1、PPP模式含義、特征、模式分類、優(yōu)勢、主要內(nèi)涵PPP（Public-Private Partnership），即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對項目中后期建設(shè)管理運(yùn)營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。PPP是Public-Pr

2、ivate Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。PPP是以市場競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。三大特征：伙伴關(guān)系PPP具有三大特征，第一是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費(fèi)和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續(xù)。比如，即使一個政府部

3、門每天都從同一個餐飲企業(yè)訂購三明治當(dāng)午餐，也不能構(gòu)成伙伴關(guān)系。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個共同的目標(biāo)：在某個具體項目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項目目標(biāo)一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。利益共享需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利

4、潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實(shí)是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤，那么，如何與私營部門實(shí)際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。風(fēng)險共擔(dān)伙

5、伴關(guān)系作為與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPP機(jī)制，利益與風(fēng)險也有對應(yīng)性，風(fēng)險分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無論是市場經(jīng)濟(jì)還是計劃經(jīng)濟(jì)、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風(fēng)險。即使最具冒險精神的冒險家，其實(shí)也不會喜歡風(fēng)險，而是會為了利益千方百計地避免風(fēng)險。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)

6、自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項目的運(yùn)營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險得以規(guī)避。如果每種風(fēng)險都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，毫無疑問，整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新

7、的層面上理解和總結(jié)。PPP模式分類融資性質(zhì)從廣義的層面講，公私合作（PPP）應(yīng)用范圍很廣，從簡單的，短期（有或沒有投資需求）管理合同到長期合同，包括資金、規(guī)劃、建設(shè)、營運(yùn)、維修和資產(chǎn)剝離。PPP安排對需要高技能工人和大筆資金支出的大項目來說是有益的。它們對要求國家在法律上擁有服務(wù)大眾的基礎(chǔ)設(shè)施的國家來說很有用。公私合作關(guān)系資金模式是由在項目的不同階段，對擁有和維持資產(chǎn)負(fù)責(zé)的合作伙伴所決定。PPP廣義范疇內(nèi)的運(yùn)作模式主要包括以下幾種：（1）建造、運(yùn)營、移交（BOT）私營部門的合作伙伴被授權(quán)在特定的時間內(nèi)融資、設(shè)計、建造和運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施組件（和向用戶收費(fèi)），在期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。（2）

8、民間主動融資（PFI）PFI是對BOT項目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項目，通過招投標(biāo)，由獲得特許權(quán)的私營部門進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與運(yùn)營，并在特許期（通常為30年左右）結(jié)束時將所經(jīng)營的項目完好地、無債務(wù)地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本的項目融資方式。（3）建造、擁有、運(yùn)營、移交（BOOT）私營部門為設(shè)施項目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，民營機(jī)構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。什么是BOOTBOOT，建設(shè)一一擁有一一經(jīng)營一一轉(zhuǎn)讓,是私人合伙或某國際財團(tuán)融資建設(shè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目,項目建成后,在規(guī)定的期限內(nèi)擁有

9、所有權(quán)并進(jìn)行經(jīng)營,期滿后將項目移交給政府。BOOT與BOT的區(qū)別一是所有權(quán)的區(qū)別。BOT方式,項目建成后,私人只擁有所建成項目的經(jīng)營權(quán)；而BOOT方式,在項目建成后,在規(guī)定的期限內(nèi),私人既有經(jīng)營權(quán),也有所有權(quán)。二是時間上的差別。采取BOT方式,從項目建成到移交給政府這一段時間一般比采取BOOT方式短一些。每一種BOT形式及其變形,都體現(xiàn)了對于基礎(chǔ)設(shè)施部分政府所愿意提供的私有化程度。BOT意味著一種很低的私有化程度,因為項目設(shè)施的所有權(quán)并不轉(zhuǎn)移給私人。BOOT代表了一種居中的私有化程度,因為設(shè)施的所有權(quán)在一定有限的時間內(nèi)轉(zhuǎn)給私人。最后,就項目設(shè)施沒有任何時間限制地被私有化并轉(zhuǎn)移給私人而言,BOO

