1、關于推進生活垃圾處理產業化的建議【摘要】垃圾處理已成為城市可持續發展和人民群眾生活水平不斷提高的制約因素。垃圾處理產業化是解決垃圾問題的有效途徑，必將帶來豐碩的社會、經濟和資源環境效益。為推動政府、企業、公眾和行業協會等各類主體所進行的垃圾減量化、再利用和再循環活動的進程，本文從以下四個方面論述：一、垃圾處理產業化概述，二、廣州市生活垃圾處理現狀，三、存在問題與原因分析，四、主要建議。希望該報告能為政府以及所屬主管部門提供一定參考依據。一、垃圾處理產業化概述生活垃圾源于生活和提供生活保障的生產，其處理的效益和效率又反作用于城市可持續發展和市民生活質量的提高。廣州市中心城區生活垃圾日產量達750

2、0余噸，人均日產垃圾約1.1公斤，人均產值已達到發達國家水平，垃圾減量和資源化利用已成為國民經濟生產可持續發展和人民群眾生活水平不斷提高的制約因素之一，生活垃圾的產業化問題到了提上政府工作日程的時候。（一）垃圾處理產業化的定義固體廢物污染環境防治法（2004年）第三條明確提出了垃圾處理“減量化、無害化、資源化和產業化”原則。垃圾處理產業化就是要以市場為導向，找到一種有效方案，把政府統管的公益性事業行為轉變成政府引導與監督、非政府組織參與和企業運營的企業行為，把被分割成源頭、中間和末端的垃圾處理產業鏈整合成一個完整的產業體系，以實現垃圾處理社會效益、經濟效益和處理效率最佳化。垃圾處理產業化不僅涉

3、及一般意義上的垃圾處理（即收運與末端處理），還包括垃圾源頭減量處理，在此基礎上，產業化將發展垃圾處理的戰略、核心競爭力、產業鏈、產業政策與產業的組織方式等。我國90%以上的垃圾處理及其配套系統仍采用事業或準事業運營方式，垃圾處理還作為政府的責任由政府通過所屬事業單位全權負責，職責不清、效率低，融資困難，社會監督不力，甚至連社會效益也未必得到保障，不能適應城市化發展的要求，需要進行產業化改造。（二）垃圾處理產業化的內容垃圾管理產業化的主要內容有二，一是完善并依據法律法規以維持產業秩序，尤其是市場秩序，避免因個人逐利而危及公眾利益；二是政府逐步開放垃圾處理與服務市場；其內涵主要是社會化、市場化、集

4、約化和法治化。傳統認識把垃圾視為無用物，并在一種社會默契下把各家各戶生產的垃圾無形中轉化成了公共物品，于是，垃圾處理也隨之成為一種政府統管的公益事業。垃圾處理社會化就是要將垃圾處理推回社會，使之由政府統管的公益事業轉變成社會生產過程，并成為具備專業化社會分工的產業，實行政企、政事、事企、管理和作業“四分開”，利用市場機制，調節資本、技術和管理在垃圾處理中的作用，增強垃圾處理企業對市場的自適應能力，這就要求轉變政府職能、改變事業單位運營模式、完善經濟激勵機制和垃圾處理產業鏈并培養企業主體。垃圾處理是技術與資本密集產業，需要從粗放型經營轉變成集約型經營，提高處理技術的先進型，尤其是提高環境保護技術

5、的先進性，探討靜脈產業生態工業園的組織管理方式，實現垃圾處理產業化。由此可見，垃圾處理產業化將涉及城市建設、資源環境、政府與事業單位體制改革和市場經濟等諸多方面，包括政府與個人在資源環境開發利用方面的權利與義務，政府與個人對城市公益事業的責任與義務，各級政府、非政府組織與企業的產業化職責職能，垃圾生產、收運、資源化利用及處置等環節之間及各環節內部責、權、利的分配，產業化融資與經營管理利益分配的界定等等。（三）垃圾處理產業化遵循的規律垃圾處理要體現可持續發展戰略，需要加強垃圾產生處理（包括收集與轉運）處置的全過程管理，需要政府、企業、公眾和行業協會等各類垃圾管理法治化主體的積極參與，樹立垃圾作為

6、低品質資源處理的指導思想，遵循“自產自消，化整為零，就地處理”的處理原則，遵循“垃圾減量、物質利用、能量利用和最終處置”的優先順序，均衡發展垃圾分類收集、分類處理和填埋處置，并將垃圾管理責任延伸到生產、流通與服務領域，最大可能地少產垃圾并使垃圾中的資源回到經濟循環，通過法制手段、科技手段、經濟手段和市場手段，實現垃圾處理產業化。（四）垃圾處理產業化法規與政策垃圾是一種具有公共物品屬性的低品質資源，致使處理成本尤其是資源化利用成本較高，其管理需要統籌社會、政治、經濟和科技的發展，只有依靠法律和政策的強制、引導作用，垃圾處理產業化才可能實現。為此，我國2002年頒布了清潔生產促進法，2005年又頒

7、布了可再生能源法并開始實施新的固體廢物污染環境防治法， 2007年8 月26日全國人大常委會第29次會議對循環經濟法（草案）進行了初審，目前該草案已進入最后的意見征求階段。固體廢物污染環境防治法明確要求垃圾處理產業化。清潔生產促進法和循環經濟法（草案）要求推行產品責任延伸制度，目的是要調整政府、企業、公眾和行業協會等各類主體在產品生產、流通、消費和回收的全過程中所進行的減量化、再利用和再循環活動。為了有效實施法律法規，相關部門又先后發布了關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產業化的通知(計價格【2002】872號)、關于加快項目前期工作，積極推進城市污水和垃圾處理產業化有關問題的通知

8、(計辦投資20021451號)、關于加快市政公用行業市場化進程的意見(建城2002272號)、市政公用事業特許經營管理辦法(建設部令【2004】126號)、國家環保總局關于推進循環經濟發展的指導意見（環發2005114號）、城市生活垃圾管理辦法(建設部令第【2007】157號)、及關于企業所得稅若干優惠政策的通知（財稅字(94)001號）等政策措施。廣東省和廣州市制定了垃圾收費細則等。法律法規及配套政策對垃圾處理產業化起到了指導與推動作用，也是垃圾處理產業化的保障。（五）垃圾處理產業化的意義國外實踐表明，垃圾處理產業化將促進循環經濟發展，推動政府、企業、公眾和行業協會等各類主體所進行的減量化、

