離，學校越來越多地被推向社會和市場；政府向學校下放權力，逐步形成了政府、學校之間以政府管理學校的權力與學校自主權之間的權力博弈關系；政府與學校關系的變化繼而引起學校的法律地位以及學校與教師關系的變化。其次，中小學的性質與類型受到事業單位改革政策和制度設計的極大影響。從當前我國事業單位改革的走向來看，其改革的基本思路是：從更好地發揮事業單位的社會功能出發，把政府財政全額撥款的事業單位減少到最必

6、要的程度，對事業單位進行分類管理，并在事業單位中建立新型的法人治理結構、競爭性的勞動人事制度和有效的激勵和約束制度。按照這樣的思路，事業單位被區分為行政管理類事業單位、社會公益類事業單位和生產經營類事業單位。如何根據這種類型的劃分來確定中小學校的位置，是教育政策面臨的一個難題，實際上也意味著對中小學學校制度進行重新設計和安排。 （二）市場機制介入教育領域使教育的性質和中小學運行機制發生變化 與政府職能轉變密切相關且影響當前中小學學校制度變遷的另一個關鍵性因素是市場機制。當我國政府做出關于加入世界貿易組織的承諾時，實際上就已經承認市場機制在部分教育領域中的合法地位。當前，某些地方或區域的基礎教育

7、領域也在運用市場機制進行教育改革，例如基礎教育改革中正在實驗的教育券制度，基礎教育辦學體制改革中引入社會力量與市場因素以集中解決辦學中的經費不足問題等，都是市場機制開始影響基礎教育的表現。不論從教育政策還是教育實踐的角度來看，我國教育領域的“自由交易”關系已經形成，“市場化公益行為”已經得到社會的認同，民間資本已經開始引入教育領域。這些方面都表明，市場機制在不同程度上正在影響我國中小學的發展。市場機制配置社會資源是通過供求機制、價格機制、公平競爭機制和自由選擇機制來實現的。在教育領域，市場的供求機制、價格機制、公平競爭機制和自由選擇機制仍然會依據市場的規律發揮作用。這種市場機制的影響導致在教育

8、領域和學校中產生以競爭、選擇、付費、利潤、服務、回應為主要內容的新的社會關系，最終會影響中小學學校制度變遷的進程。在市場機制的影響下，教育的性質發生變化，非義務教育可以作為商品和服務提供給消費者，義務教育階段也開始引入市場的競爭機制和選擇機制；學校的運行機制多樣化了，政府機制、市場機制和混合機制都在學校資源配置和管理中單獨或同時發揮作用；學校產權關系日益復雜；教育者與受教育者之間和學校與學生之間開始建立一種服務提供者與消費者的關系。 （三）當前我國中小學類型多樣化的表現及其問題 在我國教育領域中，政府職能的轉變和市場機制的介入，使中小學校走出了公辦學校“千校一面”的單一狀態。從我國學校目前的發

9、展狀況來看，可以把中小學分為公辦學校、民辦學校和混合制學校。公辦學校指完全由國家出資舉辦的學校，學校的產權和經營權都屬于國家，其資源配置機制主要是政府機制，但是在目前的實踐中，有越來越多的公辦中小學不再單純依賴政府的資助，其資源配置的方式開始多樣化。民辦學校又可以分為兩類，即舉辦者要求取得合理回報的民辦學校和舉辦者不要求取得合理回報的民辦學校。按照現行的法律規定，不要求取得合理回報的民辦學校是指由企業、社會組織及公民個人捐資舉辦或由社會公益組織出資舉辦的學校，出資者不享有學校財產的收益權，學校經營所獲得的結余只能用于學校的發展，不能用于辦學者的分配；而舉辦者要求取得合理回報的民辦學校是指由企業

10、、社會組織或公民個人投資舉辦的學校，投資者享有學校資產的收益權，可以在每個會計年度結束時，從民辦學校的辦學結余中按一定比例取得回報。不屬于上述兩種情況的學校，可以都歸為混合制學校，其主要特點是由國家和民間力量合作辦學，投資主體和經營主體不再是單一的，政府機制、市場機制和公民社會選擇機制在學校資源配置中都可以發揮作用，學校不同程度上存在營利行為，這類學校主要包括國有民辦學校、民辦公助學校、公辦民助學校、中外合作辦學等多種形式。公辦學校、混合制學校、要求取得合理回報的民辦學校和不要求取得合理回報的民辦學校，各自與政府的關系不同，與教師的關系不同，與學生的關系不同，產權關系不同，內部利益分配關系不同

11、，利用市場機制的程度和方式也不同。因此，政府及其教育政策難以單獨利用行政手段、法律手段、經濟手段或其他手段對各種不同類型的學校進行統一有效的管理。實際上，在政府職能轉變和市場機制介入教育領域的情況下，學校類型的多樣化已經突破了在計劃經濟時代建立起來的傳統的學校制度的藩籬，計劃經濟條件下形成的學校運行機制也難以有效地解決學校面臨的新問題。尤其是在當前的事業單位改革中，不同類型的中小學校難以簡單地歸入上述任何一類的社會公益類事業單位。在事業單位改革的背景中，面對中小學校類型的多樣化，教育政策如何作出制度安排，成為一個迫切需要解決的問題。 三、教育政策作出制度安排的可能選擇 制度主義理論認為，政策就

