1、淺談基層法律服務所管理存在的問題及其對策思考 摘要：在我國基層法律服務工作產生于八十年代初。然而，隨著改革開放的進一步加快和社會主義市場經濟的建立，基層法律服務所在定位、從業人員資格準入，對從業人員的監管等方面存在的問題及逐漸凸現，法律服務工作者的業務水平、專業技能等整體素質已遠不能適應形勢的事業發展的需要。因此，加強對基層法律服務所的管理，盡快提高基層法律服務工作者隊伍的整體素質和業務水平，已成為當務之急。 關鍵詞：基層法律服務 管理存在的問題 對策思考 基層法律服務所是實踐依法治國基本方略的重要載體及其有形式，是建設社會主義依法治國家的重要力量，在推進全社會依法建設進程中占有重要地位，發揮

2、著重要作用。多年來，在各級黨委、政府的領導特別是各級司法行政機關的有力指導和管理下，基層法律服務所從無到有、從小到大、從弱到強、迅速發展。為推動民主法制建設，促進經濟社會的健康發展作出了重要貢獻。但受諸多因素的影響，基層法律服務所的工作仍然存在不少困難和問題，在一定程度上影響了法律服務功能與效率發揮。本文就如何加強對基層法律服務所的管理粗淺談幾點看法。 一、基層法律服務所的現狀基層法律服務所完成脫鉤改制后，已成為“自愿結合、自我管理、共同出資、共擔風險”的合作制社會法律服務機構。我縣基層法律服務所及其從業人員總體狀況是：一方面在主觀方面普遍增強了擔憂心理、求富心理、進取心理和期望心理：在客觀方

3、面仍然接受司法行政機關基層人民政府委托工作，參與與基層民主法制建設，但積極性、主動性、責任心明顯下降；在自身建設上法律服務所都還在是與司法所合屬辦公，職責不清。另一方面也暴露出各種問題，諸如內部分工不明確，業務開展不順暢，辦案質量不講究，財務管理不規范，卷宗材料不齊全，內部人員不團結，制度建設不完善，合伙人員不到位等等。 二、當前基層法律服務所存在的問題加強基層法律服務所管理已成為迫切議題。妥善處理和解決這些問題必須加強管理，擺脫目前自上而下對基層法律服務管理“缺乏過硬依據、缺少必要手段”狀態，解決好“準確定位、資格準入、嚴格監管手段”等三個方面的問題： （一）對基層法律服務所的定位不夠準確

4、1、“以街道社區為依托，面向基層、面向社區”這一定位很好理解，是指基層法律服務要面向最基層，立足社區，親民進民，為廣大公民提供最便捷的法律服務，使之成為法制需求滲透到每一社會角落的重要載體。但我們要意思到，這一規定的同時也明確限定了基層法律服務的活動范圍和執業區域！試想，目前的社區法律需求是否能狗滿足基層法律服務的基本生存需求？供需是否能達到基本平衡？在已經脫鉤改制的今天，只有當社區的法律需求供不應求時，基層法律服務所才有生存的可能，除此之外只能自生自滅。既然如此，“面向群眾”又從何體現？ 2、對“提供公益性、非營利性法律服務”這一定位的理解何為公益性？非營利性？公益乃公共的利益，多指群眾性福

5、利事業，通常表現為“使社會廣大公民獲得利益而不謀求回報”，往往是國家和政府職能的重要體現；非營利乃不以贏利和獲得利潤為目的，行為是本身注重和追求的是社會利益而非經濟利益。因此，非營利性常與公益性結伴而行。但“提供公益性、非營利性法律服務”的定位與脫鉤改制后合伙制基層法律服務所將如何生存？何以為計？即便可以符合“收費低廉”要求適當收費，又如何把握以公益性、非營利性為目的的有償服務收費標準？盡管“收費低廉”，但“收費低廉”，本身與公益性、非營利性要求是否相互矛盾？ 3、“滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求”這一點，在基層法律服務的職責中屬于“應當履行法律援助義務”一類，而且義務有限。險些之外，