9、再利用和再循環活動，勢必加速城市產業結構的調整，尤其是拓展城市服務業范圍，增加就業機會，是保持經濟可持續發展的一個重要項目。如今，美國垃圾再利用行業已經成為就業和經濟增長的亮點，相關企業達56000家，提供勞動崗位110萬個，年度總銷售額2360億美元。而且，垃圾處理產業化將進一步深化管理體制改革，有利于縮小政府規模和降低政府成本，是推進城市公用事業社會化的重要內容。此外，垃圾處理產業化還將促進投資體制改革，拓寬融資渠道，是優化資源配置的有效途徑。總之，垃圾處理產業化是解決垃圾問題的有效途徑，已經成為垃圾處理的發展方向。二、廣州市生活垃圾處理現狀（一）生活垃圾處理流程及處理處置設施目前，廣州市

10、中心城區日產垃圾7500噸左右，主要來自家庭、機關、學校、商場、市場、餐廳和食堂等產生的廚馀（約45%）、灰渣（約10%）和其它廢棄物，以及街道和公共場所保結所產生的廢棄物；其組成組元包括市場廢棄物、膳前膳后廢棄食物、紙屑紙板、木材和木制品、樹枝樹葉、塑料制品、橡膠、皮革、廢棄電器、玻璃制品、金屬制品和泥土渣石等。廣州市生活垃圾處理流程如圖1所示。垃圾收集方式有三：桶裝分散收集、上門袋裝收集和氣力收集。街道保潔垃圾主要是桶裝分散收集，居民小區垃圾主要是上門袋裝收集，氣力收集僅限于金沙洲居住新城等某些特定場所（目前未正式啟用）。街道保潔垃圾收集和居民小區垃圾收集已經社會化，由服務公司完成，創造了

11、近萬個就業崗位，主要采用人力方式完成，部分街道保潔采用機械作業。正在建設中的金沙洲氣力收集系統工設立四個中央收集站，目前階段收集系統的總收集量為57610噸年（157.84噸日），將來收集總量可達65700噸年（180.00噸日），各中央收集站的收集量為：1號收集系統：13920噸年（38.13噸日），2號收集系統：9125噸年（25.00噸日），3號收集系統：20585噸年（56.40噸日）和4號收集系統：13980噸年（38.13噸日）。珠江新城和亞運村也在籌建氣力收集系統。桶裝垃圾和氣力收集垃圾將由轉運車送到李坑生活垃圾焚燒發電廠焚燒處理或送到興豐生活垃圾衛生填埋場填埋處置；上門袋裝收集

12、垃圾或送壓縮站壓縮處理或送小區垃圾站集中，后轉運至焚燒廠或填埋場；局部城區具體操作時也可能存在交叉處理現象，如有些路邊桶裝收集點或小區垃圾站也可能使用壓縮式垃圾轉運車壓縮后運送到垃圾處理處置廠（場）。中心城區垃圾轉運由各區環衛局管理，郊區部分村垃圾轉運自行負責，總體而言，垃圾轉運未社會化。車型有普通密封式和帶壓縮裝置兩種型式，這兩種車型都存在垃圾滲濾液沿途滴漏問題。中心城區所有垃圾都由李坑生活垃圾焚燒發電廠和興豐生活垃圾衛生填埋場處理處置，這兩座處理處置設施都位于白云區，前者距市府近30公里，后者近50公里。李坑焚燒廠設計日處理能力900噸，興豐填埋場設計日處理能力2000噸。現李坑焚燒廠日消

13、納垃圾1100噸左右，產生爐渣230噸左右，這些爐渣和6400噸收運垃圾送興豐填埋場填埋處置，即興豐填埋場現每天消納6600噸以上垃圾，大大超出了設計處理能力，可見廣州市中心城區垃圾處理處置設施嚴重不足。籌建中的垃圾處理處置設施有：李坑第二焚燒發電廠（日處理能力2000噸）、第三焚燒發電廠（日處理能力4000噸）、廚馀垃圾處理廠（日處理能力1000噸）和污泥處理廠（日處理能力1000噸）等。第三焚燒廠、廚馀處理廠和污泥處理廠等組團成廢物處理基地。設施建設遇到征地瓶頸。（二）生活垃圾收費目前，廣州市中心城區初步建立了垃圾收費體系。生活垃圾收費包括兩類：一是居民衛生清潔費和單位垃圾代運費（統稱垃圾

14、收集費）；二是生活垃圾處理費，采用定額收費制。垃圾收集費與垃圾處理費是兩個不同概念，收繳費用的用途不同。生活垃圾處理費主要是用于補貼生活垃圾處理處置環節（包括轉運環節）所發生的設施建設和營運費用，垃圾收集費（包括居民衛生清潔費和單位垃圾代運費）主要用于支付清掃街道、收集垃圾的環衛職工的工資及社會勞動保險等費用，但單位垃圾代運費也用于補貼機關、企事業單位、個體戶自產垃圾委托環境衛生服務單位運送至垃圾處理處置廠（場）所發生的運輸費用。居民衛生清潔費每月每戶10元，單位垃圾代運費每桶7.5元。垃圾處理費每月每戶繳垃圾處理5元，機關、企事業和個體戶每桶（0.3立方米）5元，已辦IC卡的暫住人員每月每人

15、1元。樂觀估算廣州市中心城區每年能征收垃圾處理費1.38億元，但實際情況是，2004年收得5838萬元，2005年也只收得6222萬元，收繳率均不到50。廣州市垃圾處理費的征收對象只涵蓋了慣常理解的直接生產垃圾的企事業單位、城市居民和城市常住人員，而未包括垃圾間接生產者和垃圾處理處置設施的經營者。收費方式為定額收費制。對城市居民按戶收費，持IC卡常住人員按人頭收費，居民垃圾處理費的多少與生活垃圾的排出量無關。對企事業單位按垃圾容器收費，收費總額與垃圾量有關，但單價固定。這種定額收費的方法實施起來比較簡單，管理難度相對也較小，對提高垃圾生產當事人的環境意識有一定作用，但對于源頭生活垃圾的減量化和

16、資源化沒有太大效果。目前，中心城區居民生活垃圾送往垃圾處理處置廠（場）的運輸費、處理費及處理處置設施的建設費主要由財政撥款解決。（三）處理處置設施建設營運模式廣州市中心城區生活垃圾處理管理已經實行環衛局、廢管中心和建設營運企業三級管理，廢管中心作為廣州市市容環境衛生局屬下的依公管理的事業單位，負責垃圾處理處置設施的建設、營運監管工作。廢管中心以公開招標形式擇優選擇有資質的建設與營運企業，并以管理合同形式將垃圾處理處置設施的建設與營運委托給企業管理，而不直接參與日常經營管理，但監督企業的經營活動。經過多年實踐，廢管中心試圖摸索出一套靈活的建設營運模式。興豐生活垃圾衛生填埋場和李坑生活垃圾焚燒發電

17、廠建設都是財政撥款、廢管中心組織建設，項目建設完成后交由營運公司運營，營運監管仍由廢管中心承擔。填埋場和焚燒發電廠營運模式既有相同點，也有不同點，共同點是：營運公司負責所有營運和維護事宜。政府實體向營運公司付款。有關資產都暫時轉移給營運公司。主要不同點是：興豐填埋場的營運公司負責合同期內所需的所有資本投資，而李坑焚燒廠由政府承擔大型整修項目等主要資本投資項目。興豐填埋場營運模式屬于“政府投資建設（B）企業擁有（O）企業營運管理（O）合同期滿后移交（T）（BOOT）”模式，李坑焚燒發電廠營運模式屬于租用管理模式。BOOT和租用經營模式是靈活、可行的，也是合法的，既保證了運營水平，又有效減少了政府

18、的管理職能，值得借鑒。廢管中心還擬試用其它建設營運模式，如在垃圾滲濾液處理擴容工程中采用“代建租用管理”模式，第二焚燒發電廠擬采用BOT模式。多種模式并存有利于形成競爭優勢，加速垃圾處理處置市場化步伐，確保項目的社會效益和經濟效益，提高垃圾處理處置效率。（四）市場開放和資本進入目前，廣州市中心城區垃圾處理開放的市場有以下七塊：（1）街道保潔、公廁管理與維護等傳統市場。（2）垃圾焚燒發電廠建設與運營市場。（3）垃圾填埋場建設與運營市場。（4）垃圾滲濾液處理市場。（5）垃圾填埋氣利用市場。（6）垃圾綜合處理廠建設與運營市場。（7）焚燒廠爐渣利用市場。街道保潔和公測管理維護市場、焚燒廠與填埋場運營市

19、場這幾塊市場的運作比較理想，垃圾滲濾液處理市場和填埋氣利用（發電）市場得到一定開發，但潛力仍很大。中心城區垃圾處理處置廠（場）滲濾液日產量約2000 m3，現有滲濾液處理設施僅能處理900 m3，滲濾液處理擴容工程刻不容緩，滲濾液處理設施運營全部由營運公司負責，但設施建設還未市場化。興豐填埋場只有不到40的填埋氣得到利用，李坑填埋場填埋氣全部被焚燒浪費，其余幾塊開放的市場還未運作起來。大型垃圾處理轉運站建設與運營市場、垃圾轉運市場和垃圾分揀與物質利用市場不僅沒有對社會開放，而且目前還沒有形成市場。用大型轉運站取代現有星羅棋布的小型壓縮站是一種趨勢，垃圾分揀與物質利用是解決垃圾處理處置設施建設速

20、度跟不上垃圾增速的有效辦法，這兩塊市場值得開發并需要向社會開放。垃圾處理行業具有“長效投資，穩定回報”特點，是資本的有效去向。大量社會資本，甚至國際資本都有意投資，投資垃圾處理的企業呈逐年遞增趨勢。現有保潔服務公司、滲濾液運輸公司及環衛局所屬環衛設備廠等這些熟悉垃圾處理行業的企業的勢力迅速提升，并有意拓寬服務領域；大大小小的垃圾回收公司與廢紙打包公司迅速涌現（這些公司屬供銷部門分管，業務上也不接受環衛局指導，其作業性質還不是嚴格意義上的垃圾分揀與物質利用企業）；一些大型企業也將垃圾處理作為拓展方向，威立雅集團承攬了李坑焚燒廠、興豐填埋場及其填埋氣發電等項目的運營業務，先一步進入廣州垃圾處理市場

21、，廣州控股公司、廣日集團、廣州市市政工程研究設計院和美國卡萬塔控股集團等都明確表露了投資意愿，這些實力雄厚企業的參與將推動垃圾處理產業化有序發展。廣州市垃圾處理設施建設資本的引入不是目前的迫切問題。三、存在問題與原因分析表面上看，當前廣州市中心城區生活垃圾處理處置存在三個突出問題：一是處理處置設施建設速度跟不上垃圾產量增速，日處理處置能力缺口高達4700余噸；二是垃圾處理處置設施布局不合理，兩座處理處置場（廠），都坐落在白云區，垃圾運輸距離長，致使運費和道路清洗費增高，沿途二次污染面積增大；三是垃圾處理方式簡單，僅全量收運、全量焚燒和全量填埋這類簡單方式，在源頭減量、分類收運和分類處理方面幾乎

22、沒有作為，沒有形成物質利用和能量利用有機結合的綜合處理體系，垃圾處理仍停留在末端處理階段，這種末端“堵”的模式不能解決垃圾增量困擾，既不能實現資源環境保護之社會效益，也不能實現垃圾處理之效率，更無從談及垃圾處理的經濟效益。造成這種局面的原因較多，下面就一些重要方面加以分析。（一）產業發育不全主要表現在未形成產業鏈。從技術角度看，垃圾處理產業鏈可表示為：垃圾源頭減量（清潔生產）垃圾收集轉運分揀與物質利用能量利用填埋處置。從廣州市垃圾處理現狀看，產業發展重點集中在收集、能量利用和填埋處置，源頭減量、轉運和物質利用環節未受到應有重視，致使產業鏈被割斷。能量利用也未得到健全發展，李坑焚燒發電廠及籌建中

