對人防行政處罰制度的思考人民防空法（以下簡稱人防法）是為了有效地組織人民防空，保護人民的生命和財產安全，保障社會主義現代化建設的順利進行而制定的。人防法作為一部完整的法律勢必具有法律的本質與特征，而法律本身的屬性決定要規定“法律責任”。人防法也是與我國的經濟基礎相適應的，這是法的內容。比如，修建、管理、使用、平戰結合、與經濟建設協調發展等。人防法是具有普遍約束力的權利、義務規范體系，這是法的特有形式，整個人防法都圍繞于此。人防法也需要由國家強制力保證實施和人人遵守執行。是故，人防法也規定了相應“法律責任”。人防法從性質上看屬于行政法范疇，行政法是調整行政法律關系的法律。違反人防法，就意味著破壞行政管理秩序，就應承擔相應的行政法律責任。從形式上看，行政法律責任的具體體現是受到相應的行政處罰，行政處罰就是行政法律責任的法律后果。人防法根據人民防空的特點，規定了如下五種行政處罰。即：警告；責令限期修建；責令限期改正；罰款（對個人5000元以下，單位1萬元至5萬元和10萬元以下）；治安行政處罰（警告、罰款、拘留1日以上15日以下）。現行人防法中關于行政處罰的具體規定如下：第四十八條城市新建民用建筑，違反國家有關規定不修建戰時可用于防空的地下室的，由縣級以上人民政府人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期修建，可以并處十萬元以下的罰款。第四十九條有下列行為之一的，由縣級以上人民政府人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正違法行為，可以對個人并處五千元以下的罰款、對單位并處一萬元至五萬元的罰款；造成損失的，應當依法賠償損失：（一）侵占人民防空工程的；（二）不按照國家規定的防護標準和質量標準修建人民防空工程的；（三）違反國家有關規定，改變人民防空工程主體結構、拆除人民防空工程設備設施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的；（四）拆除人民防空工程后拒不補建的；（五）占用人民防空通信專用頻率、使用與防空警報相同的音響信號或者擅自拆除人民防空通信、警報設備設施的；（六）阻撓安裝人民防空通信、警報設施，拒不改正的；（七）向人民防空工程內排入廢水、廢氣或者傾倒廢棄物的。第五十條違反本法規定，故意損壞人民防空設施或者在人民防空工程內生產、儲存爆炸、劇毒、易燃、放射性等危險品，尚不構成犯罪的，依照治安管理處罰條例的有關規定處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。一、人防法中關于行政處罰現存的問題從人防法上述幾條中我們可以發現存在以下問題：第一，人防法第48條中規定的處罰額度“10萬元”明顯偏低，處罰力度不夠，起不到足夠的警示作用。第二，人防法的溯及力問題。人防法于1997年1月1日生效，只能對之后的違法行為進行相應的處罰，而對此前違反相關規定的行為不能實施罰款，但是有少數人防部門由于缺乏法律知識，而對1997年1月1日之前的行為進行了處罰，這就構成了行政違法。 王勝利主編：人民防空行政執法概覽，中國人民公安大學出版社，2002年12月第一版，第281頁。第三，自由裁量權問題。人防部門在行政執法活動中，有較大的自由裁量權，比如，人防法中規定了罰款的種類和數量，但是幅度很寬泛，沒有一個具體的標準，人防部門作為行政執法部門，有可能出現濫用自由裁量權的問題。 王勝利主編：人民防空行政執法概覽，中國人民公安大學出版社，2002年12月第一版，第281頁。下面就針對上述問題，作一下簡要的評述：首先，我認為罰款的額度偏低，尤其是對像房地產公司這樣的單位的罰款，最高額僅僅10萬元，這對于其所獲得的利潤相比簡直微不足道，比如北京市，根據現在的規定，防空地下室易地建設費的收費標準是每建筑平方米1640元，這連北京房屋每平米均價的十分之一都不到，而罰款最高僅有10萬元，這是無法彌補結建地下室的那部分差額的。