1、管理學碩士學位論文建立農民工社會養老保險制度的思考學位申請人：指導教師：學科專業：學位類別：授予單位：答辯日期： a dissertation for the degree of m. managementthe ponder of the establishment of the social pension insurance system of the migrant workerscandidate: supervisor:academic degree applied for:specialty:university:date of oral examination:摘 要農民工指兼

2、具農民和工人兩種身份的勞動者，他們是農村戶口，沒有放棄土地承包經營權，但主要在城鎮的第二、第三產業中工作，經濟收入主要是在城鎮的務工所得，而不再是傳統的農業生產。龐大的農民工群體不僅對我國城市經濟的發展、社會的進步做出了重大貢獻，而且還促進了城鄉交流，對農村經濟的發展的貢獻也不容忽視。而我國“農民工”和城鎮人口是有身份差別的。伴隨身份差別的待遇差別、社會福利差別、社會活動權力差別使農民工成為了勞動力市場上的弱勢群體，使他們長期處于城市社會的邊緣。這在社會公平的角度來講，是一種不合理的現象。農民工的權益和社會保障問題越來越受到人們的關注，農民工的社會養老保險問題是一個急需解決但一直沒有很好解決的

3、問題。本文結合我國農民工社會養老保險發展的現狀和問題，指出了建立農民工社會養老保險的必要性和可行性，并提出了深化戶籍制度改革、加快土地換保障的進程、加強農民工養老保險立法、加強勞動監察、降低參保門檻、實行有差別的養老保險制度、取消一次性發放個人賬戶、建立養老保險關系跨地區轉移機制等建立農民工社會養老保險的政策建議。本文正文共分為五部分，第一部分是導論，主要論述了選題背景和研究意義，國內的研究現狀，介紹了論文的研究思路、方法及主要創新點；第二部分介紹了我國農民工社會養老保險的現狀和問題，其中介紹了國內比較典型的農民工社會養老保險類型和農民工社會養老保險運行中的問題，分析了農民工社會養老保險推行困

4、難的原因；第三部分分析了建立農民工社會養老保險的必要性和可行性，指出在我國建立農民工社會養老保險是必要的，也是可行的；第四部分對建立農民工社會養老保險制度提出了政策建議；第五部分是結論。關鍵詞 農民工 養老保險 轉移接續abstractmigrant workers are those who are both farmers and workers. they come from the countryside and did not give up the right to operate the land contract. they work in the second and thi

5、rd industries, and their main income is the salary of working in the city, but not the income from the traditional agriculture. with the accelerated process of the urbanization, the rural economic reformation and the adjustment of the industrial structure in our country, it is inevitable that the su

6、rplus rural labour force works in the non-farming industries in cities. the ample migrant worker group have made great contributions not only to the development of chinas urban economic and social progress, but also to the communication of the urban and rural and the development of rural economy. bu

7、t in china, there are some differences between the migrant workers and the citizens. with the differences of the identity treatment, the social welfare and the power of the social activities, the migrant worker becomes the vulnerable group, which is the margin of the society. it is an unreasonable p

8、henomenon from the point of the social fairness. people become more and more to concern the rights, the interests and the social security of the migrant workers. migrant workers social pension insurance is an urgent issue to resolve but there has been no good measure to solve the problem. this paper

9、, with the current situation and development issues of china migrant workers social pension insurance, pointed out that the necessity and feasibility of the establishment of migrant works social pension insurance. and also proposed the policy recommendations of the establishment of migrant works soc

10、ial pension insurance, such as deepening the reform of the household registration system, speeding up the processof changing land for protection, strengthening the legislation of migrant workers pension insurance, strengthening the inspection of labour, lowering the threshold for participation in th

11、e insurance, implementing different system of social pension insurance, cancelling one-time payment of personal accounts, establishing the mechanisms of trans-regional transferring of pension insurance relations and so on.this paper has five parts. the first part is the introduction, including the b

12、ackground, the significance, the current situation, the construction and the method of the paper. the second part is the simple analysis of the current social security of the migrant workers, which introduces the typical example of them and the problems of the current situation. the third part analy

13、zes the necessity and the feasibility of the establishment of the social pension insurance of the migrant workers in china. the forth part gives some proposes of the social pension insurance of the migrant workers. the last part is the conclusion.key words: migrant workers; pension insurance; subseq

14、uent transfer目 錄第1章 導 論11.1選題背景及研究意義11.2 國內研究現狀21.3 研究思路與研究方法31.4 主要創新之處4第2章 農民工社會養老保險的現狀與問題52.1 國內比較典型的農民工養老保險類型52.2 農民工社會養老保險運行中的問題92.3 農民工社會養老保險推行困難的原因分析11第3章 建立農民工社會養老保險的必要性和可行性153.1 建立農民工社會養老保險的必要性153.2 建立農民工社會養老保險的可行性17第4章 關于建立農民工社會養老保險的政策建議204.1深化戶籍制度改革，消除城鄉差別204.2 借鑒國外經驗，加快土地換保障的進程214.3 加強農民