23、的兩座焚燒發電廠都采用全量焚燒方式，入爐垃圾熱值偏低，效率低下，不符合清潔生產要求，嚴格意義上講這類焚燒發電廠還不是資源電廠。填埋處置也是全量填埋，不僅浪費了大量有機質，而且占去大量填埋容積，導致資源環境損失。導致產業發育不全的原因較多，主要原因有四：是管理者對垃圾管理全過程缺乏認識，把主要精力放在自己偏好的環節，或出于減輕垃圾出路壓力，偏重提高垃圾末端處理率，而忽視了提高垃圾資源的利用率和垃圾處理效率對于解決垃圾出路問題的重要性；是缺少有力的市場主體，沒有完善的環衛招投標交易市場，難以形成有效的競爭格局；是相關行業，如材料、紙業、金屬、能源等行業，與垃圾處理行業缺少技術、信息與管理交流；是供

24、銷、資源回收與利用、環保電力等與環衛部門未就垃圾處理產業化有效交換意見，政府各部門之間缺少協同，難以引導產業化穩定健康發展。（二）監管體系不完善中心城區垃圾處理處置設施運營監管主要由政府部門承擔，自己建設自己監管，行業協會等社會團體和公眾沒有正式納入監管體系，而政府又過多地關注處理處置設施的投資與建設，相對忽視了運營監管，這種監管體系是不完善的。政府缺乏對于垃圾處理企業運營績效、成本控制的具體監管，缺乏對企業實際運行情況及其技術路線實施情況的監督與反饋，缺乏對企業利益和公眾利益的協調等。興豐填埋場和李坑焚燒廠都是高標準設計與建設的設施，但由于運營監管不力，一些指標未達到設計值。主要原因是政府對

25、產業化認識不足，導致政府對垃圾管理法制理解不全面，沒有樹立政府是通過公民授權來管理垃圾的觀念，執法手段過于依賴行政強制，忽視行政引導與激勵機制，政府職能未能從過程操作轉變到過程監管，觀念仍停留在垃圾處理設施只是未了完成垃圾處理處置任務，而沒有視作工廠加以管理，甚至未能接受垃圾處理的企業行為，后果是政企、政事、事企、管理和作業不分，事業單位改制滯后，監管隊伍專業結構不合理，辦事效率低下，人浮于事。興豐填埋場和李坑焚燒廠至今還沒進行IS09000質量管理體系和ISO14000環境管理體系認證及清潔生產審核工作，企業管理意識滯后；這兩座設施的一線監管隊伍沒有配備一名專業人員，這種狀態不能勝任運營業務

26、、利潤與損失計算、會計政策、財務政策以及風險管理模型等方面的監管任務。（三）項目管理體系不完善主要表現在項目規模、系統配套和建設成本監控三方面出現了問題。金沙洲垃圾氣力收集系統規模超前。將氣力輸送應用到醫療垃圾和一些特殊的公共場所垃圾收集是有意義的，但將氣力收集應用到大型社區卻需要嚴格論證，主要原因是氣力收集的能耗高，正因如此，氣力收集在發達國家也未得到全面推廣。金沙洲氣力收集系統的裝機功率為4144.1kW，年耗電670萬度，每收集一噸垃圾耗電116度，電費單價按0.8元/度計，每收集一噸垃圾需要電費93元，系統每年電費將達536萬元。計及人員工資、水電費、零部件及易耗品費用、系統維護保養費

27、和修理費等，金沙洲氣力收集系統的年經營成本為995.29萬元年，每收集一噸垃圾的經營成本為172.76元噸垃圾，每家住戶每年需要承擔的垃圾收集費用為158.36元，每月承擔的垃圾收集費用為13.20元，比目前實行的每戶每月10元的收集費標準高3.20元。目前籌建中的第二（2000噸/日）、第三焚燒廠（4000噸/日）、污泥處理廠（1000噸/日）和廚馀垃圾處理廠（1000噸/日）都是超大規模。規模大固然會產生規模效益，但也意味著投資大，環境管理難度大，尤其是導致征地困難，致使項目遲遲不能開工，垃圾處理在保證一定的規模效益基礎上應盡量遵循“自產自消、化整為零、就地處理”原則。李坑這地方現有一座填

28、埋884.6萬噸的填埋場和一座日處理1000噸的焚燒廠，如果再比鄰建設一座日處理2000噸的焚燒廠，確實需要認真做好環境評價工作。第三焚燒廠、污泥處理廠和廚馀垃圾處理廠及配套的滲濾液、爐渣等處理設施準備組團建于一地，加大了環評通過難度和征地難度。項目規模過大是導致征地困難的主要原因之一，而征地困難又是導致設施布局不合理和建設滯后的重要原因之一。項目規劃和建設時，沒有科學地安排配套設施的建設與投資。興豐填埋場滲濾液處理配套工程不能滿足滲濾液處理要求，大量滲濾液需要外運，增大了處理費和沿途二次污染，興豐填埋場填埋氣發電工程只能消納40%的填埋氣，而且發電上網問題遲遲沒有解決，李坑填埋場的填埋氣未被

29、利用便焚燒排空，焚燒廠爐渣利用工程至今還未上馬，至于以廢治廢方面，目前還很少考慮。建設成本因地域、工藝技術和設備而異，但廣州市垃圾處理設施的建設成本在國內是最高的。國內其他城市1000噸日的衛生填埋場建設投資約為2億元左右，1000噸日的焚燒發電廠建設投資約為3億5億元，興豐填埋場（2000噸/日）計劃總投資5.4億元，2004年調整投資概算為6.8億元；李坑焚燒廠（1000噸日）計劃總投資為7.2552億元，實際合同（費用）總額共計7.6663億元，目前正在進行結算，預計結算價會超過合同價。由此可見，廣州市相應設施的建設不僅計劃投資高出國內其他城市的統計數，而且實際投資還高出計劃投資，建設成

30、本監控任務較重。主要原因是受計劃體制下項目管理體系的影響較深，不能滿足產業化提出的新要求。產業化對項目管理體系要求政府從直接參與規劃、設計、建設的管理者轉變為實行規范化、程序化、制度化和科學化審查監督的的監管者。現有的項目管理體系基本沿用了計劃經濟體制下的項目管理體系，受其影響，政企不分，政府過多干預項目立項審批、工藝技術與設備選擇和建設運營，忽視了企業的合法權益，同時也犧牲了公眾利益。比較典型的問題是，中標方的一些權力，如技術選擇權，沒有得到尊重；而工程招投標體系中缺乏對于成本的切實審核和監控標準，正是由于該項工程管理職能的弱化，才會出現公認投標報價偏高，但又無據可否的現象。其他原因還有缺乏