6、筆者認為，“滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求”職責不應當由基層法律服務所擔當，因為，“滿足城市低收階層和弱群體的法律需求”在本質上屬于法律援助范疇，是應當由政府發揮公共職能，通過完善法律救濟制度（如大力發展公職律師等）渠道解決的問題，而作為符合法律中介服務行業規定的合伙制基層法律服務所及其人員不具備這些公共職能。因此，從另外一個角度講，“城市低收入階層和弱勢群體”也不應當成為基層法律服務的對象。 （二）基層法律服務所從業人員執業資格準入過低 1、對從業人員的教育背景和知識儲備水平要求過低雖然學歷配制并不等于水平和能力，但對于從事專業法律服務、擔當著維護當事人合法權益、維護法律正確實施、促

7、進社會穩定和經濟發展的專業人員來說，僅僅具備基礎教育水平是遠遠不夠的。人的受教育水平在一定程度上決定了人的素質水平。由此從這點看，基層法律服務工作者在起跑線上就輸給了律師。 2、對從業人員的綜合素質要求過于模糊何為“品行良好”？品行良好的依據是什么？品行良好的依據和標準由誰掌握？品行良好的評價由誰作出？等等，諸如此類的問題在理論和實踐中都沒有明確和解決。如此，導致了基層法律服務人員隊伍總體素質不高的現狀。 （三）基層法律服務所所缺乏有效監管，力度不夠 1、能夠使用的處罰手段畸輕，根本無法達到懲誡目的 2、缺乏對不具有執業資格而以基層法律服務工作者名義公開執業人員的管理和處罰規定實踐中，時常遇到

8、一些不具有執業資格而以基層法律服務工作者名義公開執業的現象。對此，雖然聯合公安、工商部門進行查處，但效果往往不佳，主要原因是缺乏執法玫處罰依據。一方面違法者吃準了基層法律服務缺乏執法和處罰依據而顯得有恃無恐；另一方面，貪污行政的要求使得公安、工商等部門在缺乏明確執法和處罰依據情況下不能也不動而顯得無所適從。 三、基層法律服務所管理的對策加強基層法律服務管理應當解決以上三個方面存在的問題，明確對基層法律服務的定位：提高對基層法律服務者的執業準入要求；加強對基層法律服務的管理和監督。具體應從四個方面入手： （一）加快立法完善規則 當務之急是立法。要盡快制定出針對脫鉤改制后合伙基層法律服務所的管理規

9、則。通過立法解決這樣幾個問題：一是對基層法律服務所的準確定位；二是確定基層法律服務者的資格及準入條件；硬明確基層法律服務所（者）的權利義務；四是確立正常的資格考試、考核制度，增強人才儲備和流轉；五是確定管理工作原則和方法；六是明確罰則和法律責任，做到與不履行行為的一一對應；七是規定未盡事宜等的附則。對基層法律服務所定位的指導思想應當堅持四點：“明確業務限定范圍，允許競爭自由發展，減少數量控制規模，最終接軌逐步消亡。”即：在明確基層法律服務所業務范圍和執業范圍、允許其自由競爭發展的基礎上，通過不斷減少基層法律服務所數量并控制其人員發展規模，逐步提高其準入資格，實現管理上與律師業的接軌，最終消亡基

10、層法律服務所。 對基層法律服務所的定位應當把握三個原則：一是市場主體原則。既然基層法律服務所已經脫鉤改制為合伙制，在理論上已經成為獨立的市場主體，那么就應當允許基層法律服務所按照市場規則自由發展，由市場需求來決定其前途和命運，其中并不排隊司法行政機關對它的引導、規范和制約；二是區別于律師原則。基層法律服務與律師服務的最大區別在于“業務范圍和執業區域”的限制，之所心受限制，是由設立者的初衷以及基層法律服務本身的缺陷決定的：設立者的初衷和配音是立足基層，方便群眾，拾遺補缺；但隨著律師業的不斷發展、擴張和滲透，“我國律師制度恢復之初存在的律師數量難以滿足大量基層法律服務需求的狀況”已根本緩解，基層法

