1、淺述抽象行政行為可訴性一、抽象行政行為的概念及特點抽象行政行為是指行政機關針對不特左的人和事制左的具有普遍約束力同時能夠反復適用的規范性文件。抽象行政行為的特點：第一、抽象行政行為的對象是不特左的，而具體行政行為對象一樣是特左的。因此, 行為對象不特左性，是抽象行政行為一個要緊特點。特泄性與不特左性是一雙具有相對意義的概念，稱某一對象 是特左對象必須限左在某一范疇內。例如，某市規劃局要求某小區居民一律拆除違章建筑的通告，對小區居民而 言是不特立的，非特指的行為;但關于全市而言，又是特N的效力僅限于該小區居民的行為。因此，判定某一行 政行為是否抽象行政行為，不僅要看該行為針對的對象是否普遍的，而

2、且還要看該行為適用范疇如何。此外，對 象數量多少并不是區分抽象行政行為與具體行政行為的標準;第二、抽象行政行為是能夠反復適用的。內容可反 復適應性也是抽象行政行為特點之一。所謂內容的可反復適應性，是指該行政行為關于同一對象或同類對象能夠 多次適應并產生效力;第三、該行為與一般的民事行為不同，苴一做出即發生法律效力;第四、該行為是向后發生 效力的行為。所謂效力向后性，是指該行為產生的效力只對行為生效后的事或人產生拘謹力，對此前的人或事不 具有拘謹力。一、分析當時抽象行政行為沒有納入行政訴訟范疇內的緣故。在1989年中華人民共和國行政訴訟法施行前，受的行政案件的法律的依據是1982年我國民事訴訟法

3、 （試行）第3條第2款的規圧：“法律規左由人民法院受理的行政案件，適用本法。”但那時并沒有關于行政訴 訟受案范疇的一樣性規左，人民法院受理行政案件受制于單行的法律規左，法律沒有規定的人民法院不得受理， 其范疇專門狹窄。能夠受理行政訴訟案件只有十幾種。：1989年4月4日，中華人民共和國行政訴訟法頒布。 當時關于中華人民共和國行政訴訟法草案的說明闡明關于行政訴訟的受案范疇的立法原則是:“第一, 依照憲法和黨的十三大的精神，從保證公民、法人和其他組織的合法權益動身，適當擴大人民法院現行受理行政 案件的范疇;第二，正確處理審判權和行政權的關系，人民法院對行政案件應當依法進行審理，但不能代替行政 機關

4、行使行政權力，以保證行政機關依法有效地進行行政治理;第三，考慮我國目前的實際情形，行政法還不完 備，人民法院行政審判庭還不健全，行政訴訟規立'民能夠髙官，有觀念更新問題，有不適應、不適應的問題, 有承擔力的問題，因此對受案范疇現在還不宜規左太寬，而應逐步擴大，以利于行政訴訟制度的推行。”從該說 明明白國家當時對行政訴訟立法的慎重態度。但現隨著我國的政治經濟文化的進展和市場經濟的深入人心，人們 對行政訴訟有了更多的了解和熟悉，行政訴訟的受案范疇也應逐步擴大。二、抽象行政行為可訴性理論基礎(-)憲政基礎盡管憲法沒有直截了當規定以訴訟的方式對抽象行政行為進行審查，也沒有將此審查權給予人民法院

5、，但憲 法作為全然大法只能規立一些差不多制度和差不多原則，從憲法所規左的內容上看它實際上蘊涵了對抽象行政行 為進行審査的依據。第一，從民主的角度上看，我國憲法第四十一條規左：'中華人民共和國公民對任何國 家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴或者檢舉的權益。”明顯那個地點的“國家機 關和國家工作人員”包括行政機關和行政機關的工作人員；“違法失職行為”也應包括行政機關違法的抽象行 政行為。第二，現行憲法第五條規左："一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企事業單位都必 須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個人都不得有超越憲