15、工養老保險立法，加大宣傳力度224.4 加強勞動監察，保護農民工合法權益234.5 以實際工資為繳費基數，降低參保門檻244.6 對農民工分類分層，實行有差別的養老保險254.7 取消退休前一次性發放農民工個人賬戶的做法264.8 建立農民工社會養老保險關系跨地區轉移機制27結 論29參考文獻30在讀期間的主要科研成果32致 謝33第1章 導 論1.1選題背景及研究意義1.1.1 選題背景隨著我國城市化進程的加快及農村經濟體制改革和產業結構調整，農村富余勞動力流向城市的非農產業是必然的。現階段，流動農民工的數量每年以八百萬到一千萬地速度增加，按照目前中國的城鎮化速度，農業部估計全國進城農民工人

16、數在2010年為1.37億，2015年為1.80億，2020年為2.32億，2030年為3.40億。現階段，作為流動人口重要組成部分的農民工引起了社會的廣泛關注。2004年年初，國務院辦公室發出做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知，要求取消對農民進城務工就業的不合理限制，切實解決拖欠和克扣農民工工資問題，進一步提高對做好農民進城務工就業管理和服務工作的認識。其后，全國總工會要求把進城務工人員組織到工會中來，切實維護其合法權益。長期以來，他們為城市建設所做的貢獻，為家鄉經濟社會發展所做的貢獻是有目共睹的，是不可忽視的。他們是社會主義的建設者和社會財富的創造者，是一個值得尊重的群體。然而由于種

17、種原因，他們在城里的處境非常艱難，受到的待遇不夠公正。他們一方面被排除在城市養老保障體系之外，另一方面游離于農村養老保障體系之外。這種狀態首先會影響社會穩定，調查顯示，近年來，我國城市中發生的一系列惡性犯罪事件，其犯罪者主要是進城打工而生活又失去保障的農民。其次，這也會制約我國城市化進程的健康發展。構建一套適合農民工需要的養老保險制度，徹底解除農民工的后顧之憂，他們才能安心工作。因此，隨著我國城市化進程的加快、農民工數量的增加以及我國的城市養老保險改革的展開，農民工的社會養老保險問題已成為急需解決的問題。1.1.2 研究意義建立農民工社會養老保險制度既是社會公平和效率的必然要求，也是維護社會安

18、定的客觀要求，還是加速我國工業化和城鎮化進程的內在要求。首先，解決好農民工的社會養老保險問題才能更好的實現城鄉協調發展。黨的十六大報告指出：農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。現階段的工業化、城鎮化，其經濟社會結構變革的內涵主要在于農村人口、勞動力向非農產業和城鎮的轉移。另一方面，建設社會主義新農村需要解決農民工的養老問題，在城鄉二元結構尚未根本打破的情況下，農民外出務工闖出了一條統籌城鄉發展、解決“三農”問題的新思路，農民工群體涉及幾億農民生產生活方式的歷史性變遷，涉及數千萬農村家庭的實際利益，我們必須更好地發揮農民工在社會主義新農村建設中的重大作用。其次，建立農

19、民工社會養老保險有利于促進社會穩定和構建和諧社會。和諧社會應當是穩定有序的社會，如果規模龐大的農民工群體基本生活得不到保障，基本權益得不到維護，就會對改革、發展與穩定構成威脅，直接影響到和諧社會的構建。尤其是在我國社會轉型、各種社會矛盾突顯的時期，解決好農民工問題更具有特別重要的意義。最后，解決農民工的社會養老保險問題，有利于落實科學發展觀。落實科學發展觀，必須實行工業反哺農業、城市支持農村的方針，建立健全統籌城鄉的體制和制度，促進工農、城鄉的協調發展，使城鄉人民都能夠享受到經濟穩定與發展的成果，逐步走向富裕的道路。當前農民工的權益存在嚴重缺失，加快研究建立農民工社會養老保險制度，不僅有利于調

20、動農民工的積極性，也是從根本上改變城鄉二元經濟結構的必然要求。1.2 國內研究現狀 近幾年，農民工現象引起了中國學術界的廣泛關注，尤其是2003年以來，農民工權益保障問題引發了政府和全社會的關注，2003年1月，國務院發布關于為農村流動人口提供服務的通知，要求各級政府樹立服務型政府新概念，為農民工服務。2004年年初，中央農村工作會議召開以后，國務院辦公室又出臺了做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知，要求取消對農民進城務工就業的不合理限制，切實解決拖欠農民工工資的問題，進一步提高對做好農民工就業管理和服務工作的認識。盡管農民工已備受關注，但國內研究農民工問題還只是剛剛起步，而且之前人們給予