10、代表的是一種最高級別的私有化。換句話說,一國政府所采納的建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的不同模式,反映出其所愿意接受的使某一行業(yè)私有化的不同程度。由于基礎(chǔ)設(shè)施項目通常直接對社會產(chǎn)生影響,并且要使用到公共資源,諸如土地、公路、鐵路、管道,廣播電視網(wǎng)等等。因此,基礎(chǔ)設(shè)施的私有化是一個特別重要的問題。對于運(yùn)輸項目(如收費(fèi)公路,收費(fèi)橋梁,鐵路等)都是采用BOT方式,因為政府通常不愿將運(yùn)輸網(wǎng)的私有權(quán)轉(zhuǎn)交給私人。在動力生產(chǎn)項目方面,通常會采用BOT、BOOT或BOO方式。一些國家很重視發(fā)電,因此,只會和私人簽署B(yǎng)OT或是BOOT特許協(xié)議。而在電力資源充足的國家(如阿根廷),其政府并不如此重視發(fā)電項目,一般會簽署一些BOO許

11、可證或特許協(xié)議。最后,對于電力的分配和輸送,天然氣以及石油來說,這類行業(yè)通常被認(rèn)為是關(guān)系到一個國家的國計民生,因此,建設(shè)這類設(shè)施一般都采用BOT或BOOT方式。（4）建設(shè)、移交、運(yùn)營（BTO）民營機(jī)構(gòu)為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。（5）重構(gòu)、運(yùn)營、移交（ROT）民營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營管理以及擴(kuò)建/改建項目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。（6）設(shè)計建造（DB）在私營部門的合作伙伴設(shè)計和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，往往是固定價格。私營部門合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險。（7）設(shè)計、建造、融

12、資及經(jīng)營（DB-FO）私營部門的合作伙伴設(shè)計，融資和構(gòu)造一個新的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，以長期租賃的形式，運(yùn)行和維護(hù)它。當(dāng)租約到期時，私營部門的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施部件轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。（8）建造、擁有、運(yùn)營（BOO）私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施部件。公共部門合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。（9）購買、建造及營運(yùn)（BBO）一段時間內(nèi)，公有資產(chǎn)在法律上轉(zhuǎn)移給私營部門的合作伙伴。建造、租賃、營運(yùn)及移交（BLOT）（10）只投資私營部門的合作伙伴，通常是一個金融服務(wù)公司，投資建立基礎(chǔ)設(shè)施，并向公共部門收取使用這些資金的利息。非融資性質(zhì)（1）作業(yè)外包政府或政府性

13、公司通過簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個人承擔(dān)和完成，以期達(dá)到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔(dān)方付費(fèi)（2）運(yùn)營與維護(hù)合同（O&M）私營部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時間內(nèi)，運(yùn)營公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。（3）移交、運(yùn)營、移交（TOT）政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營機(jī)構(gòu)運(yùn)營，通常民營機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓政府將國有獨(dú)資或國有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營機(jī)構(gòu)，建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)合資合

14、作政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營機(jī)構(gòu)（通常以現(xiàn)金方式出資）共同組建合資公司，負(fù)責(zé)原國有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)營。同樣，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)。主要優(yōu)點(diǎn)：在于將市場機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項目都是可以商業(yè)化的，應(yīng)該說大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認(rèn)為，通過市場機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項目等于政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市場化過程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對政府來說，在PPP項目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。（1）消除費(fèi)用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項目

15、的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程,保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費(fèi)用降低。PPP模式只有當(dāng)項目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價,能夠消除項目完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節(jié)約17%的費(fèi)用，并且建設(shè)工期都能按時完成。（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。（3）促進(jìn)了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為

16、政府部門提供更多的資金和技能,促進(jìn)了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗。（4）政府部門和民間部門可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。（5）使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。（6）風(fēng)險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分配,同時由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險,使風(fēng)險分配更合理,減少了承建商與投資商風(fēng)險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。

17、政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。（7）應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場、醫(yī)院、學(xué)校等。主要內(nèi)涵：第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。第二，PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這也正是

18、現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項目運(yùn)行的整個周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對項目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設(shè)周期，降低項目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP