1、健全規劃體系，強化規劃統領牡丹江建設山水園林城及現代國際城調研報告一 前言我市城市建設正駛入良性發展軌道，其中山水園林定位、拉開城市框架、“濱水、園林、簡約、現代”的城市建設策略都在城市建設中穩步實施。近年來，城市規劃為我市的城市建設與發展發揮了重要的引領作用。首先以城市總體規劃為統領，拓展城市空間，拉開城市框架。第二，以專項規劃、詳細規劃為實施策略，重點明確了我市沿江生態景觀帶、牡丹峰自然保護區、三道關自然保護區等城市重要“本底”的建設保護要求，控制城市向周邊無序擴張。重點編制了牡丹江區域生態空間概念規劃、牡丹江城市景觀風貌特色規劃、牡丹江水體資源綜合利用規劃、沿江風景帶規劃等，對城市景觀風

2、貌進行整體把控，突出山水園林城市特色。第三，為提高規劃管理質量，出臺一套規章制度。市政府先后頒布以牡丹江市人民政府關于城市規劃控制標準的暫行規定（牡政發20127號）、牡丹江市治理城鄉違法建設暫行辦法為代表的規范性文件，確保規劃編制、規劃審批、規劃實施各層次有法可依、有章可循，規劃管理更具操作性。隨著東北老工業基地振興規劃、興邊富民行動規劃、國家沿邊開發開放規劃、中國東北地區面向東北亞區域開放規劃綱要、黑龍江和內蒙古東北地區沿邊開發開放規劃、全國主體功能區規劃、中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要、黑龍江省城鎮化“十二五”規劃等一系列國、省層面規劃的實施，我市成為國家層面在東北

3、地區沿邊開發開放戰略中的重點關注區域。但在城市建設高速發展、國家宏觀調控與經濟轉型的背景下，特別是國家提出牡丹江打造對俄合作示范城市的要求下，以及我市“五城同創”的建設戰略要求下，我市城市規劃在成果體系完善和對接新型城鎮化等方面仍然存在著不足。二 我市城市規劃面臨的不足（一） 規劃成果體系需補充完善我國的城鄉規劃體系是由全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉和村莊規劃等不同區域層次規劃組成的一個相對獨立的完整的規劃體系。落實到我市，城鄉規劃體系為城市規劃、鎮規劃、鄉和村莊規劃。每個規劃體系在編制層面分為總體規劃（含專項規劃）和詳細規劃兩個階段，總體規劃確定結構與布局、詳細規劃

4、確定形象與面貌。根據規劃體系，梳理我國在規劃種類、規劃法律依據及編制主體等方面內容，一個城市規劃成果體系應由下表所列內容組成：規劃層次規劃名稱編制依據依據屬性編制主體我市編制情況全局性規劃城鎮體系規劃城鄉規劃法法定市政府正在編制城市總體規劃城鄉規劃法法定市政府正在編制鎮規劃鎮村體系規劃城鄉規劃法法定鎮政府部分編制鎮總體規劃城鄉規劃法法定鎮政府部分編制鄉規劃城鄉規劃法法定鄉政府部分編制村莊規劃城鄉規劃法法定上級政府部分編制旅游發展規劃旅游法法定縣級以上政府已編制其它規劃空間發展戰略規劃非法定各級政府已編制生態規劃非法定各級政府已編制專項規劃綜合交通規劃城市綜合交通體系規劃編制辦法法定縣級以上政府

5、正在編制城市近期建設規劃城鄉規劃法法定各級政府未編制綠地系統規劃國務院關于加強城市綠化建設的通知法定規劃、園林部門未編制公共交通專項規劃關于優先發展城市公共交通的意見部門規定市政府未編制交通組織及靜態交通設施專項規劃非法定交警部門未編制風貌特色規劃（含城市設計）省城市景觀風貌特色規劃編制規范省政府規定各級政府正在編制商業網點規劃商務部關于盡快完成城市商業網點規劃編制工作的通知部門規定商務部門未編制物流體系規劃非法定商務部門未編制住房建設規劃國土資源部、住房和城鄉建設部關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知 部門規定房產部門未編制歷史街區及保護建筑規劃非法定規劃部門正在編制市政設施專項規劃