21、更多關注的是農民工的醫療和工傷保險問題，或者更多的研究是著眼于農民工的綜合社會保障。由于農民工養老保險問題本身的復雜性和艱巨性，學術界在這方面的專著很少。不過，學術界就建立農民工社會養老保險的意義和必要性已經達成了共識，但就如何建立及建立的模式尚存在較大的爭議。鄭功成認為，有必要將農民工進行分類，對于條件適合的農民工，可以直接將其納入城鎮社會養老保險體系，而對不符合條件的農民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。楊立雄則認為，短時間內無法打破由于歷史原因形成的二元體制，現在把農民工納入城鎮社會保障體系既不現實也不可行，他主張根據東、中、西部的地區差異，在資金籌集和繳納方式上應實行差別對待。

22、盧海元則提出了制定適合農民工特點、繳費門檻較低、繳費方式靈活、可隨人轉移的彈性社會養老保險制度的設想，打破現行制度設計中參加社會保險的農民工只有到達領取養老金年齡才能動用基金的傳統規定，允許農民工通過保險證質押借款的方式，解決其生產、生活面臨的資金困難。徐賽嫦認為，應該建立“混合型”農民工社會養老保險制度，主張根據企業規模和招收農民工的數量將企業所交的農民工社會養老保險金總額分為若干級別，強制企業對照級別標準繳納，由國家提取一定基金，統一管理社會統籌部分，再為農民工個人建立永久性個人賬戶。徐賽嫦.農民工社會養老保險制度探析j.社會.2003.7有的學者主張用“土地換保障”的方法，并通過間接的財

23、政支持，為農民工建立個人賬戶。還有的學者則主張農民工應該參加農村社會養老保險，在適當的時候在與城市養老保險體系接軌。楊立雄.建立農民工社會保障制度的可行性研究j.社會.2003.9現在，全國部分地區制定了農民工養老保險政策，也有學者對這些政策作了比較分析，認為這些政策沒有解決農民工養老保險關系轉移接續的問題，不適合農民工流動性強的特點，并提出了相應的改進意見。1.3 研究思路與研究方法1.3.1 研究思路本文擬從農民工社會養老保險的現狀談起，首先介紹國內比較典型的農民工社會養老保險類型、農民工社會養老保險運行中的問題和農民工社會養老保險推行困難的原因，然后分析建立農民工社會養老保險的必要性和可

24、行性，最后提出建立農民工社會養老保險的政策建議。1.3.2 研究方法1.文獻綜述法本文擬通過查閱大量有關農民工社會養老保險方面的文獻資料，從農民工的產生和特點談起，對農民工養老保險的現狀和問題進行描述。以我國現行的有關農民工社會養老保險的政策法規為理論依據，對農民工社會養老保險制度在我國的推行進行深入研究。 2.定性、定量分析法 以維護社會公平、社會穩定和促進我國經濟社會加速發展為出發點，從理論層面論證在我國推行農民工社會養老保險的必要性和可行性；對我國典型地區農民工社會養老保險的施行狀況方面的數據和資料進行分析和比較，從而對我國推行農民工社會養老保險存在的困難進行總結。3.經驗總結法本文擬通

25、過對以往我國實行農民工社會養老保險的經驗進行總結，得出推行農民工社會養老保險的一些政策建議。1.4 主要創新之處本文對各地方農民工社會養老保險政策進行分析，并總結出農民工社會養老保險政策在各地推行困難的原因。根據我國目前社會保障的現狀和農民工本身的特點分析，指出推行農民工社會養老保險制度的必要性和可行性。關于建立農民工社會養老保險的政策建議，提出以農民工的實際工資為繳費基數，從而降低參保門檻；通過制度創新，實現農民工養老保險與城鄉養老保險的有效銜接及對參保農民工實行“一卡式”管理，建立全國聯網的計算機服務網絡，以適應農民工流動性強的特點，以解決農民工養老保險關系難以轉移接續的問題。第2章 農民

26、工社會養老保險的現狀與問題2.1 國內比較典型的農民工養老保險類型目前國內專門針對農民工的養老保險政策不多。2001年12月，勞動和社會保障部發布的關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知第四條規定：“參加養老保險的農民合同制職工，在與企業終止或解除勞動關系后，由社會保險經辦機構保留其養老保險關系，保留其個人賬戶并計息，凡重新就業的，應接續或轉移養老保險關系；也可按照省級政府的規定，根據農民合同制職工本人申請，將其個人賬戶個人繳費部分一次性支付給本人，同時終止養老保險關系，凡重新就業的，應重新參加養老保險。農民合同制職工在男年滿60周歲、女年滿55周歲時，累計繳費年限在15年以上的，可按