6、法和法律的特 權。”明顯，行政機關的抽象行政行為假如違反憲法和法律，就必須依法加以追究。這一憲法原則的意義就在于 排除行政機關的抽象行政行為不受法律操縱的可能性，為以后對抽象行政行為提起訴訟提供了依據。第三，憲法 具有最高法律效力，一切法律、行政法規、地點性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。如此 抽象行政行為在實施過程中，對公民、法人和其他組織合法權益侵害時，公民、法人和其他組織能夠依照憲法給 予他們的權益與苴對抗，即愛護了憲法的最髙威嚴，也愛護了自己的合法權益。(二) 符合世界各法治國家的通例美國對行政行為的司法審査規定采取的是一種“絕對性”規左：一切行政行為都能夠同意司法審

7、査，無須法 律的明文規泄。在法律有規左時按法律規定進行法左的審查，在法律無規定時，進行非法泄的審査。英國則規定, 不管是行政機關的具體行政行為依舊抽象行政行為，只要超越法立權限，法院都可行使審查權。法國行政訴訟的 范疇，包括了除“私行為”、立法機關行為、司法審判行為、外國行為和政府行為以外的一切行政機關公務行為。 在法國，立法機關的行為，即國家的行為只受憲法委員會審査。而政府行為實際上是國家行為。由此可見，在法 國的行政訴訟中，并沒有將抽象行政行為排除在司法審查的范疇之外。徳國聯邦行政法院法第40條第1款 規左了行政訴訟的受案范疇：“所有不屬于憲法范疇的公法爭議，假如聯邦法律沒有明確地規定由英

8、他法院處 理。”這一規左使得所有的行政爭議都被納入到行政訴訟的受案范疇之中。因此也有排除在司法審查的行為，如 國家行為、恩惠行為以及其他由差不多法予以確定的例外。在日本，依照法院法第3條第1款的規泄，除憲 法有專門規定外，一切法律上的爭訟由法院管轄。法律上的爭訟一樣指通過法律能得以解決的當事人之間有關權 益義務的糾紛。（三）抽象行政行為本身的性質決立了其可訴性有權益即有救濟原則實體法上給予權益，程序法上就應該給予相應的救濟，這是起源于羅馬法的最差不多 的行政法精神。自羅馬法時代以來，法律中的權益與救濟確實是緊密聯系，成對顯現，缺一不可的。而抽象行政 行為是行政權行使的必左結果，從這種公權力本身

9、的屬性上看，它是一種憑借物質力量在一個有序結構中運行的 人與人之間精神上的強制力，具有較強的滲透性和擴張性，這種擴張性就決左了，假如不給這種權力在法律上設 泄邊際，它將專門容易發生膨脹。從而導致權力無法操縱的濫用，必左將成為社會秩序的最大障礙。行政權 正確地實現自身的目標是的有條件的，而非無條件的，這就讓我們在對待公權力和其操縱之下的行為的時候，與 其假左它們是正確的，不如假泄它們是錯誤的，基于此種假左，我們就不得不尋求一個與之獨立的權力去制約這 一權力的進展，司法審查權不失為對該行政權的選擇。因此，對抽象行政行為的司法審查是不應該有排除因素的, 它自身的性質就決左了它可訴的必要性。二、抽象行

10、政行為可訴的必要性依照我國行政訴訟法第二條和第十一條的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作 人員、法律法規授權的組織的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。第十二條第二 款又明確人民法院不受理公民、法人或者苴他組織對行政法規、規章或者行政機關制定、公布的具有普遍約朿力 的決左、命令;行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決左;法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。 明顯，行政法規、規章或者行政機關制泄、公布的具有普遍約朿力的決左、命泄等抽象行政行為具有不可訴性， 如此就不符合我國依法行政的差不多原則。即行政法治的核心是依法行政，抽象行政行為因此應該