31、系統、科學的規劃，行政審批環節過多致使企業不得不唯政府之命是從。（四）收費制度實施不到位省、市都制定了垃圾收費細則，初步形成了垃圾收費制度。但收費制度的實施不到位，收費率不到50%，存在欠費、逃費和拒繳現象，至今沒找到有效的垃圾收費載體和收費手段，收費總量遠不能支撐運營費用。收費制度實施不到位也有收費制度本身不完善的原因，如每戶每月繳納15元垃圾費，按每戶每月產100kg垃圾計算，每噸垃圾收費高達150元，垃圾收費應該通過拓寬征收面來降低收費標準。四、主要建議廣州市中心城區生活垃圾處理產業化的主要市場集中在收集與末端處理處置設施的運營，尚未形成產業鏈，產業化的作用未能彰顯，需要加速推進。（一）

32、依法管理垃圾，實現垃圾管理法治化垃圾處理產業化需要垃圾管理法治化保駕護航。我國非常重視垃圾管理的法制建設，先后出臺了一系列垃圾管理法律法規和技術標準，明確了垃圾管理的主體、原則、制度與技術標準，是依法管理垃圾的依據。理解法律法規和提高執法水平是當前急需解決的問題，而樹立代民管理、堅持原則和制度、加大行政引導力度是重中之重。樹立代民管理思想，維護公民的合法權利垃圾具有“產之于民”的鮮明特點，需要全體公民共同努力，改變生產與消費習慣，保護資源環境，少產垃圾，并協助政府及其行政主管部門依法管理，因此，全體公民、政府及其行政主管部門都是垃圾管理的主體。其實，政府及其行政主管部門是通過公民授權來管理垃圾

33、，是代民管理，必須接受公民監督，公民才是垃圾管理的重要主體。如果公民無視法律，再完備的法律也必將成為“軟法”。公民具有支配資源環境和享受良好環境的權利，享有健康、安全與舒適生活的權利。尊重和保障公民權利是立法和執法的側重點。政府及其行政主管部門應公正執法，尊重民意，保障公民的合法權利，弘揚“執政為民”宗旨。當然，公民享有權利的基本原則是權利與義務相統一，垃圾管理法治化的目的是規范法治主體的行為，保障公民分享資源環境、享受物質文明成果的權利，但同時也要求公民盡到保護環境資源、減少浪費和回收資源等義務。只有明確了公民的主體地位和公民的權利與義務之后，才能開展有效的宣傳教育，制定出合理的政策與措施，

34、選擇有效執法手段，實現垃圾管理法治法。堅持法治化原則與制度生活垃圾及其處理過程中的產物都可能污染環境，在垃圾管理全過程中必須堅持環境法的基本原則，如預防為主、防止結合、綜合處理原則等。此外，生活垃圾管理有其特殊性，還需要堅持生活垃圾管理法律法規中明確的原則與制度。我國法律明確規定了四項原則，它們是：統籌規劃、統一監督管理原則，減量化、無害化、資源化和產業化原則，污染者依法負責原則和依法懲罰污染環境的犯罪行為、防止以罰代刑原則。同時，我國法律還規定了垃圾管理必須堅持的制度，主要制度有：公眾參與制度、經營性服務許可證制度、環境影響評價和“三同時”制度、環境保護與環境衛生標準制度及行政強制與經濟激勵

35、制度。我國在加速循環經濟立法。循環經濟法（草案）已通過十屆全國人大常委會第29次會議初審。草案明確定義循環經濟（廣義）是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱，具有以下特征：是以“減量化、再利用、資源化”為主要內容。是發展循環經濟活動體現在生產、流通、消費的全過程。是發展循環經濟的主體包括政府、企業、公眾和行業協會等。循環經濟法的目的就是要調整各類主體所進行的減量化、再利用和資源化活動。草案要求各地和企業要根據本地的資源和環境承載能力安排產業結構和經濟規模，并創設了循環經濟規劃制度、抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度和生產者責任延伸制度等多項制度，勢必將促進垃圾

36、減量、回收和循環利用。實際上，狹義的循環經濟就是指垃圾利用經濟，循環經濟法將是一部指導垃圾處理與利用的重要法律。加強行政引導，降低法治成本經過多年實踐和借鑒國外經驗，我國法制建設日臻完善，垃圾管理者應在充分理解法律法規精神基礎上，努力完善執法手段，提高執法水平，目前最突出的就是如何加強行政引導和降低法治成本兩方面問題。目前，垃圾管理仍以行政強制為主，而疏忽了行政引導。采取強制性執法手段的同時，應重視行政引導的作用。制定周詳的行政引導措施，公告禁止性、處罰性和獎勵性措施，并加強法律法規的宣傳教育，引導公眾積極參與垃圾管理法治化進程，有機結合強制和引導兩種執法手段，實現執法行為規范化、程序化和制度

37、化。此外，垃圾管理法治化的一個重要條件是降低法治成本。資源環境保護法律成為“軟法”的根本原因在于依法行事的成本過高，無論公眾法律意識多強，如果法治成本過高，法治化就難實現。垃圾管理者可以通過增加垃圾桶設置、提供經濟適用的家用垃圾處理設備、設立社區廢物回收站和發放環保袋等便民措施，降低法治成本，讓公眾體會到依法行事的便捷與實惠。只有將法治成本降低到公眾可以接受的程度，才有可能實現垃圾管理法治化。法律是解決社會活動中各種矛盾的首要渠道。以法律為準繩，把垃圾管理過程中出現的社會矛盾和經濟矛盾納入法律軌道，高效有序地處理處置垃圾，提高垃圾資源化利用程度，并防治垃圾及垃圾處理對環境的污染，建設可持續發展