6、供水省加快“三供兩治”工程建設的意見省政府規定各級政府未編制排水（雨水）防澇綜合規劃住建部城市排水（雨水）防澇綜合規劃編制大綱部門規定各級政府未編制垃圾治理（環衛）省加快“三供兩治”工程建設的意見省政府規定各級政府未編制供熱省加快“三供兩治”工程建設的意見省政府規定各級政府未編制燃氣部門規定建設部門未編制電力電信未編制水體綜合利用規劃非法定規劃部門正在編制防洪規劃防洪法法定水務部門已編制消防規劃消防法部門規定消防部門未編制環境保護規劃環境保護法法定縣級以上政府未編制風景名勝區規劃風景名勝區管理條例法定名勝區管理部門已編制軌道交通建設規劃關于優先發展城市公共交通的意見部門規定市政府未編制地下空間

7、利用規劃國防相關法律部門規定人防部門未編制產業布局規劃非法定發改部門未編制公共設施布局專項規劃教育非法定教育部門未編制醫療非法定衛生部門未編制文化非法定文化部門未編制體育非法定體育部門未編制其它專項規劃綠道及慢行系統非法定規劃部門未編制廣告牌匾非法定城管部門已編制雕塑非法定文化部門已編制詳細規劃單元規劃非法定規劃部門分區規劃非法定規劃部門控制性詳細規劃城鄉規劃法法定各級政府修建性詳細規劃城鄉規劃法法定建設主體從表中可以看出，法規文件等要求編制的規劃占總數量的80%以上，我市在全局性規劃方面的情況屬良好，但專項規劃成果還需補充完善。當前，我市已啟動編制了全局性規劃中的城市總體規劃，同時編制了空間

8、發展戰略規劃、生態空間概念規劃輔助總體規劃。使總體規劃確定的城市發展目標更為切實可行，城市功能定位更加適合發展方向，使總體規劃的科學性和可操作性大大加強。這些全局性規劃是各專項規劃的主要依據，各專項規劃的規劃總目標、指導思想、項目布局均來自總體規劃的核心內容。同時，啟動一系列專項規劃，將總體規劃的目標進一步分解落實。現階段，已編制完成城市綜合交通規劃，根據該規劃，城市交通進一步細化的城市公交規劃、城市物流體系規劃、城市交通組織規劃將馬上啟動編制。至此，涉及城市交通動態及靜態兩方面的規劃全面出臺。除此之外，還有城市供熱燃氣規劃、城市供水規劃、城市排水規劃等也將陸續啟動編制。城市建設方面的專項規劃

9、，城市景觀風貌特色規劃、水體綜合利用規劃、城市廣告牌匾規劃、城市雕塑規劃方案已經完成。是我市在城市管理及形象創建方面有了規劃依據。同時已完成3個產業園區的分區規劃方案，分別是中俄經濟園區、物流園區及對俄科技園區。為未來我市產業布局提供規劃保障。（二） 城市性質需提升總結牡丹江總體規劃的歷程，歷版總規劃城市性質及建設規模如下表：城市性質城市規模人口（萬）用地（平方公里）都邑計劃（1937）軍事防御城市25321983版以輕紡、化工、機械工業為重點的工業城市，是地區政治、經濟、文化中心和交通樞紐。81611995版黑龍江省東南部地區政治、經濟、科技文化中心，是以輕化工業為主，國際經貿和旅游的綜合性

10、城市。90902006版黑龍江省東南部地區中心城市和中國東北風景旅游城市9890城市性質重視職能體現，我市現行規劃城市性質為黑龍江省東南部地區中心城市和中國東北風景旅游城市。從我市的發展情況看，在總體規劃的指導下，黑龍江省東南部地區中心城市地位得以確立。目前牡丹江的金融貿易、批發零售、會展服務等職能在黑龍江東部地區第一，區域中心職能得以加強；教育、醫療等公共服務具有一定區域影響力。中國東北風景旅游城市建設穩步推進。目前牡丹江旅游業發展形勢良好，依托境域內的各風景旅游區建成了“湖、林、雪、邊、俗、特、紅”的旅游品牌，奠定了在東北地區的旅游中心城市地位。目前開發建設4A級旅游景區8處，占全省的1/

11、3，3A級旅游景區10處。初步形成了以鏡泊湖-雪鄉-渤海國遺址、綏芬河口岸城市、牡丹江中心城區為核心旅游功能區，一批旅游景區為支撐的區域性和國際性旅游線路。旅游接待服務中心建設穩步推進，依托海浪機場、綏芬河和東寧口岸、公路與鐵路樞紐初步建成了牡丹江市、綏芬河市兩大游客咨詢服務中心，并在各景區設立了游客接待中心。牡丹江中心城區形成了以商貿步行街、朝鮮民族風情街、濱江文化公園和城市綠地公園為主體的城市休閑功能區；全市建成了一批以農墾區、林業局小城鎮和蓮花移民安置小鎮為依托的生態旅游小城鎮。現狀表明，我市城市性質已全部實現，城市功能得到強化，需要在新的規劃中重新給城市更高的性質定位。（三） 規劃執行

