重慶城鄉統籌背景下人員外生流動機制研究1緒論2001年諾貝爾經濟獎獲得者美國經濟學家斯蒂格列茨斷言,21世紀對世界影響最大的兩件事:一是美國的高科技產業,二是中國的城市化。統籌城鄉發展是科學發展觀中五個統籌（統籌區域發展；要統籌城鄉發展；要統籌經濟社會發展；要統籌人和自然和諧發展；要統籌國內發展與對外開放。）其中的一項內容。就是要更加注重農村的發展，解決好“三農”問題，堅決貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針，逐步改變城鄉二元經濟結構，逐步縮小城鄉發展差距，實現農村經濟社會全面發展，實行以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展，實現農業和農村經濟的可持續發展。在城鄉統籌的過程中，面臨著一些急需解決的問題，其中一個就是人員流動的問題，人員流動關系著民生安居、社會和諧、可持續發展政策的落實。1.1研究背景 城鄉統籌的大環境中，使農業用地向非農業用地的轉化成為一種不可阻擋的趨勢，進而導致本來居住在農村的農民因為政策、環境等外力因素而產生的人員流動。國家壟斷形式的征地方式存在一些問題，如政府征地范圍過寬、對失地農民的補償標準過低、失地農民的安置難以落實、征地程序不盡合理，等等。解決土地征用中存在的各種問題，關鍵是要解決如何向失地農民公平合理地提供補償。然而該以怎樣的標準來論證農民得到的補償是不盡合理的，又該用怎樣的補償辦法才能既符合現有土地制度又不侵害農民的利益，都是值得研究和探討的。對這些問題的分析構成了本文的主要內容。本文提出了樹立正確發展觀，糾正片面強調 GDP 的政績觀的觀點。提出了土地增值利益分配應漲價歸農的觀點。提出建立健全被征地農民社會保障機制。1.2研究的問題與意義 1.2.1研究問題本文研究的城鄉統籌背景下人員流動課題中可能面對的問題有以下幾點：一、城鄉統籌想要達到的一個宏觀遠景，國家期望通過這個政策達到的社會影響和達到的效果有哪些；二、重慶作為城鄉統籌示范點，在了解重慶的實際情況后再研究出科學的方法去解決現如今本地區存在的客觀問題；三、找到城鄉統籌中導致的人員流動的客觀原因，并通過對這些原因的分析去找到解決問題的突破口；四、結合自己所學的理論知識和解決問題的突破口形成一個科學的機制。1.2.2研究意義首先，統籌城鄉經濟社會發展，是從根本上解決新階段“三農”問題、全面推進農村小康建設的客觀要求。進入新世紀，我國市場化、國際化、工業化、城市化和信息化進程明顯加快，但農業增效難、農民增收難、農村社會進步慢的問題未能得到有效的解決，城鄉差距、工農差距、地區差距擴大趨勢尚未扭轉，其深層次原因在于城鄉二元結構沒有完全突破，城鎮化嚴重滯后，城鄉分割的政策、制度還沒有得到根本性糾正，城鄉經濟社會發展缺乏內在的有機聯系，致使工業發展與城市建設對農村經濟社會發展帶動力不強，過多的勞動力滯留在農業，過多的人口滯留在農村。其次，統籌城鄉經濟社會發展，是保持國民經濟持續快速健康發展的客觀要求。全面建設小康社會，最根本的是堅持以經濟建設為中心，不斷解放和發展社會生產力，保持國民經濟持續快速健康發展，不斷提高人民生活水平。再次，統籌城鄉經濟社會發展，是新時期實現新跨越的客觀要求。城市化對經濟社會發展的作用越來越大，城鄉關系、工農關系越來越密切，統籌城鄉經濟社會發展顯得更加緊迫，也更有條件。為了實現城鄉統籌大業的順利完成，就必須解決好在統籌過程中面臨的各種挑戰和難題，而人員流動就是眾多問題中最難解決問題之一，特別是政策導致的人員流動，涉及到土地制度、農民就業和住房、城鎮建設的意見協調等問題。只有解決了阻礙城鄉統籌步伐因素，才可能真正實現真正意義上的社會和諧，城鄉統籌的價值才能凸現出來。1.3研究思路與方法1.3.1研究思路本課題需要研究的關鍵問題有：我國城鄉統籌的現狀與存在的問題；城鄉統籌背景下的人員流動的現狀與問題；城鄉統籌背景下人員流動的機制探討。解決問題的思路：通過對我國城鄉統籌政策的分析，了解城鄉統籌的整體規劃及要達到的效果，并收集國外城鄉統籌工作中取得成功的方案和策略。