38、和人與自然和諧的社會。（二）完善垃圾處理管理機制，理清工作主次完善垃圾管理的三級化管理體制作為加強垃圾主管部門自身建設的重要內容，完善垃圾管理機制對于完善垃圾處理系統是極其關鍵的，它是保證處理設施科學建設和高效運行的保障。首先，需要認真理順管理體制，實行“政府管理公司營運企業”三級化管理，并將建設監管與運營監管委托給不同公司負責，逐步開發與開放垃圾處理市場，將處理作業企業化，引入競爭機制，實行政企分開和政事分開。行政主管部門（下稱一級主管部門）行使行政管理功能，制定垃圾處理規劃和建設計劃，策劃宣傳教育活動，管理垃圾處理收費，指導和監督下屬企業做好垃圾處理工作，直接對城市政府負責，是第一級管理部

39、門。一級主管部門將原來下屬的專業隊伍（事業單位）公司化或新組建公司（下稱主管公司），優化下屬公司結構，提高公司的專業化管理水平。主管公司直接負責垃圾處理的管理，包括處理設施的建設、運營管理工作，該公司從第一級主管部門接受垃圾處理費，對第一級主管部門負責。第三級管理就是由主管公司以公開招標形式擇優選擇的有資質的企業的管理（這些企業下稱一線企業），這些一線企業承擔垃圾處理設施的建設和垃圾處理任務，對主管公司負責。采用三級管理機制，有利于建立市場準入制度，形成特許經營、承包經營、租賃經營等多種垃圾處理方式并存的競爭形勢，并加速主管公司和一線企業轉變觀念，精簡機構、獨立核算和自負盈虧的改革步伐，確實保

40、證垃圾處理質量，降低建設和運營成本，不斷提高管理水平。明確垃圾管理的主要任務與工作主次就目前現狀而言，需要加強兩方面工作。一是建立廣州市統一規范的環衛招投標交易市場，并制定區域融合機制，逐步形成廣東省乃至全國性的環衛招投標交易市場，完善招投標辦法及各項規章制度，進一步規范市場管理和服務。有序開放垃圾處理市場，規范招投標行為，按照統一的作業條件、質量標準、作業定額、評標方法等，實行對業主方、承包方、中介方等市場主體的監管，保證招投標過程公開、公平、公正和合理。二是培育有力的市場主體，形成有效競爭格局。培育市場競爭主體，是環衛行業市場化運作的基礎，挑選大型企業作為市場主體的骨干，同時適度引進民營企

41、業，加速垃圾處理產業化步伐。從垃圾管理角度來看，要理清工作順序和主次。必須樹立垃圾減量的優先觀，推動源頭減量和垃圾物質利用；垃圾處理應從源頭抓起，加強宣傳教育和經濟手段力度，實現源頭垃圾減量，并逐步由垃圾收集企業負責收集社區、小區、居民住宅等源頭生產的垃圾，避免多頭管理，多頭收費；加強垃圾分類收集、分揀和物質利用工作，開展以小區和社區為單位的垃圾回收試點工作，形成源頭分類和分揀場分類的兩極分類體系。垃圾分揀與利用是廣州市垃圾管理的最薄弱環節，目前所謂的分揀大多是拾荒者的無組織自發行為，分類效率低，依法管理的難度較大；建議學習巴西垃圾分類與物質利用的經驗，吸收拾荒者成立垃圾回收合作社，設置小區廢

42、物回收站，并在垃圾處理處置廠（場）建設垃圾分選設施。重視城市總體規劃和建設計劃，制定垃圾處理設施專項規劃和建設計劃，力圖處理設施布局、規模和處理技術合理化。根據國家或有關部門頒發的產業政策、技術政策、建設標準和環境標準，按市場化和產業化運作方式建設和管理區域性處理設施，優化組合各種處理處置設施及相關資源，充分發揮資源組合優勢，提高資源利用率，甚至變廢為寶，以求最佳社會效益。經濟效益和處理效率。逐步關閉過渡性的簡易處理設施，不斷提高垃圾處理水平。一級主管部門應加強對主管公司的監督管理，實行市、區兩級法制化共同監管，組建長效監管的專職監管員隊伍，保證長治久潔。主管公司應對一級主管部門負責，加強對垃

43、圾處理的監督管理。建立健全垃圾處理信息化監管中心，利用GPS信息監管監控系統等先進手段實現即時定位監管，確保作業時間和質量及時到位。對達不到處理標準和服務質量的，主管公司應責令其改正，此外，主管公司應對現有存在污染隱患的垃圾處理廠（場）提出改造方案，限期整改。垃圾處理廠（場）應接受環保專業部門的監督，垃圾處理務必達到環保標準要求，并避免二次污染。（三）樹立科技觀念，完善城市垃圾處理系統樹立垃圾作為低品質資源處理的指導思想，提倡垃圾調質垃圾不全是廢物，也不全是資源，垃圾是一種低品質資源，在確定垃圾處理工藝時應充分考慮提高垃圾資源品質以提高垃圾資源利用率。垃圾調質是提高垃圾資源品質的主要途徑。調質

44、方法分為物理調質、化學調質和生物調質；分類、外界物質的摻混、垃圾脫水、磁場調質等屬物理調質，化學助劑促整、熱解氣化等屬化學調質，而生物發酵等屬生物調質，最簡單直接的調質方法就是分類和摻混，如將垃圾分選可以提高入爐垃圾的熱值從而實現垃圾熱能利用，將垃圾滲濾液與城鎮生活污水摻混調質可降低滲濾液處理難度，將廚余垃圾與活性污泥混合改變碳氮比可以提高沼氣產氣率，將滲濾液回灌到垃圾填埋場可以加速填埋垃圾的發酵并提高填埋氣產量和產氣速率等，但這兩類調質方法都沒有得到利用，主要原因是管理者沒有樹立起垃圾作為低品質資源處理的指導思想。垃圾全量收運、全量填埋和全量焚燒都是把垃圾作為廢物處理的結果。這類粗放型處理處

45、置方式不僅處理費高，而且導致資源環境損失，并導致填埋場和焚燒（發電）廠成為典型的鄰避設施。值得反省的是，焚燒發電本來是一種能量利用方式，但因目前混合垃圾熱值低、發電效率低和滲濾液、爐渣、飛灰與煙氣處理難度大，垃圾全量焚燒發電還是一種低效高耗高排的垃圾作為廢物的熱處理方式，而不是有效的能量利用方式；為了解決填埋或焚燒引發的種種問題，相應的技術政策便是片面扶持填埋或焚燒新工藝的開發研究，致使垃圾處理產業鏈及相應的技術鏈人為為割斷，讓人痛惜。把垃圾作為低品質資源處理，就要求組建閉環式垃圾處理產業鏈，遵循“垃圾減量、物質利用、能量利用和最終處置”的優先順序。制定面向垃圾利用的產業與科技政策，均衡發展垃