12、系統需強化城市規劃并非是單靠規劃部門來實施的，而是由城市的各個部門來共同運作的；尤其是城市總體規劃，就更加需要依靠社會各個組成要素之間的相互協同作用。這包括城市各部門在發展政策方面的協調、在資源的使用上的協調、在公共資金分配上的協調、在重大建設項目的安排和時序上的協調等等。政府各部門的協同是城市總體規劃實施的關鍵所在。但目前的政府行政體制構架并不能確保這一協同機制的建立和正常運行。盡管政府各個部門工作的基本原則也都是為了城市整體的發展和社會公共利益服務，但是往往由于部門利益的牽制或者考慮問題角度和立場的局限性，不可避免地會導致城市中各系統、各部門與總體規劃之間產生不協調的矛盾。而在目前的行政體

13、制框架下，規劃部門也只不過是政府眾多部門之一，既無權力也無能力在這一體系中真正承擔全面的綜合協調作用，難以確保各個部門的決策都以總體規劃作為決策依據，使各個部門的行動都保持一致的方向。在規劃的作用方面，各級領導及部門都極為重視，編制與審批都做到嚴肅認真，但具體規劃內容的執行往往被忽視。尤其在經濟效益和部門利益面前，規劃的隨意性和陽奉陰違比較突出。（四） 規劃保障系統需加強規劃實施保障主要為政策保障和經濟保障。政府的公共政策是影響城市發展的最重要的因素，也是保證城市規劃實施的最有效手段。政府制定的關于城市整體發展的經濟社會政策決定著城市未來發展的主要趨向。各職能部門所制定的部門或行業政策，同樣也

14、對城市發展有重要影響，而且還可能決定著城市規劃最終的實施效果。總體規劃確立的城市發展目標和發展戰略等，只有通過政府及其各部門的政策支持才能最終落實；而總體規劃作為城市未來空間發展的指引，也應當成為整個城市及其各部門制定政策的依據。但目前城市總體規劃無論在文本方式還是編制程序上，都與政府公共政策的基本要求和運作過程不相匹配，無法納入其它部門的政策制定和執行系統中，規劃的原則和思路在城市各部門、機構和經濟實體發展的政策中難以得到全面體現。總體規劃必須得到充分的經濟保障和財政支持才能得以實施，這是因為：城市總體規劃是以社會整體利益為基本原則的，其運行過程必須得到有力的經濟支持，才能保證規劃不偏離其社

15、會整體價值的取向。其次，城市規劃在實施的過程中，會遇到來自其他部門或開發商在經濟利益上的挑戰；城市規劃只有通過一定經濟力量的對峙才有可能化解這種挑戰，保持其主動權和引導性。但目前，規劃部門對公共投資決策過程并不具有強大的影響力，也缺乏足夠的能力協調平衡城市公共資金的投入方向、地區和時間，不能通過對這些資金安排與規劃過程的結合來實現建設過程與總體規劃的協同。縱觀以上問題，是在系統思維指導下，對我市城市規劃體系中各分支系統問題的梳理，重點認清在規劃體系建立和完善中存在的問題。因此，我市城市規劃應重點在在成果系統、目標創建以及執行保障方面做出創新。三 構建和完善城市規劃成果體系（一） 創新與提升城市

16、性質當前我市城市總體規劃正在進行編制，需在新的規劃中清晰明確地確定城市性質。從現階段規劃的趨勢分析看，我國在2000年后，國家層面越來越注重城市的集聚發展和城市群的建設，城市的建設和發展越來越引入區域概念，城市融入到區域的戰略中，國家層面的區域戰略規劃陸續出臺。近幾年，國家加大對外開放力度，借助信息、網絡及快速交通的發展，許多區域層面的戰略已經跳出國內層面，進入更大的國際視野，城市間的發展不再是獨立的發展形式，越來越強調分工與協作。在這一的背景下，國家層面、區域層面都在“畫圈”的同時，建立以中心城市為爆發點，區域城市間協作共贏模式的區域發展策略。這期間，諸如長江中下游城市群、京津冀一體化、長三