27、規定領取基本養老金；累計繳費年限不滿15年的，其個人賬戶全部儲存額一次性支付給本人。”該通知中關于個人賬戶一次性支付給本人的規定是和城鎮職工不同的。1997年出臺的國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定中規定：城鎮職工的個人賬戶存儲額只能用于養老，不得提前支取，當繳費不滿15年時，退休后不享受基礎養老金待遇，其個人賬戶存儲額一次性支付給本人。這樣，中央對農民工和城鎮職工就實行了差別性的待遇，允許農民工退休前一次性支取其個人賬戶中的個人繳費部分，而不允許城鎮職工在退休前支取其個人賬戶。這種差別性待遇實際上是不利于農民工養老的，因為農民工退休前一次性支取的只是其個人繳費部分，而社會統籌

28、部分則進入了城鎮養老保險的社會統籌，這是對農民工養老權利的一次剝奪。各地方在執行中央政策的同時，加入了地方性的規定，從而形成了有差別的地方性養老保險類型。2.1.1 獨立型以北京市的政策為代表，其主要特征是根據農民工的特點來設計，養老保險待遇的享受和繳費直接相關，養老保險待遇實行一次性給付。北京市于2001年8月頒布了北京市農民工養老保險暫行辦法，并于當年9月1日正式實施。該辦法規定：用人單位自用工之日起，就必須為農民工辦理參加養老保險的手續。養老保險費由用人單位和農民工共同繳納；用人單位以上一年北京市職工月最低工資標準的19%繳納養老保險費，農民工本人以上一年北京市職工月最低工資標準為基數，

29、2001年按7%的比例繳納養老保險費，其個人繳費由用人單位在發放工資時代為扣繳。個人繳費的比例，隨著企業職工繳費比例進行統一調整，最終達到8%。農民工的個人賬戶由用人單位為其繳納的養老保險費的3%和其本人的繳費部分組成，共占繳費基數的11%。農民工必須達到國家規定的養老年齡方能領取基本養老金。基本養老金一次性支付，其待遇由兩部分組成：第一部分是個人賬戶存儲額及利息；第二部分按其累計繳費年限計算，累計繳費滿12個月（第一個繳費年度），發給1個月相應繳費年度的本市職工最低工資的平均數，以后累計繳費年限每滿1年（按12個月計），以此為基數，增發0.1個月相應繳費年度的本市職工最低工資的平均數。這種政

30、策下，統籌基金的充足性會比較好，但從增值角度來看，則不太利于農民工，因為給付總額沒有考慮到實際利率進行累積，導致農民工不能分享實際投資收益增長所帶來的收益增長；退休給付是一次性給付，農民工不能享受退休后的工資增長和較高的基金投資收益所帶來的收益增長。2.1.2 綜合型上海、成都和大連等地為外來務工者建立了包含工傷或意外傷害補償、住院醫療費報銷和老年補貼三項待遇的綜合社會保險。以上海為例，2002年7月，上海市人民政府發布上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法，其后于2004年8月30日又對部分條款進行了修正。辦法規定的外來從業人員是指符合上海市就業條件，在本市內務工經商但不具有本市常住戶籍的外省、

31、自治區、直轄市的人員(除從事家政服務，從事農業勞動和按照引進人才實施制度暫行規定引進的外來人員)。該辦法的具體內容為：有單位的外來從業人員不繳納任何費用而享受綜合保險待遇，綜合保險費用全部由他們所在單位繳納，繳費基數為上海市上年度月平均工資的60%，繳費比例為繳費基數的12.5%（外來施工企業則為5.5%）。而無單位的外來從業人員繳納費用自己承擔。繳費形成的基金用于三項保險支出，其中老年補貼的發放標準是，用人單位和無單位的外來從業人員3年內累計繳費滿12個月的，外來從業人員可以獲得一份老年補貼憑證，其額度為本人實際繳費基數的7%。參保對象男年滿60周歲，女年滿50周歲時，可以憑老年補貼憑證一次

32、性兌現老年補貼，但是在外地施工企業中從業的外來人員只能享受除老年津貼以外的其他兩項保險。該辦法還規定，綜合保險的保險基金與城鎮職工的社會保障基金分開管理，分別委托中國人壽保險、平安保險和太平洋人壽保險三家保險公司運營，企業的醫療保險、工傷意外險及養老保險分別由這三家保險公司來管理、理賠。綜合型的農民工養老保險屬于一種強制儲蓄型的養老保險模式，不會存在基金支付困難的問題。從基金本身增值性看，由于農民工養老保險統籌基金交由商業保險公司運營，投資收益也可以得到保證。但從可持續發展的角度看，這種農民工養老保險類型面臨著現行的商業運作與基本社會保障的銜接與轉換的問題。用商業化方式運作的農民工綜合社會保險

33、只能是現階段即社會經濟轉型期的權宜之策。同時，外來勞動力的綜合保險費委托商業保險公司管理運營，從而割裂了它與基本社會保險的關系，也會影響到社會保險的整體運行。2.1.3 城鎮保障型目前很多城市的農民工養老保險政策，是按照城鎮職工基本養老保險制度的框架來設計的，有的則是直接把農民工納入城鎮職工基本養老保險體系中，目前實行這種做法的有廣東省、深圳市和青島市等。以深圳市為例，2000年12月，深圳市頒布了深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例(修正)將深圳市本地員工和外來員工統一納入基本養老保險體系，實行統一的養老保險政策，本地戶籍的員工繳費不足15年時，還可以發放一次性生活補貼。員工繳納養老保險費的

34、繳費基數是員工的月工資總額。繳費基數的變動幅度在深圳市上年度城鎮職工月平均工資60%-300%之間。員工的月工資總額超過上年度城鎮職工月平均工資300%的部分不計征養老保險費；員工的月工資總額低于深圳市上年度城鎮職工月平均工資60%的，按上年度城鎮職工月平均工資的60%計征養老保險費。基本養老保險費繳納比例為員工繳費工資的13%，其中員工按本人繳費工資的5%繳納；企業按員工個人繳費工資的8%繳納，員工的個人賬戶為繳費工資的11%，其余部分進入互濟基金。農民工在實際繳費年限累計滿15年之后有資格領取養老金和個人賬戶養老金，計發辦法為：基礎養老金按退休時上年度深圳市城鎮職工月平均工資的20%計算；

35、個人賬戶養老金：按退休時個人賬戶積累額的1/120計算。此外，2002年7月頒布的若干實施規定中第十三條規定：非本市戶籍員工在本市退休按月享受養老保險待遇的，應在達到國家規定退休年齡的前5年在本市連續繳費。 這種政策對農民工的門檻較高，而且，統籌資金缺口會比較大，對于農民工養老保險政策的長期實施是不利的。在繳費方法和基本養老金的計發方法上，對于非本市戶籍員工和本市戶籍員工有些細節性規定是不同的，如在繳費年限上的差別、在繳費年限不夠時本市戶籍員工可以享受一次性生活補貼、不把非本市戶籍員工納入地方補充養老保險等。關鍵的差別是規定非本市戶籍員工在本市退休按月享受養老保險待遇的，應在達到國家規定退休年

36、齡的前5年在本市連續繳費。這樣，無疑就抬高了農民工享受養老金的門檻，他們大多數不能完成在這5年里連續繳費，那么即使他們累計繳費滿15年，也只能支取其個人賬戶部分，而其占繳費工資2%的那部分就留在了深圳。應該對制度做適當的修訂，從而降低農民工享受基本養老保險待遇的條件，使外來工和本地戶籍員工實現待遇的真正統一。2.1.4 雙低型這一類型也是按照城鎮職工養老保險制度的框架來設計的農民工養老保險政策，區別是這些政策實行“低門檻進入，低門檻享受”。以廈門市為例，1999年，廈門市頒布了廈門市外來員工社會保險暫行辦法，該辦法規定：用人單位和外來員工都以廈門市當年最低工資為繳費基數，繳費比例均為8%，其中

37、11%進入農民工個人賬戶，其余的5%進入社會統籌。農民工離開廈門市時，個人賬戶可以全額轉移，也可以一次發放。繳費時間滿一年的，個人賬戶本金一次性支付，繳費不滿一年的，只支付個人繳費部分，同時終止養老保險關系。累計繳費滿15年可以享受基礎養老金和個人賬戶存儲額，其基礎養老金以廈門市當年最低工資標準為計發基數，如果員工后來加入廈門市戶籍，在經過相應的費用補繳之后，可以享受廈門市城鎮職工養老保險退休待遇。這種政策下，農民工可以低門檻參保，繳費基數為廈門市當年最低工資，繳費比例各為8%，較之其它幾種類型，無論對企業還是農民工本人的參保積極性都會有一定的調動作用。據不完全統計，目前廈門有近100萬進城務

38、工人員，截止到2007年9月底，外來工參加養老保險50.88萬人。但是這種制度下，農民工享受養老待遇的前提還是必須累計繳費滿15年，不解決養老保險關系轉移接續的問題，農民工一旦在沒能累計繳費滿15年就轉移到了別的城市，那么以前所做的所有工作也將前功盡棄。2.2 農民工社會養老保險運行中的問題眾所周知，農民工對我國城鄉經濟發展做出了巨大貢獻，但二元社會保障體系卻沒有使農民工的權益得到應有的保障。目前，農民工的養老問題已經成為黨和政府迫切需要解決的問題。中央和地方政府也相繼出臺了關于農民工養老保險的政策和辦法，農民工可以和城里職工一樣老有所養是我們的最終目標，但農民工社會養老保險運行中卻出現了很多

39、問題。2.1.1 參保率低據有關部門統計，我國有目前有1.5億農民工，如果加上在鄉鎮企業打工的農民，總數會達到2.5億。但是，據勞動和社會保障部2005年上半年完成的農民工社會保障專題報告，農民工參加養老保險的總參保率僅15%左右，部分發達地區如廣東、大連參保率也僅達到20%。據北京市統計局提供的資料，北京市2004年外來務工經商人員約318萬人，這些人以務工為主，其中在建筑業務工者居多，但截止到2004年6月份，只有20萬左右投保，參保人數不足10%。據2004年統計，上海市的農民工總數已達375萬人，占上海市從業人員總數的1/3，而且農民工還將以每年遞增30萬人的規模涌向上海市。雖然上海市

40、是全國最早推出農民工綜合保險的城市，但目前參保人數也只占農民工總數的1/5，而且參加綜合保險的職工，主要集中在大型國有企業、外資企業和建筑企業中，中小企業、服務性企業、私營企業和個體勞動者參加綜合保險的很少。廣東省是我國流動人口最多的地區，據統計，截止到2003年末，在廣東就業半年以上相對穩定的農民工約有1900萬，其中來自外省的務工人員接近1300萬，省內流動農民工占600萬左右。但是截止到2003年底，廣東省有1145萬人參加了企業基本養老保險，參保人數中農民工只有約200萬左右，不足參保總數的1/6。2.2.2 退保現象突出農民工即使參加了城鎮的社會養老保險，往往也是“有始無終”，每年都

41、有大量的外來農民工在春節前后辦理退保手續，致使養老保險不能起到最后的保障作用。據媒體報道，浙江省已經累計有3萬多名農民工退出了社會養老保險，廣東省有的地區的農民工退保率高達95%以上，東莞市僅2005年就有40萬人次辦理了退保手續，他們的平均參保時間只有7個月。另據江蘇省南京市社會保險結算管理中心統計，截至2005年8月中旬，南京市已有1600多人取消了社會保險個人賬戶，最多時每天有200多名外地務工人員辦理社會養老保險退保手續。劉聲.農民工為何頻頻退保n.中國青年報.2005-10-22深圳也是農民工我國最集中的地區之一。深圳市早在1987年就允許農民工參加社會保險，目前己經有4萬多人符合退

42、休條件，但實際繳納保險費年限累計滿15年、可以享受按月領取養老金待遇的外來農民工寥寥無幾。深圳市的農民工繳費不足年限時，可以將養老金個人賬戶轉回戶籍所在地社保機構或申請將養老金一次性發還本人，下表是1999年-2003年深圳市轉退保情況的統計。表3-1 深圳市常住流動就業人員養老保險參保、轉退保情況年份參保總人數（萬人）新增參保人數（萬人）新增轉退保人數（萬人）新增轉退保人數占新增參保人數比例（%）199924.411.574.48285.29200066.0741.662.646.332001104.6738.6012.3131.892002152.6547.9825.7853.732003

43、171.9619.3122.87118.44合計171.96149.1268.0745.65注：資料來源于：葉齊招.深圳市農民工社會保險的實踐與探索j.改革與戰略.2004，第10期。從上表可以看出，深圳市5年間累計新增轉退保人數達74.30萬人，占累計新增參保人數154.32萬人的48.15%，其中1999年和2003年，新增轉退保人數超過了新增參保人數。從總體上看，農民工轉退保的比例有不斷上升的趨勢。在轉退保的農民工中又以退保的居多。這樣不但沒有起到養老保險的作用，還因為辦理轉退保手續，導致深圳市社保機構浪費了大量的人力物力。以上這幾個農民工人口數量比較大、管理相對規范的地區執行效果尚且如

44、此，其他地區更可想而知。農民工社會養老保險推行中遇到了重重困難，不僅農民工本人、企業不積極，最后連制定執行這些政策的政府機構也消極起來。造成農民工養老保險政策執行困難的原因是多方面的，下文將就此進行分析。2.3 農民工社會養老保險推行困難的原因分析我國農民工社會養老保險在城市推行困難是主、客觀原因共同作用的結果。農民工養老保險政策施行困難，原因主要有以下幾點：2.3.1 城鄉分割的二元戶籍制度我國城鄉分割的二元戶籍制度使進城務工農民只能是“農民工”，他們既不是靠農業生產為生的真正意義上的“農民”，也不是名副其實的“工人”，而是停留在二元結構的中間狀態，他們不能完全融入城市，成為了城市社會的“邊

45、緣人”。城鄉二元壁壘是城市農民工養老保障缺失產生的制度性原因，以戶籍管理為基礎的城鄉分割制度是我國城市農民工生存、發展的最大制度性障礙，也是群體性城市農民工社會保障缺失產生的根源。在城市中，農民工身份的模糊性和不確定性使他們被城鎮的社會保障制度歧視，被城鎮的社會養老保險制度排斥在外。城鎮職工的養老問題由國家和企業承擔，而農民工的養老還是主要依靠家庭。只有加快戶籍制度改革的步伐，徹底消除城鄉差別，才會有希望將農民工徹底納入城市社會養老保險體系。 2.3.2 農民工流動性大，就業不穩定 多數農民工在城市的工作是臨時性的，他們沒有穩定的工作，甚至一個工作有時只能干幾個月，比如建筑行業，有工程時就干幾

46、個月，沒有工程時就放假。這樣就導致農民工頻繁的調換工作，哪里有工作就到哪里去，有研究表明，農民工在一年之內發生職業流動的比例超過了50%。他們的流動性不僅僅表現在工作單位之間，還表現在城市之間。有調查顯示，農民工在餐飲、工廠等企業的平均工作周期是4至6年，從事建筑業等純體力勞動的，在同一地區的工作周期只有2至3年。他們在單位不僅不能享有單位職工的福利，而且，與城鎮職工同工不同酬是很普遍的現象。這樣，使他們感覺不出自己是單位的一員，心理上沒有歸屬感，當權益受損時，他們首先想到的是換工作而不是通過正規途徑去維護自己的權益。此外，農民工在比較利益的驅動下也會頻繁的變換工作，哪個單位給的工資更高一些，

47、或者別的城市比現在所在的城市就業機會更多時，他們都會選擇離開現在的工作。這樣，他們不斷地在城鎮與鄉村之間、城鎮與城鎮之間、企業與企業之間流動，頻繁變換工作的單位甚至行業。2.3.3 養老保險關系不能跨地區轉移，很難達到規定的繳費年限 目前農民工的養老保險關系不能跨地區轉移的問題派生出了農民工很難達到規定的繳費年限的問題。根據有關規定，農民工參加養老保險需要累計繳費滿15年，達到退休年齡時方可按規定領取基本養老金。但是現階段我國的養老保險基金還未能實現全國統籌，全國也只有10多個省份實行省級統籌，其他大多數是地市級統籌。因此，農民工跨省區流動后，養老保險關系無法轉移接續。他們在只好在離開一個城市

48、前把養老保險個人賬戶中的存儲額一次性取出來，這樣，他們的社會統籌部分只能留在該城市。總之，農民工頻繁的流動，而養老保險關系又不能轉移接續，導致他們很難在同一地區累計繳費滿15年。現在農民工難以達到繳費年限的問題是困擾農民工社會養老保險的一個主要問題。如果不能解決農民工養老保險關系跨地區轉移的問題，就很難解決他們無法達到繳費年限的問題。2.3.4 制度不健全與政府缺位我國現行的養老保險制度始于20世紀50年代初期，我國在計劃經濟時期開展城鎮職工養老保險的法律依據是1951年中央人民政府頒布的中華人民共和國勞動保險條例。改革開放后，國家先后頒布了4個職工養老文件，即1991年頒布的關于企業職工養老

49、保險制度改革的決定、1995年頒布的關于企業職工養老保險制度改革的通知、1997年頒布的關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定和2000年頒布的關于印發完善城鎮社會保障體系試點的通知。但是，在這些文件中都沒有提及農民工這一特殊群體的養老保險問題，所以，這么長時間以來，開展農民工養老保險都是無章可循、無法可依。盡管2001年勞動和社會保障部發布的關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知對農民工的養老保險做出了相關規定，一些地方也摸索出了一些新的做法，但還是沒能解決流動的農民工的社會養老保險問題。這必然制約了農民工養老保險工作的普遍開展。此外，由于退休金保障制度的法制和資本市場不成熟，

50、基金被挪用、濫用現象時有發生，基金安全問題凸顯政府監管缺位。一些城市政府及其相關管理部門在保護農民工權益的執法過程中，存在城市主位的傾向。還是將農民工僅僅當作勞動力，而不是把他們看成城市社會的一員。這種主觀的管理取向就容易造成政府在保障農民工權益中存在政府職能的缺位和錯位。甚至有的地方政府以不用為農民工買保險作為優惠條件來吸引外資，他們看到的只是與企業的短期經濟利益關系，而忽略了地方經濟的長期發展。這種現象嚴重阻礙了農民工社會養老保險工作的廣泛開展，應該被及時、有效的監督和糾正，以維護農民工的合法權益。2.3.5 企業因素和農民工自身的因素對企業而言，農民工的低工資是用人單位聘用農民工的主要出

51、發點，從各行業的平均情況看，國有企業職工的工資比農民工的工資高32%。在文教衛生行業，國有企業職工的工資比農民工的工資高68%，這可以看作是人力資本的差別。但是，企業還要為與其簽訂勞動合同的城鎮職工繳納占職工工資30%至40%的社會保險費。以天津市為例，企業為職工繳納的五險占到職工工資的34.8%。據調查，1995年城市居民享有相當于其貨幣收入的72%的實物性福利，這些福利是農民工所不能享有的。所以，把這部分實物性福利也計算在內，國有企業職工的年平均收入就比農民工高出127%，達到7381元。也就是說，企業每雇傭一個農民工，就等于每年節省7381元的工資性支出。相反，如果要企業為農民工和城鎮職

52、工一樣繳納社會保險費，那么農民工在二元勞動力市場上的廉價優勢將不復存在。這時，企業可能會去雇傭下崗職工了，因為雇傭下崗職工還可以得到政府的津貼。對農民工而言，其薄弱的養老保險意識、濃厚的鄉土情結和工資收入低，也是他們不愿意參加養老保險的重要原因。據2006年國務院研究室發布的中國農民工調研報告，農民工的養老保險意識非常薄弱，與用人單位簽訂用工合同的農民工僅占53.70%，沒有簽訂的占了30.62%，有15.68%的農民工居然不知道什么是勞動合同，在被調查者中，認為用工合同非常重要和比較重要的農民工占20.86%和40.67%，認為沒有用的占13.95%。他們的回流情況也比較明顯，打算有一定積蓄

53、后就返鄉的農民工比例占39.07%，視工作情況定奪的占37.48%，積累一定的工作經驗后去其他城市工作的占15.32%，計劃在原城市里長期打工只占8.13%。他們的月工資主要集中在500至800元之間。每月收入在300元以下的占3.58%，300至500元的占29.26%，500元至800元的占39.26%，800元以上的占27.90%。國務院研究室.中國農民工問題調研報告r.北京：中國言實出版社，2006如此低的工資除去生活費用和一些其他費用已經所剩無幾了，再繳納社會保險金，以他們的實際工資為繳費基數，農民工自己每月應繳納的部分在100元以上，有的地區如北京、深圳、廈門等地，養老保險繳費是以

54、當地職工年人均工資為繳費基數的，這讓他們更無法承受。他們更看重短期利益，最關心的不是自己未來的養老，而是現在的工資，擔心交納的保險金以后收不回來，總想著掙錢回家供孩子上學，添置農具更實惠。這不但影響我國城市化的進程，也使農民工社會養老保險難以推行。有關調查還表明，83.2%的農民工不愿意參加目前推行的養老保險，接受調查的農民工90%以上沒有購買養老保險。此外，農民工一般文化程度不高，也缺乏法律知識，當自己的權益受到侵害時，不懂得如何自我保護，不知道用法律武器來維護自己的權益。有的用人單位為了節省成本，故意不與農民工簽訂勞動合同，不為其繳納社會保險費，而農民工本人由于自身因素所限不能正確地維護自

55、己的權益，反而擔心向用人單位提出繳納養老保險費會失去工作機會。第3章 建立農民工社會養老保險的必要性和可行性目前，為農民工建立一套十分妥善的養老保險體制面臨著很多的困難，但如果因為困難重重而忽略了這個問題，我們以后付出的代價將會更大。建立農民工社會養老保險制度，不僅可以解除農民工的后顧之憂，加快我國城市化進程，實現城鄉經濟社會協調發展，對豐富我國社會保障理論，推進我國社會保障制度建設也有著重要意義。3.1 建立農民工社會養老保險的必要性 農民工的社會保障問題已經越來越受到政府和社會的廣泛關注，但之前人們給予更多關注的是農民工的醫療和工傷保險問題，農民工的養老問題一直沒有得到妥善的解決。目前來看

56、，無論從我國經濟社會的可持續發展到城鄉經濟協調并進，還是從科學發展觀到構建和諧社會，農民工的養老保險問題已經成為不可回避的社會問題。3.1.1 建立農民工社會養老保險是基本人權保護的需要 根據世界人權宣言的規定，每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，并有權享受個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟、社會和文化方面各種權利的實現。人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務；在遭到失業、患病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障。聯合國人權公約第九條規定：“本盟約締約國確認人人有權享有社會保障，包括社會保險

57、”。由此可見，社會保障立法已經成為保障人權的重要手段。 中華人民共和國憲法第45條規定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家要大力發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。從這一規定中我們可以看到：我國全體公民都有獲得物質幫助的權利，農民工也不例外。公民獲得物質幫助的權利，是一種以年老、疾病或者喪失勞動能力為條件的權利。可以說，當農民工年老、喪失勞動能力時，他們有權從國家和社會獲得物質幫助。農民工作為我國公民，他們在城市中生活和工作，但是戶籍仍在農村，他們生活發生困難的可能性比城鎮居民要大得多，但他們自我保障能力卻更弱。因此，國家有義務為農民工建立社會養老保險，這也是對農民工基本人權保護的需要。3.1.2 建立農民工社會養老保險是維護社會公平的需要 農民工在城市中從事的大多是臟、累、險、重的工作，勞動強度大，工作環境艱苦，他們為城市的現代化建設做出了巨大的貢獻。