1、精選優質文檔-傾情為你奉上農村集體建設用地流轉的主體和利益分配重慶市和成都市農村集體建設用地流轉的政治經濟學分析【專題名稱】【專 題 號】F2【復印期號】2010年12期【原文出處】(鄭州)2010年7期第5962頁【英文標題】Main Subject and Profit Distribution of Rural Collective Construction Land Transfer:    A Political Economic Analysis of the Rural Collective Construction Land Transfer in Chon

2、gqing and Chengdu City【作者簡介】蔡繼明(1956-)，男，河北省唐山市人，清華大學政治經濟學研究中心主任，清華大學人文社會科學院教授、博士生導師，清華大學經濟學研究所常務副所長，全國政協委員，民進中央常委，民進中央經濟委員會主任。清華大學政治經濟學研究中心，北京 【內容提要】在現行政府主導的農村集體建設用地流轉模式中，土地流轉的主體是政府。政府并不是通過市場交易購得土地，而是仍然以征地方式變農村集體土地為城市國有土地，從而占有了農地轉用增值的主要部分，這無疑仍然是在一定程度上對農民土地權益的侵害。今后我國農村集體建設用地流轉主要應處理好以下三方面的制度和體制建設問題：在

3、城鄉統籌戰略思維下實行國有土地和農村集體建設用地同權同價；土地用途管制不能和土地所有制和征地制度畫等號；盡快修訂與土地相關的法律法規。【關 鍵 詞】/    近年，隨著我國工業化和城市化進程的加速推進，各地在城市擴張、工業開發和新農村建設過程中，土地征用和流轉需求的增長加速和全國范圍內土地管理日趨嚴格的矛盾日益突出，甚至阻礙了某些地區工業化和城市化的順利推進。各地政府為了發展當地經濟，已在農村集體建設用地流轉的實踐中，結合當地的區域經濟發展規劃和土地資源供求狀況，普遍采取了當地群眾愿意或能夠接受的各種各樣的“大膽創新”做法。據統計，2004年，全國建設用

4、地總量為20.34萬平方公里。其中，城市建設用地僅占3.63萬平方公里，村鎮建設用地為16.71萬平方公里，村鎮建設用地總量為城市建設用地總量的4.6倍。在這種情況下，改革農村集體建設用地流轉制度，推動農村集體建設用地的加速流轉，合理利用和配置農村集體建設用地資源，對于推動我國工業化和城鎮化進程并嚴格保護耕地將發揮重要作用。    一、重慶市和成都市城鄉建設用地增減掛鉤的理論依據    眾所周知，重慶市和成都市都在試行城鄉建設用地增減掛鉤。北京大學國家發展研究院的周其仁教授領導的課題組撰寫的調研報告特別強調，成都市

5、城鄉建設用地增減掛鉤實現的基礎是土地級差地租。也就是說，由于工業化和城鎮化的需要，成都城市周邊的土地有巨大的增值空間，但城市沒有相應的建設用地指標，因此不能直接把這些農業用地變成建設用地；成都偏遠的農村有大量的建設用地，但沒有多少增值的空間。所謂城鄉建設用地增減掛鉤，就是在國家既定的建設用地指標之外，將城市周邊的農業用地改變為建設用地，政府將其土地出讓金的一部分（每畝為15萬元）用于偏遠農村的舊村改造，使分散居住的農村居民集中到新建的樓群，而將節省出來的相應建設用地恢復為耕地。    重慶的城鄉建設用地增減掛鉤，則采取了地票交易的形式。首先是將閑置的農村

6、宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾，變成符合栽種農作物要求的耕地，然后經由土地管理部門嚴格驗收后騰出建設用地指標，由市土地管理部門發給等量面積建設用地指標憑證。這種憑證就稱為“地票”。地票在重慶巾農村土地交易所進行交易。所有法人和具有獨立民事能力的自然人，均可通過公開競價購買地票。拍到地票的企業可以在重慶各區縣尋找自己中意的地塊，只要是符合城市規劃和土地利用規劃，又沒被國家征收的土地，企業就可以向政府相關部門提出申請，在完成對農民的補償安置、征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權。在價格確定環節，重慶市政府在

