1、綜合配套改革機制研究摘要改革機制是指在改革過程中改革運作系統諸 要素相互作用的方式。本文在改革的基本要素、過程和機制一般性分 析的基礎上，闡述了綜合配套改革的主體、改革載體、改革方案、改 革利益，認為綜合配套改革的運作系統要素呈現多極化和運作過程呈 現層次化的特征。綜合配套改革機制應在動力上自上而下和自下而上 相結合；在組織推動上多元主體互相補充；在技術支持上，要求改革 方案的精細化；在外部保障上，地方立法權與外生檢查監督相配套； 在空間擴散上，行政傳導與自然傳導共同作用。關鍵詞綜合配套改革改革機制改革要素改革過程abstract: reform mechanism is the way th

2、at the factors of reform operational system interact each other in the process of reform. based on the general analysis of basic factors, processes and mechanisms of reform, this article expounds the subjects 、 carriers, schemes and advantages of the comprehensive coordinated reform and puts forward

3、 the opinion that the operational system f actors of comprehensive coordinated reform reflect the characteristic ofhierarchical in terms of the motivity，the mechanism of thecomprehensive coordinated reform is both top-down and bottom-up. in terms of the organizational promotion , multi- subjects sup

4、port mutual ly in terms of the technical supports , the mechanism calls for refinement of the reform schemes in terms of exterior guarantees , the local legislative，and the outer supervision and inspection brace each other in terms of the space diffusion , administrative transmission and natural tra

5、nsmission interactkey words: comprehensive coordinated reform; reform mechanism; reform factor; reform process一、改革機制的內涵一般來講，機制泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用 的過程和方式。改革本身也是一個運作系統，即改革運作系統，這個 運作系統是由改革主體、改革載體、改革方案、改革利益所構成。這 些構成要素各自的功能和它們之間的相互作用，使改革得以實施，形 成新的制度安排。在這一過程中，這些改革要素的各自運動和它們之 間相互作用的特定方式，就是改革的機制。改革運作系統的正常運

6、轉 是通過改革自身的機制實現的。在中國的經濟體制改革中，改革者的注意力往往集中在研究和 制定特定制度的經濟運行機制上，卻在很大程度上忽視了對改革自身 運行機制的研究，這應該說是一個缺陷，因為轉換經濟運行機制的改 革本身也要通過一定的作用機制才能得以實現。因此，為了推進改革 深化，我們必須研究改革本身的運行機制并加以完善，以提高改革運 作的效率。改革機制通常具有以下兩個屬性：一是改革機制具有多樣性。改革機制是改革運行系統中各構成部分各自運動及相互作用，促使改 革得以實現的方式，改革運作體系中各構成部分的屬性變化，以及它 們之間相互作用方式的變化，會形成不同的改革機制。對于相同的改 革目標，改革機

7、制卻可以是多樣的，而不同的改革機制對實現改革的 目標有不同的績效。二是改革機制具有時代性。不同改革機制的功效 不同，所以比較和判斷其效率如何，不能脫離具體的改革階段和制度環境，否則就無法比較和做出準確的判斷。只有符合特定改革體制機制環境的改革機制，才能有力地推動改革目標的實現，反之，如果改 革機制脫離甚至違背特定的制度環境，則可能延緩甚至阻礙改革目標 的實現。改革不會自動實現，改革本身需要動力才能產生、推進并取得改革利益。改革機制存在的意義，在于為改革的提出、組織、設計、 實施、推廣提供一系列激勵和動力。從這個意義上講，改革機制需要 給改革主體提供一種在制度安排外部不可獲得的利益，防止改革集團

8、 內成員的機會主義行為或非改革集團成員的“免費搭車”行為，為改 革集團內成員形成穩定的改革利益預期創造條件，并提供持續的改革 激勵。可見，改革機制的本質主要是激勵與約束，而約束又是一種反 向激勵，因此可以把改革機制看成是一種對改革本身進行激勵的條件 和手段的總稱。二、改革的基本要素、過程與機制如前所述，改革機制是指在改革過程中改革運作系統諸要素相 互作用的方式，因此要具體把握改革的機制，需要對改革的要素及其 運作過程進行分析。（一）改革的基本要素改革是改革主體選取改革路徑，制定改革方案，并在具體實施 中獲取改革利益的一系列行動安排。一般來講，改革運作系統包括改 革主體、改革載體、改革方案、改革