11、依法做出，其 是否合法應該由司法機關進行判左。“沒有司法審査，行政法治等于一句空話，個人自由和權益就缺之保證。司 法審查不僅在事實上際應用時能夠保證個人的權益，而且由于司法審查的存在對行政人員產生一種心理壓力，能 夠促使他們慎重行使權力”。抽象行政行為將受到審査，違法被宣告無效;具體行政行為也會因為依法違法 的抽象行政行為被宣告無效，行政機關行為時就會周密地論i正行為的合法性和合理性。如此，司法審査的威懾力 就能有效的預防違法抽象行政行為的做出，有效的幸免規范性文件互相沖突導致失控狀況，促進行政法治的實現, 對抽象行政行為的司法審查是有必要的。（一）對抽象行政行為的司法審查是權力制約的需要。權

12、力制約是法治的差不多原則。西方國家以分權制衡為政權建設的差不多原則，法院有權審查行政機關的一 切行為甚至還能夠對國家立法予以審査，我們不能照搬外國三權分立制度，但這并不意味著在人民代表大會制度 中不存在國家機關之間權益分工和制約。在國家政權建設中，一泌程度的權力制約是社會進展與現代化的必定要 求，它有助于保證公民的合法權益，也有助于民主與法治建設。我國憲法明確規定了并國家機關的權限范疇和遵 守憲法和法律的義務。各國家機關依憲法和法律的明確授權，各自行使職權。建立抽象行政行為的司法審查符合 我國已有的權力制約機制，通過行政相對人的起訴，啟動司法審査程序能夠使英有效運行。因此，權力制約的必 泄性決

13、定了加強司法審查權的必要性。（二）在對抽象行政行為的司法審査是是保證公民、法人和其他組織合法權益的需要。抽象行政行為的治理對象具有普遍性，抽象行政行為差不多做出，在做出該行為的行政機關轄區范疇內，即 具有普遍約束力，轄區內的公民、法人和其他組織都必須遵守，假如觸犯，有關行政機關就能夠對其依照抽象行 政行為違法或不當會造成不特泄的行政相對人合法權益的損害，英嚴峻性有甚至超過具體行政行為對特左行政相 對人合法權益的損害。同時，行政機關往往集制立、說明，適用具有普颯拘謹力的規范性文件于一身，假如不對 抽象行政行為予以司法監督，就不能有效的達到制約行政機關行使職權，保證行政相對人合法權益的目的。抽象行

14、政行為與具體行政行為密不可分，前者是后者的依據和源頭，正本淸源就要從源頭開始審查和糾正， 實際抽象行政行為為擾民現象嚴峻，阻礙政府形象。加強人民法院對抽象行政行為的司法審查，公民、法人和其 他組織就能夠間接地或直截了當地對抽象行政行為對苴合法權益的損害，訴請人民法院進行司法審查、裁決，這 能夠在更廣范疇內和更高層次上依法保證公民的和權益。（三）對抽象行政行為的司法審查是愛護社會法制統一的需要。我國現時期，政府機關進行行政立法和制左苴他規范性文件的抽象行政行為，還存在諸多的問題。苴一，在 實踐中，許多行政機關實質上實施的是侵犯行政相對人合法權益的具體行政行為，卻往往以抽象行政行為的形式 實施，即

15、所謂以抽象行政行為之名，行具體行政行為實施的違法行政行為，從而使相對人無法起訴，人民法院不 予受理，是行政相對人合法權益無法實現。同時，人民法院將行政機關制左的具有普颯約束力的行政法規、規章、 決徒、命令、行政措施等抽象行政行為排除在受案范疇之外，從而使行政機關立法，專門是大量的其他規范性文 件免除司法審查，取得司法豁免權，使社會公平被行政立法和苴他規范性文件的缺陷所抑制。苴二，由于行政機 關組織和治理著大量的國家事務，為方便行使行政職能，依照憲法和法律的規左，我國各級行政機關都有權在自 己的責任范疇內制立有關規范性文件，行政相對人必須嚴格遵守和執行。由于行政機關"法岀多門”，有些權