7、綜合考慮開墾費、新增建設用地有償使用費等因素的基礎上，制定全市統一的城鄉建設用地掛鉤指標交易基準價格，供交易雙方參考。    可見，上述城鄉建設用地增減掛鉤，實際上是政府將城市周邊較優等土地的部分或大部分級差收益拿走，其中只有少部分轉給偏遠的農村地區，這種增減掛鉤真的是以級差地租理論為依據的嗎？    按照馬克思的地租理論，地租是土地所有權在經濟上的實現，不管是級差地租還是絕對地租，它一定是歸土地所有者所有（當然，級差地租在租期內可以歸土地使用者所有）。即使是在馬克思、恩格斯所預想的未來社會（就是我們今天的社會）土

8、地歸國家所有，那也要由國家收取地租。但是在沒有把土地收歸國有之前，級差地租一定要歸原來的土地所有者所有，在我國，應該歸農民所有。如果政府認為城市周邊地區的農民由于地理位置優越而富有，偏遠地區的農民因地理位置較差而貧窮，這有失公允，想把集體土地變為國有土地從而直接獲得地租，那就必須按市場價格對農民進行合理的補償。而現行的增減掛鉤，實質上是抽肥補瘦，把本屬于擁有區位優勢的城市周邊土地所有者的土地級差地租部分無償地轉移給偏遠地區土地的所有者，另外的大部分則轉入政府手中。這顯然是違背馬克思的級差地租理論的。    二、農村集體建設用地流轉的主體應該是農民，土地增

9、值部分應該在農民之間進行分配    如果我國土地資源相對充足，根本不存在保護耕地的問題，當然也沒必要實行城鄉建設用地增減掛鉤，只要符合規劃，城市建設需要農村的土地，只要申請并經過批準就可以將其變成建設用地。這樣一來，土地的級差收益當然應該完全歸優等（具有區位優勢）土地的所有者，劣等（不具有區位優勢）土地沒有級差收益。    而在目前實行嚴格的耕地保護制度的情況下，城鄉建設用地實行增減掛鉤，不失為緩解城市擴展占用耕地與保護耕地之矛盾的一種有效途徑。但增減掛鉤未必一定要以國家征地的方式來實現：偏遠地區的農村集體建設用地

10、所有者可以通過市場將建設用地指標轉讓給城市周邊土地的所有者，雙方可以通過討價還價來確定建設用地指標的價格。政府只需在做出城鄉統籌的土地規劃后，為這種建設用地指標交易提供交易平臺、政策引導、信息服務和法律保護。這樣，無論是轉用后的建設用地還是農業用地，都依然歸原土地所有者所有，農地轉用后的增值部分僅僅在原土地所有者之間進行分配，從而保證農民在更大程度上分享工業化和城市化帶來的土地增值。    在現行政府主導的農村集體建設用地流轉模式中，土地流轉的主體是政府，政府并不是通過市場交易購得土地，而是仍然以征地方式變農村集體土地為城市國有土地，從而占有了農地轉用增

11、值的主要部分，這無疑仍然是在一定程度上對農民土地權益的侵害。    重慶的地票在當前土地制度的框架內，從宏觀層面探索了城鄉建設用地資源整合的一種可行路徑。通過對地票財富價值的分配，城市可以反哺農村。但地權市場化的微觀問題依然存在：    一是扼殺了市場經濟多樣性的地權交易形式。地票通過對建設用地指標這一稀缺性資源的交易，一次性地買斷了集體建設用地的指標和變性了的集體建設用地的所有權，地權交易形式由多元化退化到一元化。而在土地稀缺的今天，集體建設用地的財富價值的實現往往是通過農村集體建設用地使用權出租、入股、聯營等多

12、種交易形式實現的。雖然地票交易采取市場化的競價方式，但其指標價值是否能代表集體建設用地的資產價值，還有待進一步探討。另外，地票持有者是否可以和土地所有者直接進行交易，地方政府是否可以充當買家，購買集體土地的所有權后再出售使用權給土地需求者，這些問題也值得進一步探討。    二是農村集體建設用地入市這一核心問題仍無法突破。重慶市的地票限定在國家公益性征地的制度限度內，對于非公益性城市用地，能否可以不通過國家征地，而直接通過農村集體建設用地流轉獲得，這方面仍然存在著制度空白。農村集體建設用地流轉所要解決的核心問題依然是打破城市地權的所有權壟斷，建立同地、同價

13、、同權的定價機制和利益分享機制。    三是地票造成了地方政府對土地的超額儲備。地票產生以前，地方政府的土地儲備要受到建設用地指標的限制。而隨著地票交易的活躍，地方政府就有了更充裕的建設用地指標，從而可以更大規模地占有和儲備土地。其結果是土地的發展權和增值收益權被地方政府壟斷的步伐加快了。    三、農村集體建設用地流轉的政策建議    中國共產黨十七屆三中全會在我國改革開放30年之際，再次以決定的形式強調了解決農村問題的重要性。其中指出最根本的問題是大力推進改革創新，加強農

14、村制度建設。而農村土地制度是農村制度建設的核心。同時農村土地制度也是關系到城鄉統籌和經濟發展模式轉變的根本因素之一。根據調研，筆者認為今后我國農村集體建設用地流轉主要應處理好以下三方面的制度和體制建設問題：    1.在城鄉統籌戰略思維下實行國有土地和農村集體建設用地同權同價    實踐證明，城鄉土地的二元管制并沒有達到合理有效地利用農村土地的政策目標；相反，正是由于土地的二元管制導致農村土地資源在經濟利益的誘導下被濫用。國有土地和集體土地作為公有制的兩種表現形式，共同參與中國的城市化建設，有利于轉變經濟發展方式，

15、形成集約型的經濟發展模式。同時，實施城鄉建設用地的市場統一，更有助于土地的監管。推進城鄉土地市場體系建設，關鍵在于賦予城鄉建設用地相同的權益，即城鄉土地權利的平等是根本。從理論上進行分析，同為建設用地，已經不存在土地工農業轉用的“用途管制”問題，既然是兩種平等的所有權，市場配置的結果必然是同權同價。根據市場經濟的規則，應在城鄉建設用地同權同價的原則下，搞好農村集體建設用地作為“不動產”的確權、登記。    中國共產黨十七屆三中全會在農村集體建設用地流轉方面已經取得了巨大的制度突破。中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定提出：“逐步建立城鄉統一的建

16、設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”在同權同價的市場交易規則下，用于工業開發的農村集體建設用地土地使用成本今后將顯著提高，這有利于我國的工業企業擺脫低價競爭模式，轉變經營模式，走創新性道路。要通過農村集體建設用地流轉，使農村集體建設用地（宅基地）在建設規劃許可的范圍內，擁有和城市建設用地相同的、參與房地產開發的權利。對于農民在自己的宅基地上建造并出售小產權房，應在法律上予以承認，并可以用市場經濟的方式進行引導。而對于在農村集體建設用地上經過規劃、以村集體為主導的小產權房開發行為，

17、可以通過適當的政策因勢利導，使之納入法制化規范化體系。    城市國有土地和農村集體建設用地同權同價，并形成今后我國城市土地市場基本的所有權形態，有助于農村集體建設用地土地功能的拓展。通過建立以農村土地流轉中土地使用權交易功能和資產抵押功能為核心的土地資本制度，形成農民集體土地和國有土地相同的土地市場環境，最終形成城鄉統一的要素流動機制。    2.土地用途管制不能和土地所有制和征地制度畫等號    當然，土地除了具有生產要素的基本屬性外，還是人們賴以生存的空間；它所提供的食

18、品是人類生存的第一需要，關系到國家的經濟安全；土地的使用包括江河、湖泊、森林、草地、沼澤等自然狀態的保護和利用，以及農田和建設用地的配置，關系到我們的生態環境。所以，國家必須對土地進行用途管制，特別是要進行農地保護。但是土地用途管制和土地所有制及征地制度安排是兩回事：我們不能用后者代替前者。現行法律規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，農村集體建設用地不能用于房地產開發。而農業用地要變成城市建設用地，又必須通過國家的征地行為使之由農村集體所有轉變為國家所有才能實現，這實質上是在用土地所有權管制代替土地用途管制，用征地行為壟斷城鄉之間土地產權的變更。這種制度安排

19、，不僅弱化了國家土地用途管制的功能，而且抑制了土地產權的交易和土地資源的有效配置。    3.盡快修訂與土地相關的法律法規    目前人們普遍關心的僅僅是農村土地制度改革，似乎城市國有土地制度不需要任何改進，征地制度改革似乎也與城鄉土地所有制無關。這種認識是片面的。一國的土地制度是一個完整的體系，城鄉土地制度彼此有著內在的聯系，征地制度的改革也必然會涉及土地所有制的改革，必須從城鄉統籌的角度來全面思考我國的土地制度改革。比如，如果我們根據公益性用地和非公益性用地的劃分安排土地所有制結構，城鄉土地就都應該實行多元所有