9、利益四個基本要素：1改革主體。改革是由特定利益主體推動的制度創新，這個特 定利益主體即為改革的主體。改革主體是改革試驗的推動者和實施 者，也是改革成效的受益者，它可以是中央政府、地方政府、企業、 居民及非營利組織或非政府組織等。2. 改革載體。改革是通過一系列區域性、階段性的制度安排實 現的制度創新，這種區域性、階段性的制度安排即為改革的載體。改 革實際上是一個累積制度創新的過程，是通過一系列具體的改革措施 循序漸進、由點帶面實現的。一方面，制度變遷要建立更有效率的制 度安排，在這一過程中，既要建立一整套新的制度環境，還要清除舊 制度，其間還要消除受損者對制度變遷的阻力，這注定改革不可能一 蹴

10、而就，總要選擇適宜的突破口，分階段有重點地加以推進；另一方 面，不同地區的稟賦條件、發展程度、制度環境有別，適合推進的改 革試驗內容不同，制度變遷總要選擇具備一定改革條件的區域加以推 進。改革載體是改革試驗的試驗田和支撐點，可分為空間載體和項目 載體等。3. 改革方案。改革是構建更有效率的制度安排的制度創新，這 種新的制度安排需要設計一整套制度體系進行支撐，并通過一定的技 術路線予以實現，這種制度體系的設計和實施藍圖即為改革的方案。 原則性的改革方案應當明確改革的指導思想、目標、主要任務；工作 性的改革方案應當明確改革的重點內容、組織實施辦法、決策部門以 及具體舉措；操作性的改革方案應當明確改

11、革實施細則、程序規章、 執行部門及職責分工。4. 改革利益。改革在一定意義上是對改革收益的追求而引發的 制度創新，這種改革收益即為改革利益。改革利益是制度創新的內在 動因之一，也是改革所要實現的目標。它可以是政府對社會福利最大 化的追求，可以是企業對利潤最大化的追求，也可以是居民對效用最 大化的追求。正是獲利能力無法在現在的安排結構內實現，才導致了 新的制度安排的形成。從一般意義上講，如出現預期的凈收益超過預 期的成本，一項制度就會被創新，可以說，制度創新是制度主體根據 成本效益分析進行權衡的結果，只有當制度創新與變遷有利可圖，人 們才會發動制度創新與變遷。改革利益可分為改革成效、區域發展目

12、標、改革經驗等，有些改革利益是定性的，有些改革利益是定量的。（二）改革的一般過程改革的實質是制度創新。改革的過程也是制度變遷的過程。戴 維斯和諾思將制度變遷的過程分為五個階段：形成制度變遷的初級行 動團體；提出制度變遷方案；對變遷方案進行比較和選擇；建立負責 改革實施的次級行動團體；通過制度方案，分配變遷利益。黃少安 則將制度變遷的過程分為六個階段：認識變遷條件，發現變遷機會； 組成變遷集團；確定變遷目標；設計和選擇變遷方案；實施制度變遷; 完成檢驗變遷，修補和完善新制度。結合我國目前綜合配套改革的 實踐，我們將改革的一般過程概括為五個階段（如圖1所示）。1發現改革利益階段。發現特定改革利益的

13、存在是改革的啟動 或開始。制度非均衡意味著潛在利潤的存在和變遷機會的出現，但這 并不意味著制度變遷的機會必然為人們所認識或發現，需要人們去搜 尋、發現。特別是當這種機會還不明顯、改革利益還不易確認時，這 種認識和發現機會的工作就更具有意義。2. 建立改革集團階段。改革是有成本的。政府、企業改革主體 需要掌控一定的人力、物力、財力、權力等資源才能實施改革，從而 使預期改革利益轉變為現實利益，這就需要圍繞改革進行必要的組織 和分工，形成改革集團。3制定和選擇改革方案階段。改革是改革主體有意識的行為， 一旦形成改革共識，就會確定改革的目標和突破口。改革主體可能會 設計出多種改革方案，進行比較和選擇，