17、角、環渤海等區域已經從概念規劃上升為國家戰略規劃。從這個層面看，我市的城市目標建立應從兩個角度入手，一是國家層面和區域層面對我市的定位，特別是國家層面，這是站在更高的角度看我市應該做什么。二是從自身發展特色入手，在區域一體化的戰略中，看我市能做什么。國家對我市的要求中，最為直接的是國務院正式批復的中國東北地區面向東北亞區域開放規劃綱要（20122020年），綱要明確提出“支持牡丹江市建設中俄地區友好合作示范城市”的戰略目標。因此，我市的城市目標之一是要緊緊圍繞落實國家意圖來創建，國際化城市的目標離我們并不遙遠。從自身優勢看，我市生態環境在東北亞區域內優勢明顯，具有建設區域中心城市的生態基礎和承

18、載力。保護和利用生態資源應作為我市城市創建的目標。解決應該做什么和能做什么，城市發展目標就能明確而長遠。（二） 強化規劃統領地位規劃是龍頭，是引領，在未來的經濟社會發展中具有重要的地位和作用。要以科學發展觀統領規劃事業發展，走科學規劃的道路。加強總體規劃的工作推進力度，以國家、省及我市整體發展戰略為依據，科學編制我市總體規劃。充分發揮城市總體規劃在統籌發展中的綱領性作用，牢固樹立城市總體規劃對土地利用、產業布局、基礎設施和公共服務設施綜合部署、統籌布局、相互協調的基礎地位。依據總體規劃，對各部門編制的專項規劃進行審查，確保規劃之間的銜接，有機統一。（三） 創新規劃手段，實現多規合一“多規合一”

19、是指推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃的相互融合，融合到一張可以明確邊界線的市縣域圖上，實現“一個市縣一本規劃、一張藍圖”，解決現有的這些規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題。據稱，推進市縣“多規合一”是中央全面深化改革領導小組第二次會議確定的2014年經濟體制和生態文明體制的一項重要任務。從現實情況看，“多規合一”的探索從十五期間就開始了，由最初的“兩規合一”到后來的“三規合一”，再到現在各地的“四規合一”和“五規合一”等，各種規劃之間相互協調的要求逐步在提高。“多規合一”是必須以規劃手段創新為基礎，當前對城市發展建設影響最大的規劃有三個

20、，即國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、城市總體規劃，三個規劃都是法定規劃體系里最高的規劃類別，分別有三個部門負責編制和實施。有規劃專家對三個規劃的作用形象的比喻為“國民經濟和社會發展規劃確定一個目標，土地利用規劃確定一個指標、城市總體規劃確定一個坐標”，可見三個規劃的主要職能所在。因此，“多規合一”在規劃手段創新的基礎上，需要充分理解每個規劃的作用，在實現一個市縣一本規劃、一張藍圖這一“多規合一”的目標時，還要理清哪些是合一的主要內容，是目標實施的導向內容，哪些是不能合一的內容，目標實施的具體工作。從我市情況看，“多規合一”還面臨很多問題，一方面是國家法律法規層面尚無具體指導實施的對策，法

21、律依據不足；另一方面我市自身行政管理也沒有這方面的機制進行保障。從三大規劃看，國民經濟和社會發展規劃已經編制完成，土地利用總體規劃進入報批階段，城市總體規劃正在編制，實現“多規合一”難度加大。但我市需要向這一方向努力并做好基礎工作，在面向2020年后的規劃應考慮“多規合一”方式。（四） 抓好基礎，提高規劃質量規劃存在動態性，其規劃體系建立不能一蹴而就。因此應以循序漸進的方式推進規劃體系建立。重點在兩個方面進行。一是規劃編制方面，重視規劃的基礎信息積累和編制質量。雖然在規劃編制和批準方面已有國家法律法規，但由于地市差異，各地市規劃的組織和編制有較大差距。其中，基礎信息不對等對編制質量影響很大，如

22、規劃所需的基礎地形圖繪制情況參差不齊，經濟基礎影響規劃機構選擇等。所以在規劃編制方面，應重視城市基礎數據的采集和工作的連續，同時重視規劃機構的選擇，保證規劃編制質量。我市總體規劃編制聘請了國內總體規劃的頂尖團隊中國城市規劃設計研究院。在選擇方面做了充分的分析和選擇，從編制過程看，中規院在規劃編制流程和法規政策的掌握方面強于其他機構，做到了基礎資料分析扎實、設計技術科學專業、城市定位把握準確。這是我市總體規劃在質量方面有了長足的進步。二在規劃實施管理方面，重視規劃管理隊伍的專業性和信息化建設。我市規劃管理專業隊伍通過進30年的建設，在正規性和專業性方面有了長足進步，但存在不均衡，中心城市人才集聚，縣市專業人才缺乏，而中心城市的規劃隊伍在專業性和信息化方面存在問題。根據我市現狀，短期內在隊