20、；即使在保持城市存量土地國有的前提下，如果我們允許農村集體建設用地進入市場，城市新增建設用地也會出現農民集體所有的成分；我們的國有企業已經劃分為央企和地方政府所屬企業，我們的國有土地是否也應該實行中央政府和地方政府分級所有和分級管理，值得探討。    進一步說，既然我國2004年的憲法規定“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”，為什么土地制度只能實行公有制呢？土地的基本屬性是一種生產要素或經濟資源，其產權為什么不能按照和資本、勞動、企業家才能等其他生產要素相同的原則加以配置呢？   

21、; 為了適應新形勢下我國改革開放和經濟發展的需要，建議盡快修訂與土地相關的一系列法律法規。    首先，按照中國共產黨十七屆三中全會決定的精神，建議將我國憲法中有關城市土地所有制的規定，修改為：“城市的土地以國有制為主，多種所有制并存。”這樣，公益性政府征地行為與經營性建設用地的市場交易行為，以及在工業化和城市化進程中，農村集體建設用地的流轉，就都有了法律依據，農民分享工業化、城市化的成果也就有了法律保障。    其次，根據中國共產黨十七屆三中全會關于現有土地承包關系保持穩定并長久不變的精神，建議修改中華

22、人民共和國物權法，賦予農民土地承包權和宅基地使用權以抵押和繼承的權能，從而提高農民的融資能力，拓寬其財產收入的渠道，進一步強化農民承包土地的長期行為。    再次，建議修改中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國農村土地承包法和中華人民共和國城市房地產管理法，取消其中對農村集體建設用地和土地承包經營權流轉的諸多限制，促進農村集體建設用地和農民土地承包經營權依法有序地進入市場。    最后，建議取消禁止農民住宅向城鎮居民出售的行政法規，依法保護農民宅基地的物權，以便在保證農民通過出售或出租住房獲得合法的財產收入的同時

23、，使城鎮低收入居民的住房條件得以改善。    4.國家要盡快出臺農村集體建設用地流轉辦法    隨著城鎮化步伐加快和農村勞動力的轉移，部分務工經商農民在城市有了較穩定的非農收入和住所，農村出現了較多宅基地和農房空置現象，出現了城市建設用地不夠用，農村集體建設用地大量閑置的矛盾。因此，從國家層面出臺農村集體建設用地流轉辦法勢在必行。    一是對城市建沒用地指標與農村集體建設用地指標實行跨地區有償流轉的辦法，使耕地達到異地占補平衡。    

24、;二是在鎮、村轄區內允許農村集體建設用地用于發展農村二、三產業和新農村建設中的居民點建設。    三是對農村宅基地和農房使用權實行有償流轉。允許各類從事土地規模經營和農產品加工的業主，在尊重農民意愿的前提下有償使用和改造農房。    四、需要進一步研究的幾個問題    1.關于農村土地的經濟功能    現行的中華人民共和國農村土地承包法將農村承包地的功能定位在“促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定”上，而且整部法律偏重于維護土地的社會保

25、障功能。隨著我國經濟社會的快速發展、財政實力的增強和民生工程的實施，特別是城鄉社會保障水平的提高，農村土地的社會保障功能將逐步弱化，其經濟功能特別是作為一種生產要素的屬性，包括轉讓、出租、入股、抵押等，是否應該在相關的土地政策和法律法規中有所體現，值得研究。    2.關于農村居民土地退出機制    在強制征地補償上我們已經有了一套比較完善的制度，但在農村居民自愿退地上，我們還沒有一套成熟的辦法，甚至可以說連具體手續怎么辦都還不太清楚。隨著城市化進程的加快，現在有大批農業人口進入城市，其中的一部分在城市穩定就業后，就有了自愿退出農村的承包地、宅基地轉入城鎮定居的愿望，而且從發達國家的經驗來看，這個過程還將持續相當長的時期。這樣一個重大的制度缺失，必然會影響到農業、農村的現代化進程。目前，我們的土地法律制度只對非自愿失去土地的補償有系統性規定，對自愿放棄、轉讓土地卻沒相關規定，這顯然不利于土地