1、孔祥智：崛起與超越中國農村改革的過程及機理分析，中國人民大學出版社，2008摘 要該書從制度變遷的角度，深入分析了 30 年來中國農村改革的進程、主要階段以及 取得的成效和遺留的問題。在每一個階段，都按照新制度經濟學的研究手法，討論了 該階段政策出臺的背景、特點和主要內容。該書對糧食安全、土地政策、農村勞動力 流動、農業科學技術、農村金融、農民專業合作經濟組織、農產品流通、農業國際 化、農村非農產業發展、農村義務教育和醫療衛生、林業生態建設、農村扶貧開發以 及工農和城鄉關系等 14 個專題改革的全過程，以及各類政策的內容及其演變過程進行 了系統的評述。該書提出，改革開放我國的農業政策經歷了推進

2、和完善家庭聯產承包責任制，重 構農村經濟組織微觀基礎階段；深化和完善農產品流通體制改革，調整和優化農業產 業結構階段；推進農業產業化經營，建立健全農業社會化服務體系階段；以及提高農 業綜合生產能力，大力發展現代農業階段。我國農業政策未來將著重建立健全農村公 共財政體系，提高農業市場競爭力。另外，研究發現，改革開放以來，化肥、機械動 力等基本要素投入在農業增長過程中發揮了重要作用，而價格制度和財政制度對農業 增長的影響不顯著。我國糧食政策經歷了堅持糧食統購統銷、適當放活糧食流通階段；推進糧食流通 體制市場化改革階段；完善既有糧食政策，建立糧食安全體系階段；加強糧食宏觀調 控，推進糧食產業化經營階

3、段。經過 30 年的發展，我國糧食生產出現恢復性增長，直 接補貼政策適應發展需求，糧食流通體制改革取得突破性進展，糧食市場逐漸得到規 范，國家糧食宏觀調控能力進一步加強。但目前我國仍然存在一些問題：糧食產量增 加受自然稟賦的硬性約束；糧食總消費量逐漸增加；農業基礎設施脆弱、預警機制滯 后，農業抗災能力弱；國家宏觀調控政策有待改善。今后我國糧食政策將著重努力提 高糧食綜合生產能力；增強國家宏觀調控能力，完善糧食供求調控機制；建立及時有 效的農業氣候預警和應急機制；實現糧食開源節流；出臺“糧食安全法”等相關法 律。我國農村土地流轉制度的建設對促進土地承包經營權流轉和推進農村市場化的進 程，合理配置

4、和持續有效利用農村土地資源，切實保護土地承包經營者的合法權利和 利益起到了重要作用。農村宅基地的政策法規對遏制宅基地的不斷擴大起到了一定的 作用，也形成了我國農村宅基地使用主體特定，一戶一宅，不可流轉的特點，但目前 我國農村宅基地使用權交易市場的缺乏使得宅基地無法進行合法流轉。我國的土地征 用制度變遷實現了土地征用權行使主體由分級行使變為兩級行使，對土地征用權做了 嚴格限制，增加了專用地、項目用地預審、審查前置程序，提高了土地補償標準，由 補償安置雙方合意協議改為單項擬定方案，經層級管理機關批準后公告執行。但目前 我國的農村土地政策仍存在以下問題：小規模生產，難以形成農業的規模化經營；有 關農

5、村宅基地的法律不能為安全的制度提供充分的法律基礎；城鄉土地制度二元性， 刺激城市以不合理方式增長；土地的城市化而非人口的城市化。今后我國農村土地政 策將著重促進農地的市場化流轉，完善農民對宅基地的權利，逐步實行由“征”轉 “購”的土地征用政策。改革開放后，我國逐漸放開對農民的就業限制，建立勞動力市場機制，強調有序 流動和勞動力就近轉移，保障權益和促進公平流動。這些政策有效緩解了農村剩余勞 動力的就業壓力，推動了中國鄉鎮企業以及小城鎮的發展，以及大規模的跨區域的勞 動力流動，活躍了城市勞動力市場，促使外出務工成為農民增收的主要渠道，在加快 城鎮化進程同時逐漸完善外出務工環境。但目前我國仍然存在由

6、于城市的二元勞動力 市場導致農民工的社會保障待遇缺失等問題。未來由二元結構最終走向一元結構將是 長期趨勢，人力資本培訓政策和社會保險政策將成為近期改革的著力點。我國農業科研政策經歷了恢復 -改革-全面改革 -加快創新 -突破五個階段，建立了 按行政區域布局，以農業科研、教育和推廣機構為主體的，學科較為齊全的農業科學 技術體系，促進了我國農業科技體系的發展，提高了我國農業科技創新能力，發展了 農業科技園區。我國農業科技推廣政策經歷了改革 -重建-再改革 -再重建的四個階段， 推動了適應社會主義市場經濟的基層農業技術推廣體系和推廣機制的形成，精簡了縣 鄉兩級農技推廣機構，提高了農技人員的學歷水平和