12、是制度輸出的過程。從某種意義上說，教育政策就是作出教育與學校制度安排的活動過程。我國以政府職能轉變和市場機制介入為主要特征的教育改革不可逆轉，學校類型的多樣化已不可能退回到過去單一的學校制度。為了更有效地管理日益多樣化的學校，為了使學校的運行機制能夠有效地幫助學校解決制度變遷中面臨的新問題，教育政策應及時就中小學的運行機制作出合理的制度安排，引導中小學學校的制度變遷能夠適應政府職能轉變和市場機制介入教育領域條件下形成和建立起新型的政府、市場與學校關系的需要。 （一）在市場條件下引導并建立新型的學校與政府關系 當前，我國中小學與政府的關系正在發生變化，市場機制尤其是競爭機制和選擇機制已經影響了學

13、校的制度變遷。學校與政府、市場機制的關系面臨著諸多新的問題，如政府選擇與非政府選擇（即市場選擇與公民社會選擇）的矛盾和沖突，公益與私益的矛盾和沖突，公平與效率的矛盾和沖突，規制與解制的矛盾和沖突等。解決這些矛盾和沖突的一個關鍵環節是建立市場條件下的新型的學校與政府關系。對于學校制度的建設來說，學校在運用多樣化運行機制時，廓清政府選擇與非政府選擇的邊界，并在政府管理與學校自主兩者間保持合理張力是必須解決的一個問題；學校在利用市場機制配置資源和向作為消費者的受教育者收取服務性費用的同時，充分實現學校代表國家和社會行使的公共職能是必須解決的另一個問題；在舉辦者多樣化、學校產權關系日益復雜化的條件下，

14、建立學校內部和外部的合理利益分配關系是必須解決的第三個問題。對于政府職能來說，面對市場對教育的影響和學校利用市場機制甚至直接參與市場行為，政府必須擔負起解制與規制兩方面的責任。一是政府轉變職能，下放權力；二是加強管理，加大對于學校運用市場機制的規范力度。 （二）對中小學的分類管理是教育政策作出制度安排的基本選擇 在事業單位改革和中小學類型多樣化的背景下，教育政策不可能使用單一的制度設計來管理學校，教育政策作出制度安排的一個基本選擇應是按照對學校進行分類管理的原則來規劃事業單位改革中的學校制度改革。首先，在承擔國家興辦或鼓勵、支持的社會公益性事業，為社會公眾提供服務的事業單位即社會公益類事業單位

15、中，學校不同于一般意義上的事業單位。學校承擔社會服務職能的方式主要是人才培養，學校以人才培養服務社會與其他事業單位服務社會的方式有明顯的不同，應遵循不同的規律和不同的運行機制。培養現代社會人才的重要性，使學校的社會服務職能在國家社會發展和全球化時代的綜合國力競爭中具有基礎性和戰略性的地位，這是其他事業單位難以具有的地位。另外，我國的學校及其他教育機構規模巨大，在政府職能轉變和事業單位改革的進程中，所有學校及其他教育機構都要參與其中，大多數的教師和教育工作者都要受到影響，改革的制度設計如果不能夠找到一條契合學校實際的發展道路，產生的不利影響將是巨大的。其次，對不同性質的教育領域的學校要區別對待。

16、一是義務教育與非義務教育階段的學校應分類管理。義務教育涉及國家、社會與公眾的基本利益，屬于政府的基本職能，義務教育階段學校的經費應該全部由財政給予保障，對于義務教育階段的民辦學校也應采取適當形式和機制體現政府的基本責任。非義務教育階段學校則可以綜合使用財政定額、定項補助或者自籌經費等多種方式運行。二是基礎教育階段學校與高等教育階段學校應分類管理。對于基礎教育階段的學校尤其是屬于非義務教育階段的高中階段學校在允許運用多樣化機制的同時必須體現基礎教育的政府責任。三是現有的公辦學校、民辦學校、混合制學校應分類管理。利用政府機制配置教育資源是所有公辦學校的主要運行機制，公辦學校可以利用市場的競爭機制和

17、選擇機制，但是無論在理論上還是在法律上，公辦學校是絕對不能營利的。對于民辦學校來說，主要是依賴市場機制和公民社會的選擇機制運行。中華人民共和國民辦教育促進法實施條例把民辦學校區分為出資人要求取得合理回報的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校兩大類，初步承認了教育活動中獲取利潤的合法性。以此為依據，對于非營利性民辦學校與營利性民辦學校應進行分類管理。混合制學校可以綜合利用政府機制、市場機制、公民社會選擇機制，可以允許混合制學校利用有償服務補償辦學經費的不足，也可以通過政府的定額或定項補助獲得經費，但在事業單位改革中應強化混合制學校的非營利性組織特征，明確規定混合制學校不能營利，并設計相應

18、的制度，保障混合制學校的非營利性組織功能的實現。 （三）建立以完善的學校法人制度為核心的現代學校制度是實施學校分類管理的前提 對多樣化的中小學校實施有效的管理，首先需要建立與其他事業單位如醫院、出版社等的運行與管理制度不同的現代學校制度。近年來，關于現代學校制度，學術界有許多研究，對其內涵也是見仁見智。筆者認為，建立現代學校制度的目的應該是在政府職能轉變和市場機制介入教育領域的條件下，通過建立現代學校制度來確定不同教育領域、不同類型學校的法律地位，理順學校與政府的關系，理順學校與市場的關系，建立民主科學的學校內部治理結構和合理的多樣化的利益分配制度。其中，完善的學校法人制度應該是現代學校制度的核心內容。1995年頒布的中華人民共和國教育法第 31條規定：“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。”按照這條規定，具備條件的中小學都可以被賦予法人地位。但從現實狀況來看，目前“我國的學校法人治理結構尚未完善”，不利于實施對多樣化學校的分類管理。按照目前我國對于學校法人制度的正式和非正式設計，我國的公辦學校往往界定為非企業法人中的事業單位法人，混合制學校一般被認為是混合型法人，同時具備事業單位法人和民辦非企業單位法人的一般特征。民辦學校由于不屬于事業單位，只能注冊