因此，無論是易地建設費還是罰款，它們的標準都有必要相應的提高，至于提高多少，這就要根據地區的差異而決定。第二，溯及力問題，在人防執法過程中，溯及力問題比較突出，例如，結合民用建筑修建防空地下室的政策從1984年中華人民共和國人民防空條例頒布以來就開始貫徹實施，但對于沒有依法修建防空地下室的行為，中華人民共和國人民防空條例沒有規定具體的法律責任，直到1997年中華人民共和國人民防空法才有明確的法律責任規定。近幾年，由于人防執法力度不斷加大，在人防執法巡查中發現許多1997年以前修建的民用建筑，沒有依法修建防空地下室。對于這類案件的處理就涉及到法律適用問題，如果是適用人民防空法，有違“法不溯及既往”的原則；如果適用人民防空條例，按照人民防空條例第四十七條規定：“凡違反本條例規定的單位和個人，由防空委員會提請有關單位，分別情況，按照國家有關規定，予以行政處分或由公安機關按照中華人民共和國治安管理處罰條例的規定，予以處罰。”但國家并沒有其他關于對人防違法行為作出行政處分的規定，人防部門也很難再要求公安機關配合處理這類歷史案件，因此只能認定其違法而無法做出處理。第三，自由裁量權問題，由于人防法知識規定了大體的額度范圍，而沒有對怎樣來確定具體數額進行詳細規定，這就使得人防執法人員在進行行政處罰時，主觀色彩占很大的比例，有可能出現徇私枉法這種有悖法律公平正義的現象。二、對現存問題的解決針對上述三點問題，我想可以通過以下幾種相應的途徑解決：（一）罰款額度問題的解決方案之所以要設置行政處罰，是為了對違法者進行懲戒，使其履行相應義務并警示其他人要自覺履行法律規定的義務。但根據目前的情況來看，人防行政處罰力度的確不夠，很難實現懲戒和警示這一立法目的，因此，應該在現有的基礎上進行調整，我認為有以下四種方案：（1）提高現行人防法中罰款的數額或限額。比如，對個人罰款1萬元以下，對單位罰款10萬至50萬，最高100萬（即相應提高到原數額的10倍）。雖然該方案能起到較之前來說更大的懲戒與警示作用，但是該方案存在很大的弊端，因為社會一直處于發展中，現在即使定下了具體的數額，日后隨著社會的發展，該數額難免又與現實不符合了。（2）罰款數額根據違法金額或違法所得來計算。可以參照違反財政法規處罰的暫行規定第7條規定“處于相當于違反財政法規款項20%以上的罰款。”森林法第34條規定“處以違法所得2至5倍的罰款。”這種規定方式完全以違法金額或違法所得為計罰依據，因此它是一個可變之數，隨違法所得或違法金額的變化而變化。 楊小君：行政處罰研究，法律出版社，2002年10月，第186頁。這種方案的好處在于比較靈活，與社會物質生活條件的發展變化相吻合，能夠充分起到懲戒的作用，但是，實際操作中要想真正得知違法所得或是違法金額，是非常難的，因為違法者不會主動交代其真正獲得多少利益，只能通過相關部門的調查，但是違法者會通過種種途徑進行掩飾，所以，該方案在實際操作中困難不小。（3）以恢復原狀所需費用為計費標準。可以參照陸生野生動物保護實施條例第36條的規定，對于在自然保護區、禁獵區破壞非國家或地方重點保護野生動物主要生息繁衍場所的，除責令停止破壞行為、限期恢復原狀外，“并處以恢復原狀所需費用2倍以下的罰款。”該標準如果落實到人防行政處罰中的話，應該大體表述為：對于未按規定修建防空地下室的，除責令限期修建外，并處修建所需費用2倍以下的罰款。該規定罰款上限不一定是2倍，應根據實際情況制定。這個方案的好處是能夠比較有效地促使相關單位和個人自覺修建防空地下室，但是弊端在于，對于真正無條件修建防空地下室的，因為不存在修建所需的具體費用，所以無法按照這一標準進行罰款。