1、從農村貧困視角分析農村公共產品供應制度創新摘要：在建設新農村的過程中，存在著諸多困難和問題。其中，影響新農村建設 步伐的一個重要因素，就是農村公共物品的供應問題。因此，政府應盡快改革農 村公共物品供應體制，創新農村公共物品的供應制度，保證農村公共物品的供 給，從而切實滿足農民對于公共物品的需求，更好地推進社會主義新農村建設。 關鍵詞：農村公共產品 供應主體 制度創新主題內容：一、我國農村公共產品供應現狀及原因分析一供應主體錯位使農村公共產品產出困難農村公共產品供應主體錯位表現在以下方面： 一是有關政府在供應農村公共產品 上的缺位。當前，我國各級政府在供應公共產品時職能不清，責任模糊，造成了 農

2、村公共產品供應主體的缺位。各級政府在開展科教文衛體事業上有共同責任， 但相互 踢皮球，只能由鄉政府和農村社區自行承當。 鄉村兩級不得不通過制度 外收費來彌補建設經費的缺乏。中央和地方政府在供應過程中的缺位，加重了基 層政府的財政負擔，進而加重了農民的負擔。二是鄉鎮政府在供應過程中的錯 位。一方面，由于上級政府的缺位，鄉鎮政府承當著與其財力不相稱的職能，支 出負擔沉重；另一方面，由于鄉鎮只能過寬，機構設置過多，生產性支出處于委 縮狀態，既影響了農村公共產品的供應，又成為農村土亂的又一原因。三是村一級在供應過程中的困境。村委會本是農村社區內公共物品的組織者。但在鄉鎮 政府湖村委會關系沒有理順的情況

3、下， 相信很政府經常利用政治權威干預村提留 這一村級內部積累資金的使用方向，從而影響村級公共產品的有效供應。二制度外供應使農村公共產品供應缺乏按照公共財政理論，公共產品的供應應該主要由中央及地方各級政府承當，中央 及各級政府從強制性的稅收收入中進行預算安排。 我國城市的公共產品就是主要 由各級政府承當的。但在農村，現行公共產品供應體制是一種自上而下的制度外 供應體制。現行政策規定，鄉鎮政府可以就辦學、方案生育、優撫、民兵訓練和 交通這五項公共事業所需要的費用在全鄉統籌。 也就是說， 這五項公共產品的成 本負擔， 沒有納入公共收支的范疇，而由農民稅外承當。雖然政府在義務教育上 的財政力度加大，但

4、是其他各種變相收費依然存在沒能真正的減輕農民的負擔。三自上而下的供應決策機制使農村公共產品供需結構失衡在現行公共產品供應體制下，公共資源的籌集采用的是一事一收費的形式，每項 收費都有特定的專門用途， 這相當于在實踐中默許了基層政府為一項新的公共產 品的供應向農民取得費用的合理性。在農村公共產品供應決策時，由于基層政府 的目標函數主要是追求公共機構或部門、領導者的效用最大化，從而以各種 政策規定、下達指令、指標等形式決定公共產品供應的規模、結構以及程序；與此相對應，農村社區農戶的目標函數主要是為了改善自身的生產生活條件，提高 自己的收入。基層政府與農戶利益目標的偏差，導致基層政府所追求的目標與農

5、 民的要求并不總是完全一致，這樣，為了到達基層政府的目標，農村社區制度外 產品的供應主要不是由鄉、村社區內部的需求決定。而是由社區外部的指令決 定，如鄉及鄉以上政府和部門下達的各種收費任務、布置的各項達標、升級活動 等，而由此產生的供應本錢那么可以通過向農民收取集資、攤派以及各種費用的形 式取得。四公共產品供應的農村稅費制度的不合理性土地經營制度改革后，我國對農民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農民繳 稅可以看作是農民為消費政府提供的公共產品所負擔的本錢，稅外向農民收取各 種費用，可以看作是為向農民提供一定公共產品而實行的一種政策性、準制度性 籌資手段，而農民交費可以看作是農民為消費一定公共

6、產品所承當的本錢支出。就稅收而言，主要問題在于稅制設置一直不盡合理，農民稅負一直偏高。就收費 而言，各種政策性收費更是不盡合理，工程繁多，一些公共產品，如義務教育、方案生育等方面的公共產品，本應由政府來義務提供，卻變成了由政策性提供和 由農民負擔。這種稅費并存的、不合理的公共產品供應籌資制度安排，不但是造 成農民負擔過重的主要原因，更是農村公共產品供應短缺問題的癥結和根源。五缺乏健全的農村基層民主制度導致農戶被動接受農村公共產品供應安排 農村公共產品供應決策機制的 自上而下的根源在于農村基層民主制度的缺損, 農戶缺乏有效的需求表達機制，只能被動接受由外部力量所決定的農村公共產品 供應安排。一方

7、面，村民自治是我國農村村民依法自主地管理本村經濟和社會事 務的基層民主制度， 是伴隨著農村經濟體制改革進程而出現的村民自治管理模 式，實踐中，村民自治組織卻扮演了鄉鎮政府的執行機構，具有 準政 府的功能，無權抵抗鄉鎮政府強制安排的各項達標、升級活動，使農戶對 社區公共產品的需求意愿難以表達；另一方面，鄉鎮人民代表大會形同虛 設，對基層政府的行為缺乏有效的監督，使基層政府未經鄉鎮人大會的同 意，就可以擅自動用公共資源，提供一些表達政府部門、領導者的利益而沒有反 應社區農戶需求的公共產品。目前，在我國廣闊農村地區，客觀上存在著由于歷史性欠賬而公共產品供應缺乏 和由于分稅制和農村稅費改革造成縣鄉財政