然后結合現實中城鄉統籌中出現的一些矛盾和阻礙，分析導致這些問題的原因，然后結合現實的情況得出解決問題的方法，得出一個較為科學合理的機制。1.3.2研究方法在方法上，本研究堅持理論與實踐相結合，主要采用了文獻法、訪談法和調查法等研究方法。文獻法：廣發搜集國內外有關城鄉統籌的書籍、報刊、文件，進行歸納和總結，從基礎理論知識入手。詳細理解城鄉統籌，熟知關于我國城鄉統籌的制度和政策。主要是通過收集和分析現存的，以文字、數字、符號、畫面等信息形式出現的文獻資料,來探討和分析各種社會行為，社會關系及其他社會現象的研究方式“文獻研究法包括定性與定量研究”本文研究通過搜索國內外有關城鄉統籌研究的文獻,分析總結城鄉統籌研究的進展及其發展趨勢；定性和定量分析了城鄉統籌形成機制,在實踐改造中對改造主體和改造模式選擇作了深入研究與探討。訪談法：訪問因城鄉統籌而導致居住地點改變的人們，了解他們最真實的想法；咨詢制定我國城鄉統籌政策相關人士的，并了解他們做的每個決定的原因和初衷。調查法：通過走進每個平民老百姓，調查他們的生活狀態，詢問他們對自己搬離自己的原有居住點的想法，調查他們對自己未來生活的期盼。1.4論文創新與不足采用規范研究和實證研究結合的方法在研究文獻回顧與理論借鑒的基礎上,確定研究邏輯起點,界定本研究的基本概念,進而運用新古典經濟學的理論和分析范式,構建城市帶動農村發展的理論框架;運用歷史分析和計量經濟分析的方法和手段,評價重慶城市帶動農村發展的現實表現和績效,揭示問題所在并分析成因;探尋城市帶動農村發展的模式和路徑,創新城市帶動農村發展的制度規范研究注重概念界定和內涵揭示;實證研究在規范研究的基礎上展開,將序時的和截面的分析相結合。本文研究的對象城中村問題既是一個復雜而又綜合的城市問題,從相關主體城中村村民和城市流動人口群體來看又是一個農村問題,利益的調整是城中村問題解決的實質,研究涉及社會學!規劃學!城市地理學!經濟學等多門學科的交叉,涵蓋的內容很多本文在重新定位城中村改造規劃公共政策調控的目標時只是作了社會!經濟!環境目標的定性描述,在多元利益調整的博弈模型中將社會和環境收益作了簡單的定性描述處理,如果將社會及環境收益作更為微觀的定量化處理,將影響環境!社會收益的因子與模型中的經濟變量之間作互相影響的數理研究,那么從經濟學角度來看模型就更為完善,政府因不同的城中村追求不同的經濟!社會!環境目標而調控相關政策變量的依據就更為充分和直觀這是本文的不足之處之一。2理論基礎2.1有關城鄉統籌方面的研究2.1.1我國城鄉統籌的現狀黨中央、國務院把縮小城鄉差距,加快農村發展,實現城鄉統籌兼顧,協調發展作為重要任務來抓,在重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區,探索消除城鄉二元結構、縮小城鄉各方面的差距、提高農業生產效益、建立城鄉平等和諧、協同發展和共同繁榮的新型城鄉關系的途徑。并且連續幾年的中央一號文件都是針對三農問題。三農問題的核心是農民問題,農民問題的核心是收入問題,收入問題的核心是就業問題。如果勞動人民固守自己的土地，將阻礙城鄉統籌大業的規劃發展，就不可能真正實現城鄉協調發展,構建和諧社會。轉移農村剩余勞動力,不僅事關農業和農村經濟發展,而且事關我國經濟發展和社會穩定。促進農村剩余勞動力轉移,對于農民增收和城鄉經濟的協調發展以及工業化、城鎮化、現代化的實現無疑是一種多贏的策略。國內學者對國家在城鄉實行的一國兩制的政策是制約城鄉統籌的主要原因已達成共識。在此前提下，眾多學者從城鄉財政政策、社會保障制度、戶籍制度、土地制度等方面對城鄉統籌的制約進行了分析。2.1.2財政政策因素的制約。政府財政在農業投入上的不足。王敏通過對中國 1981-2005 年財政農業投資與農民純收入數據研究發現：政府財政對農村的投人遠遠低于城市，在農業投入上的不足，滿足不了農業發展的要求，制約了農民收入的穩定增長。政府財政在城鄉公共衛生、醫療上的差別。張鵬，李冬冬6提出中國政府在公共衛生、醫療上的投入傾向于城市，農村投人嚴重不足，導致城鄉居民公共衛生、醫療服務水平的斷裂。