（4）以違法行為所涉及的面積作為計罰標準。參照土地管理法實施條例第30條規定對非法占地的罰款，“按非法占用土地每平方米15元以下標準執行。”落實到人防行政處罰中，可以大致這樣規定“按照應建而未建防空地下室面積每平方米xx元以下標準執行罰款”。該方案優點在于能夠客觀的反映出設定該罰款的目的，督促人們自覺修建防空地下室，以面積為標準，更能起到直接的警示作用，但是，該罰款標準一旦固定，還是會出現像方案一那樣的與社會發展不吻合的問題。（注：由于本人對于人防行政處罰缺乏相關的實踐經驗，所以上述解決方案中的數額僅供參考，可以根據其他法律并結合實際情況制定相應的數額。）（二）溯及力問題的處理原則對于這類歷史遺留問題，人防部門往往會覺得比較棘手，我認為應當本著實事求是的態度，謹慎處理，并注意掌握以下兩個原則：一是違法事實的認定要清楚。違法事實的調查、認定工作是執法工作的基礎。違法行為發生的時間直接關系到適用哪部法律的問題。根據法不溯及既往原則，一般來說，對違法行為追究法律責任應當適用行為發生時候的法律。由于違法行為本身又分為即時性和延續性兩種，因此，對于即時性違法行為，應當適用行為發生時的法律，例如盜竊、殺人；對于延續性違法行為，也就是處于持續狀態的違法行為，應當適用行為結束時候的法律，例如非法拘禁、虐待等。一直持續至今的，當然適用現行法律。在人防違法事實的認定上，存在兩種觀點，一種是認為應建未建防空地下室、破壞人民防空工程等違法行為都屬于延續性違法行為，視為違法行為一直處于持續狀態，應當適用違法行為被發現時候的現行法律。第二種觀點是對此類行為不應視為延續性行為。我以為，民用建筑由于沒有同步修建防空地下室而沒有防空地下室，以及人防設施因被破壞、損毀而喪失防護功能，這些都是違法行為造成的后果，而不宜視為違法行為的延續。因此，視以前的違法行為持續至今而適用現行的法律追究其法律責任是不合適的。 二是適用法律要準確。事實認定清楚以后，適用法律問題就相對簡單得多，只需對號入座即可。要注意的是：1、法無溯及力，這一法理原則適用于刑法、民法，同樣適用于行政法。行政執法工作中，對于舊案要適用舊法；2、如果舊法已經被公開宣布無效、廢止，那么舊法中關于法律責任追究辦法的相關規定也是不能適用的。3、要認識到法律保護弱勢群體的功能和責任所在，而行政法更多的是保護相對人的權益。從整個行政法律體系看，由于個體相對于國家來說是弱勢，兩者是不平等的，為追求公平，行政法更多的是保護個體的利益。例如，行政處罰法第二十九條規定“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰”、行政訴訟法規定行政訴訟案件舉證責任倒置，由被告即行政機關對作出的具體行政行為舉證，這些規定都體現了行政法更大程度地保護了行政相對人的權益。目前我國行政法體系尚處于建設階段，對行政行為的程序、時效、法的溯及力等問題都缺乏明確的法律規定，但各部門法的精神是相通的，人防部門應當準確把握法律原理和立法原意，謹慎處理相關問題。（三）正確用好自由裁量權 中華人民共和國人民防空法第四十八條、四十九條規定，對人防違法行為，人防部門可以罰，也可以不罰，罰款額為10萬元以下、1萬元至5萬元、5000元以下不等。這個自由裁量權的幅度很寬，如何把握好其中的分寸尺度并非易事。例如，故意毀壞人防工程和過失損害人防工程、故意逃避修建防空地下室的法定義務和由于管理疏忽造成漏建或未按標準修建防空地下室等，違法情節輕重各有不同，執法者應該區別對待。除此之外，認錯態度、是否配合執法工作、是否及時改正違法行為等也都是行政機關決定處罰輕重程度時應當綜合考慮的因素。另外，人防系統內部要設定統一的標準，在處理同類情形時要保持一致性。可以因地區經濟差異而在具體規定上不同，但在同一地域范圍內，針對同樣的情況，不能區別對待，必須一視同仁。這