16、限 劃分不明，而且缺乏嚴格的制泄程序，隨意性專門大，立法技術和質量不高，導致重復立法，越權立法，對同一 問題的規立不相一致，甚至相互抵觸，諸如地點性法規與法律、行政法規之間，地點政府規章與中央行政規章之 間都不同程度的存在相互抵觸沖突的現象。一些部門、地點受利益的驅動，通過制左規范性文件搶權力、爭利益,亂發文件，違反規左審批，發證、罰款、收費，嚴峻損害行政相對人的權益。這些現象破壞了法律的嚴肅性和法 制的統一性，損害了國家、社會和人民群眾的全然利益。從我國實踐來看，上述問題多是在行政訴訟過程中通過抗辯發覺的。一方面，在行政規范性文件制左時，有 關國家機關一樣也都通過論證和審查（包括批準和備案）

17、，明顯沖突條文在那個環肖即可排除。而那些不十分明顯 的隱藏抵觸沖突規立被規左進法律條文，只有到互相抗辯時期才得以發覺。因此，加強對抽象行政行為的司法審 查是愛護社會主義法制統一的重要保證。正如我國聞名行政法學家王名揚所指出的："法院在行使司法審查權時, 是從法律整體考慮行政行為是否合法，不是只考慮某一機關所適用的法律。司法審査的存在也是為了統一法律的 適用，和諧法律的一致所必要。”（四）對抽象行政行為的司法審査，才能排除司法實踐中的行政執法機關與做出抽象行政行為機關承擔責任不 公。我國行政訴訟法第2條規定，行政訴訟審查對象是具體行政行為，抽象行政行為排除在司法審査之外。 假如抽象行政

18、行為具有違法性，則必泄帶來具體行政行為的錯誤，當行政相對人不服具體行政行為起訴后，法院 只能撤銷具體行政行為，而對抽象行政行為無權處理。這就意味著某一個體行政行為被判決撤銷或變更后而做出 該行為依拯的抽象行政行為依舊合法存在，并可能被反復適用，這將使得行政訴訟只能應對個案，不能排除錯誤 行政行為的根源，導致司法監督只能治標不能治本，其結果還將導致做出違法決左的機關無需承擔任何義務，而 執行該決龍的機關承擔敗訴責任的不公平。三、抽象行政行為納入受案范疇的可行性（一）抽象行政行為的制立盡管有監督機關，但監督機關實際處于虛設狀態。憲法、地點組織法等法律明確規泄，全國人大常委會有權撤銷國務院制左的同憲

19、法、法律相抵觸額決左和命 令；國務院有權改變或撤銷各部、委員會的不適當的命令、指示和規章，以及地點各級國家行政機關不適當的決 泄和命令;縣級以上地點各級人大及常委會有權撤銷本級人民政府的不適當的決徒和命令;縣級以上的地點各級 人民政府有權改變或撤銷所屬各工作部門的不適肖的命令、指示和下級人民政府不適當的決定、命令；鄉鎮一級 的人民代表大會有權撤銷鄉鎮人民政府的不適當的決左和命令。但實際工作中這些規泄差不多出于虛設狀態。不 要說那些“三亂”現象（即抽象性行政行為制立主體亂、規范的事項亂、制圧程序亂）等紅頭文件，即使立法 差不多對法規、規章規泄了違法審查程序，國家至今也沒有對一件違法的法規、規章予以審查撤銷，而違抗法律 的法規、規章決不在少數。監督手段的虛置是差不多違反法律的文件得不到糾正，從而間接放縱了行政規范性文 件對法律的恣意沖突。而司法審查權的設宜對那些已過時的抽象行政行為的審査是必要的，也是可行的。（二）抽象行政行為納入受案范疇符合經濟成本效應。在行政訴訟法實施十年多中，公民不敢、不愿，不 能拿起行政訴訟那個武器來與行政權相抗爭。而即使有那么一些勇于為自己的合法權益抗爭的公民，在提起訴訟 以后也多是與行政機關私下和解，最