7、專業技術，在優良品種、糧食作 物增產增收技術、經濟作物優質高效技術、科學施肥技術、旱作節水農業技術等推廣 方面也取得重大成果。然而，目前我國仍然存在農業科學技術發展的投入嚴重不足； 農業科技人才總量不足，基層人員素質較低，缺乏相應的繼續教育機會；重大技術儲 備和創新能力不足，整體效率不高；農業科技成果轉化率低，農業科技進步貢獻率不 高；農民素質較低，農業技術推廣難度較大；農業技術市場和高新產業發展緩慢等問 題。未來我國科學技術政策將著重穩定增加農業科技投入，建設現代農業產業技術體 系，加快農業科技創新，加快基層農業技術推廣體系改革，提高農民素質，培育新型 農民，發展和引導農業技術市場，推動農業

8、高新技術企業發展。我國農村金融經歷了初步建立服務農村經濟的金融安排；構建“三位一體”的農 村金融體系；深化農信社改革試點等 3 個階段。第一階段的政策初步適應了農村經濟 發展的要求，但第二階段的改革卻使得農村資金供求矛盾日益突出，為扭轉這種局 面，國家引入農信社的改革，這使得歷史包袱初步化解，資產質量明顯改善；支農資 金實力明顯增強，支農信貸投放快速增長；產權制度改革穩步推進，新的管理體制基 本建立。此外，我國金融組織日趨多元化，為緩解農戶和農村企業貸款難的問題起到 了重要作用。我國農民專業合作經濟組織經歷了探索和初步發展，快速發展，大力推進三個階 段。合作組織的規模逐步擴大，穩定了家庭承包經

9、營，促進了合作組織服務內容的綜 合，推動了合作組織在形式上從松散型到契約型再到實體型的發展，提高了合作組織 興建經濟實體進行農產品加工增值的積極性，同時確立了合作組織的法律地位，為合 作組織的健康發展提高了有利的政策環境和市場環境。但目前我國的農業合作組織仍 存在覆蓋范圍小，經濟實力不夠強大，資金、技術支持不足，內部管理不規范，排他 性不強等問題。鑒于此，本書建議在縣級以上財政部門設立扶持合作組織發展的專項 資金，在稅收上給予優惠，發揮國家政策性金融機構和商業性金融機構的作用，同時 要為合作組織提供信息和培訓等服務。經過三十年的政策變遷，我國農產品流通政策在不斷地向市場化邁進；各大類農 產品流

10、通體制的市場化程度高低不同，進展速度不一；農產品流通政策變遷的原因是 內生的，由生產領域引發了產品的剩余，從而導致商品生產的發展，進一步要求流通 領域的市場化；同時農產品流通政策變遷從總體上來看，表現出了很好的制度績效。 但目前仍然存在農產品質量和糧食安全方面的短缺問題。因此本書建議進一步推進糧 食流通市場化改革，完善棉花流通監管，推進農副食品流通標準化，強化食品安全， 推進農資流通市場化改革。改革開放以來我國農產品市場的國際化經歷了從嚴格的計劃管理與市場雙重管理 過渡；為“復關”和“入世”做準備；以及入世后農業國際化水平逐步提高三個階 段。入世前的各項政策擴大了我國農產品貿易規模，出現了明顯

11、的順差，促使進出口 市場多元化，形成了多形式、多層次、全方位發展外形農業的格局，拓寬了農民就業 渠道，促進農民增收和農業結構調整，提高了農業競爭力。而入世后的政策將我國農 業發展帶入了對外開放的新階段，我國農產品貿易呈現出以下特點：貿易逆差可能成 為常態，農產品進出口結構優化，市場多元化，進出口以一般貿易方式為主。另外， 過去 30 年我國農業多渠道的利用外資，但利用規模較小，大多數還停留在一般生產性 項目上。外商投資比重上升，集中于沿海省份的農產品加工業，同時農產品零售市場 成為跨國連鎖企業投資的熱點。我國的農業對外科技交流經歷了從友好往來到經濟技 術合作，從引進農業技術專項引進外資項目，從