46、圾分類收集、分類處理和填埋處置，形成物質利用與能量利用有機結合的綜合利用體系，并將垃圾管理責任延伸到生產領域，要求生產企業在產品生產過程中優先選用回收物質作為原料，甚至要求企業根據回收物質的特性逆向組織生產過程，最大可能地使廢物回到經濟循環并少產垃圾。優化城市垃圾處理方式的組合近十年來，垃圾處理設施建設取得了可喜進步，先后建設了氣力收集站、壓縮站、焚燒發電廠和填埋場，許多設施或其關鍵技術具有國際水準，如廣州市興豐垃圾衛生填埋場的空間效率系數高達28以上，廣州市李坑垃圾焚燒發電廠采用中溫次高壓鍋爐回收垃圾熱能，這些都達到了國際先進水平。毫無疑問，先進技術、工藝及成套設備的應用推動了垃圾處理事業的

47、發展，起到了資源環境保護作用。但是，最先進的工藝，尤其是個別技術，放在整座城市垃圾處理產業鏈中衡量，未必是最有效的；垃圾生產與管理帶有鮮明的地域性，管理者必須根據城市特點制定具體的科技政策，并選用適合本地垃圾特性的處理技術，才能達到高效處理垃圾之目的。生活垃圾成分復雜。如果本著“物盡所用”原則，應將垃圾進行分選，再對不同的垃圾分別選用不同的方法進行處理，但這樣做勢必增大建設投資和處理費用，目前還做不到這樣。然而，學習巴西垃圾分類經驗，對垃圾先進行粗分選，然后處理，還是可行的，這就提出了垃圾處理方式組合的優化問題。以末端處理為例，目前可供選擇的成熟的商業化垃圾處理技術目前有爐排爐全量焚燒（混燒）

48、、衍生燃料、特種酶制燃料酒精、厭氧消化、好氧發酵和熱解液化制生物油等技術，隨著科技的不斷發展，可供選擇的垃圾處理技術將不斷增多。垃圾處理的一次轉換技術可歸入熱轉換（處理）技術和生物轉換技術兩大類。熱轉換分為直接焚燒、熱解和氣化；直接焚燒又分為全量焚燒（混燒）和衍生燃料（RDF）焚燒；熱解按熱解主要產物的集聚態可分為熱解氣化、熱解液化和熱解炭化；生物轉換技術包括好氧發酵（堆肥）、厭氧消化制取沼氣（又稱沼氣田處理）、特種酶發酵制取燃料酒精，以及厭氧發酵與好氧發酵聯合處理。熱解、氣化和特種酶發酵處理垃圾技術近些年來得到較大發展，有些技術已經發展到了商業化的程度，是可再生能源發展領域中的前沿技術。直接

49、焚燒、好氧發酵、厭氧消化和特種酶發酵制取燃料酒精技術目前都比較成熟，達到了商業化應用程度，其中的全量焚燒（混燒）和衍生燃料（RDF）焚燒是第一代成熟技術，全量焚燒在很多發達國家都被逐漸淘汰。值得重視的是，由于油價飛漲，美、德等發達國家啟動了垃圾熱解液化制取生物油計劃，即所謂“綠色垃圾”計劃。不同技術對原料（垃圾）組成和性質有一定的要求。爐排爐全量焚燒要求入爐垃圾的熱值不低于5000kJ/kg，此外，希望垃圾中含氯塑料盡可能少。衍生燃料技術要求制成的衍生燃料的熱值不低于14600kJ/kg，為此需要去除大部分不可燃物質，并需要對垃圾進行干燥、破碎和穩定化處理。生物轉換（特種酶制燃料酒精、厭氧消化

50、、好氧發酵）和熱解液化制油技術要求原料以有機質為主，但兩種轉換技術對原料垃圾的要求也存在側重點，生物轉換希望可降解有機質占有機質50%以上，而熱解制油希望垃圾的揮發分越高越好。這就提出了兩個問題，一是廣州市究竟應選用哪些垃圾處理技術，二是所選用的多種處理技術之間如何聯合如何協調。從廣州市實際情況分析，建議（1）確保垃圾填埋作業，保證垃圾及時高效處理。（2）推動垃圾人工分類與機械粗選，提高垃圾回收率與物質利用率。（3）推進廚馀和污泥干化，重點發展衍生燃料技術。（4）鼓勵推廣應用特種酶制燃料酒精、厭氧消化和熱解液化制生物油三種技術。（5）組建虛擬生態工業園。垃圾處理產業化需要多部門、多行業與多企業

51、協同運作，尤其要求協調好環衛、供銷、市政、環保等部門的工作，生態工業園提供了這樣的一個好平臺。園區內，企業之間通過信息、物質、能量和資本之間的耦合關系，形成一個連續的生產流，不允許任何環節出現問題，而且，生態工業園是依據循環經濟理論和工業生態原理，遵循垃圾減量化、再利用和再循環原則，符合經濟可持續發展要求，自上世紀90年代以來，已經成為工業園區建設的主流。結合廣州市垃圾處理現狀，尤其是考慮到廣州征地困難，建議優先考慮建立虛擬型靜脈產業生態工業園，通過新建垃圾分選與再利用企業和信息系統，把分散的填埋場、焚燒發電廠、污泥處理廠和污水處理廠等現有廢物處理設施通過計算機網絡聯系成一個虛擬生態工業園。先

52、在計算機上建立各企業間的物、能交換聯系，然后再予以實施，并最終形成以廢紙紙漿、生物質和沼氣電力、爐渣和干化污泥水泥或建筑材料等工業聯合體為核心的虛擬生態工業園。既克服了企業布局相對分散的制約，又降低了征地費用，同時還提高了廢棄物處理設施的實際消納能力和效率。確定重點科研課題，為實施垃圾處理產業化奠定基礎垃圾處理系統具有地域性、時效性、多層性、多元性、相關性、動態性和關聯性等多種特性，科技政策必須是開放的才能支撐起這樣的處理系統。結合現狀，建議確定一下重點科研課題：（1）強化政府在研究開發中的宏觀協調作用，建立技術進步的促進機制，通過誘導性和鼓勵性的政府稅收政策來推動研究開發，完善研究開發的基礎