8、困難， 沒有足夠的財政資金維持原有 公共產品提供水平的雙重困境，任其下去，必然會使農村公共產品缺口不斷拉 大。農村公共產品歷史性欠賬和縣鄉財政資金短缺直接影響農村公共產品有效供 給， 制約著農村公共事業的進步和農村經濟的開展。 農村公共產品供應水平與農 村經濟開展兩者之間的相互依存關系說明：現階段國家的農村經濟政策在強調發 展經濟的同時，必須加大農村公共產品的供應； 而通過提高農村公共產品供應水 平來改變農業的生產條件和農村生活條件是現實的地方政府的財力難以解決的，必須借助 外力，也就是說，解決 三農問題的重要途徑是創新農村公共產品供 給機制。二、創新農村公共物品供應制度，滿足農民對于公共物品

9、的需求一按照城鄉經濟統籌開展的要求，實行城鄉一體化的公共物品供應制度 要改變農村公共物品的供應現狀，必須打破原有的二元經濟結構，建立城鄉一體 化的供應體系，使農村與城市享有同樣的公共物品。首先，要轉變就三農論 三農的思想觀念，加快實施工農業和城鄉協調開展戰略，按照全面、協調、可持 續的科學開展觀的要求， 把農村公共根底設施建設和農村公共事業開展逐步納入 公共財政的支出范圍。在資源配置上，要統籌考慮城鄉開展，合理調整國民收入 和財政支出結構，加大對農業、農村、農村開展的支持力度，使城鄉居民均等享 受公共財政所提供的公共物品。其次，要統籌城鄉開展，并適當向農村傾斜，尤 其是向中西部地區傾斜，為農村

10、的教育、醫療衛生以及根底設施的開展提供更多 的資金保障。同時，有必要改變當前中央政府對地方公共物品的財政補貼方式，把一般性的財政轉移支付變為專項轉移支付，使資金與效勞一一配套，最大限度 地減少公共資金的挪用問題。二建立民主、科學的供應決策程序，拓寬農民的需求表達渠道要積極推進農村基層民主制度建設，建立公共物品供應的農民需求表達機制，將 農村公共物品供應決策程序由 自上而下轉變為 自下而上，積極推進農民參 與，拓寬農民對公共物品的需求表達渠道，使多數農民的需求偏好得以充分表 達。首先，要進一步推進農村基層民主制度建設， 強化村民自治。 通過村民委員 會制度和鄉人民代表大會制度，由全體農民或農民代

11、表對本社區的公益事業建設 工程進行投票表決， 使農民通過直接或間接的渠道充分表達自己對公共物品的意 見。其次，要改革基層政府干部的產生方法，真正表達民意。村、鄉級干部應由 本社區居民民主選舉產生，而不是由上級組織部門安排。再次，要逐步解決農民 的組織化問題，充分發揮農民協會的作用。這不僅僅是表達需求偏好的需要，而 且是保障農民利益的需要。三建立多元化的農村公共物品供應機制，實現農村公共物品供應主體多元化 根據公共物品效勞范圍的大小，通常將公共物品分為全國性公共物品、地方性公 共物品和社區性公共物品。一般來說，全國性公共物品應由中央政府提供，地方 性公共物品應由地方各級政府提供，而社區性公共物品

12、那么由所在社區提供。基于 我國的現實國情，中央政府不可能全部負擔所有農村的公共物品供應；而鄉鎮政 府因財力有限，也難以提供廣闊農民所需的全部公共物品。因此，可以根據公共 物品的分類，由中央、省、市、縣級政府和鄉鎮基層政府分別生產和供應相應的 農村公共物品，同時，吸引社會私人資本，生產和提供某些準公共物品，實現城 鄉公共物品供應主體的多元化。四完善農村公共物品融資和投資體制，建立多元籌資主體作為一個農村大國，我國農村公共物品需求規模較大，單靠有限的政府財力難以 解決農村公共物品供應缺乏的問題。政府可以根據公共物品的不同性質，采取多 種融資和投資形式。從世界各國對農村公共物品的供應經驗來看，大體上

13、有以下 幾種融資渠道：1 1、完全在政府公共財政的制度框架內解決，這是首要的也是最重 要的供應公共物品的方法；2 2、由政府和私人通過談判、簽訂合同的方式聯合供 給公共物品，這種公共物品供應方式通常可以通過清晰界定產權，賦予私人局部 收益權；3 3、私人提供、政府補貼方式；4 4、完全由私人或非盈利組織提供。借鑒 國外的先進經驗，結合我國的具體國情，建立以公告財政為主體、發動社會各方 面力量共同參與的農村公共物品融資體制，不僅能夠突破公共物品供應的資 金 瓶頸南且也會滿足農民對公共物品的個性化需求。結論：農村公共物品幾乎涵蓋了所有社會主義新農村建設的必要條件，因此，建立新型 的農村公共物品供應體制是建設社會主義新農村最強勁的動力。 農村公共物品供 給制度的不斷創新與完善，將為社會主義新農村建設打下堅實的根底。參考文獻：1 1、管永彬當前解決三農問題面臨的制度平瓶頸溫思美制度、技術與農村經濟 開展香港：中國數字化出版社2 2、