14、標準就是利潤的最大化。4.改革貫徹實施階段。改革的實施是按照選定的方案，朝確定 目標而行動，但是，并不是簡單地按方抓藥，在實施過程中，還要解 決一些具體問題，比如改革的法律保障和監督檢驗等。5改革經驗推廣擴散階段。我國改革具有明顯的漸進式特征， 改革一旦在試點地域行之有效，其他區域就可以避免重新設計、試錯 的高額代價，直接模仿、吸收、采納已經形成的有效的制度。（三）改革的機制改革運作系統諸要素相互作用的方式在改革過程中具體體現 為動力生成機制、組織推動機制、技術支持機制、外部保障機制和空 間擴散機制（如圖2所示）。1.動力生成機制。改革機制在發現改革利益階段體現為動力生 成機制，它反映了改革主

15、體和改革利益之間的關系，要求明確改革利 益所在和改革主體所求。動力生成機制是改革的力量源泉，推動改革 的啟動或開始。2組織推動機制。改革機制在建立改革集團階段體現為組織推 動機制，它反映了改革主體和改革載體之間的關系，要求各改革主體 掌控推進改革所需要的各種資源。組織推動機制決定了改革的可行性 和推進力度，提供了實施改革所需要各種投入的來源。3. 技術支持機制。改革機制在制定和選擇改革方案階段體現為 技術支持機制，它反映了改革載體和改革方案之間的關系，要求制度 變遷集團在確保改革試驗的方向性和可操作性前提下，選擇最迅速、 成本最低的改革方案。技術支持機制決定了改革的方向性、精細性、 經濟性和可

16、操作性。4. 外部保障機制。改革機制在改革貫徹實施階段體現為外部保 障機制，它反映了改革方案和改革利益之間的關系，要求改革方案的 實施有法律法規依據或立法權保障，并且隨時監督改革的進程，一旦 改革偏離預定的軌道能夠及時得到檢驗和糾正。5. 空間擴散機制。改革機制在改革經驗推廣擴散階段體現為空 間擴散機制，它反映了本地改革和其他地區改革之間的關系，要求改 革經驗具備較強的生命力，可復制，可遷移，并且最大限度地發揮示 范作用。上述改革主體、過程和機制的相互關系可用圖3表 示：由圖3可以看到，在改革的第一階段（發現改革利益階段）， 動力生成機制是聯結預期改革利益和改革主體的紐帶。在改革利益的 吸引下

17、，相關利益主體互相接近，提出改革的要求。在改革的第二階 段（建立改革集團階段），組織推動機制是聯結改革主體和改革載體 的紐帶。為了實施改革，各利益主體結合成制度變遷集團，通過行政 命令或利益交換等手段，掌握各種改革資源，為完成改革任務提供保 障。在改革的第三階段（制定和選擇改革方案階段），技術支持機制 是聯結改革載體和改革方案的紐帶，技術支持機制要驅動改革主體組 織智力資源，針對各改革載體設計和選擇實施方案和細化方案，并確 保方案的方向性和經濟性、可操作性。在改革的第四階段（改革貫徹 實施階段），外部保障機制是連接改革方案和改革利益的紐帶，實施 保障機制通過立法權確保改革合法依規實施，通過對改

18、革進程的檢查 和糾錯，確保改革利益的實現。在改革的第五階段（改革經驗推廣擴 散階段），空間擴散機制是連接本地改革和其他地區改革的紐帶，是 促使改革經驗向同類型其他地區示范、遷移的保障。三、我國綜合配套改革機制分析通過對改革機制的一般分析，結合我國綜合配套改革試驗區的 運行實踐，我們可以進一步分析和把握綜合配套改革機制的特征（見 圖4）。由圖4可以看出，綜合配套改革的運作系統要素呈現多級化特 征：改革主體由中央政府、地方政府、微觀利益主體等各級主體共同 組成，各改革主體關注的改革利益有別，存在博弈，在共同改革過程 中獲取各自的改革利益，制度具有內生性特征。改革載體由綜合配套 改革試驗區、試驗區重

19、點改革領域、特定改革領域的重點改革項目等 各級載體共同組成，層層深入，每一層次的改革資源都在相應改革主 體的控制范圍內。改革方案由各試驗區總體方案、試驗區分階段改革 實施方案、項目詳細操作方案等各級方案共同組成，逐級細化，呈金 字塔分布，確保各項改革落到實處。改革利益由改革經驗、區域改革 目標、改革成效等各級利益共同組成，改革主體各取所需：國家重在 從各試驗區改革中汲取經驗；地區側重借助綜合配套改革獲取先行利 益，實現區域發展目標；各微觀利益主體（也包括政府在內）分享改 革物質成果。改革的目標是實現改革利益，一項改革要同時取得改革 成效、逼近區域發展目標、獲得可以復制的改革經驗，改革才算取得