53、設施，加快技術成果的轉化過程，并使研究經費的擴充呈現良性循環。（2）通過產業界、學術界和政府的密切結合，制定垃圾處理系統評價體系和促進垃圾處理系統升級的科技發展計劃。（3）鼓勵垃圾綜合處理模式與新技術的研究開發，系統比較全過程管理型與末端處理型、混合垃圾處理型與分類垃圾處理型、集中布置型與分散布局型、多元組合型與功能拓展型、系統封閉型與系統開放型及其相關技術的優缺點。（4）加強垃圾處理生態工業園產業鏈研究。（5）鼓勵垃圾處理復合系統的開發研究。（6）加強社會技術研究。（7）重視國際間的技術合作。提到技術，人們想到的可能是科學技術和工程技術，其實，垃圾管理技術不僅包括科學技術和工程技術，現階段更

54、需要、更關鍵的技術可能是所謂的“社會技術”。社會技術就是構成社會的“個體”對“他人”跨界反應的響應方式、方法與途徑的總稱，研究對象是“反應”與“響應”。反應和響應的常見表現手段有競爭、合作、順從、關心、漠視，支配等，有效應用這些手段協調反應與相應就是社會技術。垃圾管理者必須對垃圾管理的五個環節，即源頭初處理、收集、轉運、中處理和終處理中各個環節的反應與響應對象進行仔細分析，找出他們的行為方式，制定合理的行為規范，并將一些根本性的規范上升到法律法規高度，只有這樣，才能提高垃圾生產者的環保意識和政府的調控力，最終實現垃圾處理產業化。復合系統的開發研究支撐產業鏈，值得特別重視。復合系統包含兩方面意思

55、，一是多種垃圾處理技術有機并存系統，二是聯合處理工藝技術。多種處理技術之間的聯合與協調，即使在采用了焚燒、填埋或綜合處理技術的城市，目前重視程度仍然較低，而基礎研究工作則沒有引起重視。比如，壓縮站或中轉站在垃圾穩定化處理時摻混的生石灰對后續處理有何影響，垃圾焚燒后的爐渣能否做為填埋場的覆蓋土，填埋場垃圾厭氧發酵的沼氣能否做為焚燒爐的輔助燃料，或沼氣發電后的高溫煙氣（約500）能否用于干燥垃圾，垃圾滲濾液厭氧處理的廢氣能否做為焚燒爐輔助燃料或稀釋后做為助燃空氣，填埋場或焚燒廠的滲濾液能否做為厭氧發酵所需要的水力或作為生產液態衍生燃料的溶劑，生物轉換風力分選的排氣能否做為焚燒爐的助燃空氣，垃圾熱泵

56、干燥聯合循環及熱電聯合循環，等等這些問題不僅需要從技術角度，還需要結合當地實際情況如原料輸送通道等情況進行深入研究；只有得到這些問題的明確答案后，才能設計出合理的多種技術之間的聯合工作系統。兩種或多種處理技術聯合既具有理論研究價值，又具有很好的經濟效益和社會效益，美國開發的厭氧/好氧發酵聯合處理技術就是一個很好的實例。垃圾厭氧/好氧發酵聯合處理，顧名思義，就是先將有機垃圾厭氧消化處理，制取生物氣（沼氣），然后再將高水分殘留物好氧發酵，制取高固分腐殖質。這些腐殖質的熱值在1400015000kJ/kg（HHV），可做為鍋爐的固體燃料使用；該聯合處理技術具有三個顯著優點：制取生物氣和固體燃料、不需

57、要脫水和污水處理設施、有機質充分穩定并無害化；厭氧發酵消化液的含固量控制在20%30%，溫度控制在5456，消化時間約2030天；第二階段好氧發酵階段大約需要35天，視腐殖質用途而定，腐殖質的含固量可達到35%65%；厭氧/好氧發酵聯合處理工藝投資少，運行費用低，實現了污水零排放，并將大氣有害物排放控制在較低水平，不僅系統自身維持能量平衡，還可輸出大量能量，受到美歐極大關注。綜上所述，政府應結合城市垃圾的特點，選擇適宜的垃圾處理技術，鼓勵采用并優化協調兩種或多種垃圾處理技術，鼓勵采用聯合處理工藝技術系統。（四）善用經濟手段，加速推動垃圾處理產業化污染者依法負責原則是采用經濟手段的法律基礎。經濟

58、手段作為一種間接調控手段，具有成本經濟性、靈活性和鼓勵先進技術的運用等優點。善用經濟手段，可以加速推動垃圾處理產業化。實行按類計量收費（稅），推動垃圾分類收集與分類處理按類計量收費（稅）就是根據不同類別的廢物分別計量并按不同的收費（稅）標準進行收費（稅）。計量收費可以減少垃圾產量和增加資源回收量，進一步，對不同類廢物制定不同的收費（稅）標準將提高垃圾分類率，而且，把按類計量收費（稅）應用到垃圾生產者和垃圾處理者，以提高垃圾分類收集率和垃圾分類處理率。以目前的科技水平，實現垃圾按類計量收費（稅）技術上是完全可行的。很多發達國家和城市對垃圾處理收費除采用定額收費制外，比較喜歡采用計量收費制。計量收費制的主要特征是：收費金額與生活垃圾的排出量有直接的關系，有利于提高垃圾生產當事人的源頭垃圾減量化和資源化意識。計量收費制的具體做法很多，如按容積收費，按重量收費，按垃圾袋收費，使用生活垃圾處理券（不干膠標簽）等等。這些方法操作起來比固定收費制繁瑣，為解決易于操作問題，日本等國家甚至采用了現代信息技術加以監督、監控。此外，實行計量收費制對政府管理部門也有一個挑戰，所達到的減量化效果越好，收費就越少，收費額呈現動態變化，這種收入的變動性會給市政府的預決算帶來一定困難。對此，美國西雅圖市政府規定：每戶每月運4桶生活垃圾，繳納13.25美元，每增加一桶生活