11、律服務的這種定位優勢逐漸減弱，代之以巨大的生存和競爭壓力，加之基層律師事務所，是根本行不能；三是有償服務、自由競爭原則。作為市場主體之一，基層法律服務所應當脫卸司法行政機關和基層人民政府賦予和委托的一些職能，不應再承擔調解民間糾紛、普法宣傳和148法律服務等司法行政工作而應象律師一樣，通過完成代理行為參與到基層民主法制建設中去。脫卸掉的那部分司法行政工作職能，應通過司法行政工作進社區解決，具體應由擔當法律援助的公職律師和司法所人員共同承擔。象律師服務一樣，基層法律服務所實施有償服務并不會抹殺其本身內在的公益性。 (二）加強管理完善監督 加強四個層面的管理和監督，即行政管理和監督，行業管理和監督

12、，內部管理和監督，社會監督：司法行政機關通過實施資格準入和制定各項政策規章，把握好“游戲規則”，當好公正執法的“裁判員”，協調有關部門為基層法律服務發展創造良好環境，以此進行管理和監。基層法律服務工作者協會則通過對基層法律服務所和工作者的日常管理和監督衽行業自律，主要是全面掌握基層法律服務工作者的執業狀況和思想動態，抓好培訓、維權，進行違法違紀行為調查處理，開展區域合作與交流；基層法律服務所內部管理和監督的主要落腳點是內部全面的建章立制以及規范的執行運作，它至少應當包括：完善規范的財務管理、明確的內部分工、團結的從業人員、順暢的業務開展、保證的或案件質量、規范的財務管理、齊全的檔案卷宗、合理的

13、收入分配、良好的納稅行為、自覺的自我約束等內容，涵蓋了基層法律服務工作者執業活動的每個層面、環節、角落，是基層法律服務管理的基礎；社會監督是稅務、審計、輿論等有關部門的管理和監督，是從外部對基層法律服務所的納稅義務、分配積累等履行狀況和工作者的執業行為、代理質量進行跟蹤和監督，保證基層法律服務所及其工作者能夠規范開展活動。以上四種形式從內外部、縱橫向等多方面、多角度構成基層法律服務管理和監督的體系，相輔相成，不可或缺。 （三）加強教育提高素質 基層法律服務業的發展前景最終將取決于社會的需求，而在決定這種需求的因素當中，做作業人員的素質和水平是極其重要的一環。為此，必須通過加強教育來達到提高從業

14、人員素質、最終實現與律師并軌、成為律師的目的。筆者認為，加強教育應當從三個方面入手： 1、加強思想政治教育司法行政機關、基層法律服務工作者協會以及基層法律服務所要定期組織和安排思想政治教育活動；通過教育，使基層法律服務工作者牢固樹立保障國家法律正確實施和維護當事人合法權益的意識；使其切身體會到基層法律服務是民主法制建設的重要內容，是實踐依法治國的重要工作；扎根基層、面向群眾、服務百姓、便民得工是基層法律服務賴以生存的根本，避免和杜絕法律服務中的唯利是圖。 2、加強職業道德和執業紀律教育通過教育，使用權基層法律服務工作者能將相關的職業道德和執業紀律和執業紀律要求爛熟于疏、牢記于腦、融化于血；牢固樹立講求職業道德、遵守執業紀律是基層法律服務業的生命意識；使其切身體會到遵守憲法法律、悟守職業道德、尊重百姓意愿、遵章守紀辦案的重要性；做到能夠自覺貫徹執行國家司法部有關政策規章和省市基層法律工作者執業禁令，主動接受上級主管部門的管理和全社會廣大公民的監督，嚴格自律，規范執業，一旦出現違法違規執業行為，能夠自愿接受處理和處罰，樹立起基層法律服務工作者的良好形象。 3