20、成功。綜合配套改革的改革運作過程呈現層次化的特征，由圖4可以 看到綜合配套改革分三個層面：第一層面是國家綜合配套改革層面，改革主體是中央政府，改 革的載體是符合改革試驗條件的改革試驗區，這一層面的改革方案是 各試驗區政府上報、國務院審批的綜合配套改革總體方案，改革的利 益是取得改革經驗并向同類型地區推廣擴散。綜合配套改革國家層面 的改革驅動力和歸宿是取得改革經驗，并依賴空間擴散機制向外輻 射。這個層面關注的是選取適宜的改革試驗區進行特定改革試驗，取 得相應的改革經驗后向外復制和移植。第二層面是綜合配套改革試驗區層面，改革的主體是地方各級 政府，改革的載體是各試驗區的重點改革領域，改革方案是各試

21、驗區 自行設計的分階段改革實施方案，改革利益是實現區域發展目標，落 實區域功能定位。綜合配套改革試驗區層面的改革驅動力和歸宿是試 驗區的區域發展目標。這個層面關注的是確定正確的改革突破領域， 并通過實施一系列改革向區域發展目標逼近。第三層面是特定專項改革層面，改革的主體是地方各級政府、 社會、企業等微觀利益主體，改革的載體是重點改革領域的重點改革 項目，改革方案是各改革項目的具體操作方案，改革利益是取得改革 項目的改革成效，比如土地、稅收等直接利益。在專項改革層面，改 革的驅動力和歸宿是改革的成效，在改革成效的吸引下，政府、社會、 企業博弈提出改革要求，組成改革集團，策劃具體操作方案，確保該

22、層面改革實施和改革成效的實現。由以上分析，我們可以概括出綜合配套改革機制的特征：在動力生成機制方面，自上而下和自下而上改革路徑相結合， 中央政府、地方政府、企業、社會抱著各自的目的提出改革要求，共 同組成改革推動集團，改革利益的分配是多方博弈的結果。由于綜合 了各方的利益，提出的改革應該是一個多贏的結果，使綜合配套改革 較傳統改革相比更具有穩定性，但取得一致同意的過程較長且成本較 高。在組織推動機制方面，多元主體各自掌握的資源互相補充，共 同承擔改革任務，共同分擔改革成本。相比傳統改革中央政府扮演了 近乎全部的角色，承擔了全部的改革成本，綜合配套改革減輕了財政 的負擔，由社會分擔了部分改革成本

23、。在技術支持機制方面，中央政府把握改革的大方向，具體的改 革任務和實施辦法由地方政府會同相關利益主體設計和選擇，最大限 度地發揮地方政府和相關利益主體的能動性。強調中央政府指導體現 在：具體改革項目操作方案從屬于各試驗區提出的分階段實施方案， 而分階段實施方案又服從于各試驗區上報的總體方案，確保各級改革 方案遵循整體改革方向；強調地方利益主體的能動性體現在:從國家 總體方案到地方分階段方案再到項目操作方案，改革從原則到具體， 確保各級改革方案落到實處。由于多元主體、多元載體、多元改革利 益的存在，改革方案的精細化要求更加突出，改革方案的設計難度加 大。在外部保障機制方面，綜合配套改革需要地方改

24、革立法權和外 生檢查監督主體進行配套。傳統改革的改革倡導者、立法推動者、監 督者都是中央政府，改革完全在政府體制內運行，這種改革機制規避 了改革與現行法律法規的沖突，自身的檢驗監督也形同虛設。綜合配 套改革的多元改革主體可能出現改革主體和立法主體發生分離，如果 不賦予地方相應立法權，綜合配套改革的制度創新和現行法律法規的 沖突將無法化解；綜合配套改革存在中央政府、地方政府、企業、社 會等多元參與主體，使外生的檢驗監督主體成為可能，可以對改革的 效果進行有效監督檢查和客觀評價，及時發現和解決改革過程中遇到 的問題。在空間擴散機制方面，綜合配套改革經驗也不能完全照搬，需 要承接地區消化、吸收、創新后才能發揮帶動作用。綜合配套改革試 驗的空間傳導機制有兩種：一是行政傳導機制，試驗區內的制度變遷 有效地促進了發展并推動了區域的發展,政府將這種制度變遷移植到 其他區域，從而實現制度變遷的全國推廣；