12、科技援外向“走出去”戰略的轉變。 對于我國農業國際化政策的未來發展，本書認為應該加強農業國際化宏觀指導，促進 農產品出口，管理農產品進口，實施農業“走出去”戰略。我國農村非農產業的發展經歷了社隊企業恢復發展階段，鄉鎮企業高速增長階 段，整頓提高階段，以及全面發展階段和結構調整與體制創新階段。這些政策逐步發 展壯大了外向型的鄉鎮企業，明確了鄉鎮企業的法律地位，此后對鄉鎮企業的產權制 度改革逐步開始，鄉鎮企業成為了工業反哺農業最直接的方式和最便捷的橋梁和紐 帶。但目前也存在由于一些地方管理機構職能弱化和斷層現象，國家扶持企業發展的 政策在有些地方難以落實，以及鄉鎮企業素質參差不齊的現象。今后，園區

13、將成為鄉 鎮企業的發展方向，農產品加工業將成亮點。同時考慮到鄉鎮企業內部發展的差距， 國家今后將對東中西部的鄉鎮企業出臺的政策也各有側重。我國農村義務教育政策經歷了“以民為主”的義務教育體制成型期，稅費改革使農村義務教育發展面臨挑戰的低迷時期，以及由“以民為主”向“以縣為主”的農村 義務教育政策轉變時期。第一階段的政策確立了我國義務教育的財政體制，逐步形成 以政府財政性投資為主、多渠道籌措經費的體制，同時明確了我國農村義務教育學校 主要由鄉鎮一級政府設置的要求。稅費改革使得鄉鎮財力無法負擔農村義務教育，導 致農民負擔加重。此后的改革從全局上將農村義務教育投資的統籌主體，以及教師的 工資、校舍的

14、維修等都提升到了縣及縣以上的政府負責，中央政府明顯加大了農村義 務教育的投入力度，日常運轉所需公共經費由縣鄉政府共同負擔。但目前我國仍存在 農村與城市義務教育的非均衡發展，農村義務教育整體水平不高，“以縣為主”的農村義務教育管理體制還有待完善的問題。我國的農村醫療衛生政策經歷了放權讓利，擴 大醫院自主權；從醫院市場化到產權改革；以及建設覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制 度三個階段。這些改革最初雖然在衛生人員、醫院經營效率和效益方面有所提高，但 政府衛生支出投入嚴重不足，農村合作醫療制度崩潰，醫療機構的公益性逐漸淡化， 國民健康狀況改善程度有限，民眾看病負擔加重。鑒于此，我國開展了以新型農村合 作醫

15、療和城鎮居民醫療保險為主體的醫療衛生改革，取得了明顯的成效。但目前我國 的農村醫療衛生改革存在“重治療，輕預防”，農村基本醫療服務水平較低，醫療機構的費用補償機制改革滯后，藥品供應體系的建設與配套改革推進較慢等問題。未來我 國將加快建設覆蓋城鄉的醫療保障制度，完善公共衛生服務體系，推進城鄉醫療服務 體系建設，建立國家基本藥物制度和藥品供應保障體系。我國的林業生態建設經歷了大力植樹造林階段，森林保護和立法階段，可持續林 業階段，以及生態林業階段。這些政策提高了林業在國民經濟中的地位，激發了林業 勞動者的生產積極性，建設了一批重點林業工程，加強了對森林資源和生物多樣性資 源的保護，逐漸改善了局部地

16、區的生態惡化的狀況。但目前仍然存在一些問題，生態 形式依舊嚴峻。因此，未來我國林業生態建設政策的變化主要體現在：六大林業重點 工程建設仍是林業生態政策關注的重點，相關政策將更加完善，扶持政策將不斷增 多，林權制度改革進程加快。我國農村扶貧經歷了制度變革推動扶貧階段，大規模開發式扶貧階段，新世紀扶 貧階段，實現了我國大規模減貧目標，但在政策實行上也存在一定問題，如扶貧部門 的職能設定交叉和部門協調困難；區域瞄準計劃存在局限性；扶貧貼息貸款到戶率 低，漏戶率高，還貸率低；政策之間的沖突減弱了扶貧效果；扶貧資金條塊分割、缺 乏整合；重視物質資本開發，而忽視了貧困人口的人力資本開發和能力建設；開發式 扶貧的局限性日益明顯；缺乏針對農村流動人口的救助政策。未來我國減貧政策將制 定多條貧困線以體現多元貧困的內涵并與國際標準接軌，采取直接瞄準貧困人口的政 策措施，采取開發式扶貧與社會保障制度相結合的方式，實施有利于窮人的經濟發展 戰略，改革扶貧資金管理體制，增加對貧困人口的人力資本投資。改革開放以來我國城鄉居民收入在持續增長中拉大差距，工業迅猛發展而農村進 步相對遲緩，城鄉居民收入差距擴大的原因來自市場和政府兩個方面。我國