2.1.3社會保障制度因素的制約。社會保障在城市和鄉村的制度截然不同，如郭建軍，劉清芝等指出城鄉社會保障體系不平等嚴重影響了農村社會保障事業目標的實現，制約了城鄉經濟社會的統籌發展。2.1.4戶籍制度因素的制約。如曹明華認為戶籍制度將公民劃分為農業和非農業戶口，在這種戶籍制度下，農民在就業、社會保障、享受公共服務以及公共教育等國民待遇上與城市居民存在著嚴重不平等，直接導致我國城鎮化率增速較低，影響了城鄉統籌的進程。2.1.5土地制度因素的制約如劉昌運認為農地制度對統籌城鄉發展的限制具體表現在：一是大部分農民對土地的依附使其不能徹底從土地中解脫，成為非農勞動力。二是現行的農村土地政策規定，農民可保留土地使用權進入城市，但現在的農村土地流轉不暢，使得一些農民不愿放棄土地而進入城市，更使得土地規模經營難以實現。范美香指出現行農地使用制度制約城鄉統籌的深層原因是人地矛盾突出的國情、農地制度變遷的路徑依賴、非正式制度的影響。分析制約城鄉統籌的因素是研究城鄉統籌發展的重點領域之一。2.2有關人員流動方面的研究2.2.1 農村勞動力的轉移農村勞動力的有序轉移和安置是我國實現城鄉統籌必須面對的現實課題。盡管我國農村勞動力轉移工作已經取得了巨大成就,但我國農業就業比重仍然較高,城市化水平嚴重滯后。正因為我國勞動力人員轉移問題的重要性、急迫性和特殊性,改革開放以來該問題一直是我國學者關注的焦點問題,有外力強制下的人員轉移機制的研究文獻較多,大量學者從不同角度進行了研究和論述。本文擬從政策因素的制約、社會保障因素、戶籍制度、房屋拆遷政策等方面分析和總結城鄉統籌對人員外生流動的影響。2.2.2戶籍制度的轉變轉戶農民應自覺走向市民化。戶籍制度改革不僅僅是改變戶籍，轉變農民的身份，更主要的是讓農民在城市能夠幸福快樂、安居樂業。就是說，要想讓戶籍制度改革取得決定性的勝利，必須致力于轉戶農民的市民化。轉戶農民的市民化需要戶籍制度的完善、社會保障體系的健全、社會管理的成熟，需要社會各界的不懈努力，但更主要的是依靠轉戶農民自身的轉變。發揮轉戶農民自身的作用，變外因為內因，變被動為主動，變消極適應為積極應對，從而使轉戶農民更快、更好地實現市民化。市民應主動接納轉戶農民。要提高轉戶農民的融合度，除了制度的完善、人性化的管理，轉戶農民自己的努力，也離不開市民的主動接納。2.2.3做好房屋拆遷的制度保障住房是每一個公民的住所之地，在城鄉統籌建設中，不能一味的追求發展而忽略了公民的基本權利，更不能不加考慮的毀掉公民的房屋，這樣不僅會造成公民對政府以及社會的埋怨心里，嚴重時還會威脅到社會的和諧穩定。城市房屋拆遷的行為規范。全國人大有必要廢除現行的條例,在充分借鑒利用當前拆遷實踐中有益成果的基礎上,制定一部嚴格依據憲法來保護公民合法權益的城市房屋拆遷管理法,科學、合理的規定拆遷市場中的各個環節,如拆遷規劃的制定、拆遷許可證的審批、拆遷移民的補償安置、拆遷過程的監管及拆遷糾紛的救濟等,同時明確政府在不同性質拆遷中的職能作用,以此來規范城市房屋拆遷市場,維護被拆遷人的人身和財產權利。注重偏遠地區人員搬遷的扶持。正如王玉倩所說一是提高遷入地農業產業化經營水平，優化其經濟結構以增加遷入農戶的收入、解決遷入戶溫飽為出發點，充分利用好遷入地各種獨具特色的資源優勢，以推動農業產業化為突破口，調整遷入地農業結構，優化其經濟結構。二是加快遷入地城鎮化建設進程，增強小城鎮對農村富余勞動力的吸引力農民的收入不斷提高，隨著改善的是其自身的生活水平，這對于縮小城鄉差距是最為有效的方式。三是發揮政府的宏觀調控作用，為貧困地區脫貧致富創造條件貧困地區的脫貧致富離不開政府的支持，必須發揮政府宏觀調控這只“有形的手”的作用，通過國家進一步建立針對貧困地區的“輸血、造血、養血”相結合的發展機制，解決好貧困地區不能解決的各種問題，為貧困地區脫貧致富創造條件。2.3小結通過對眾多學者的研究結果進行了解，可以發現大多數學者偏向于對改善社會保障，尋找城市以及高山的房屋拆遷的對策，探索發展新思路，改變城鄉統籌下人們的思想觀念等方式了來促進社會和諧，這些研究成果在很大程度上幫助我們在解決城鄉統籌建設過程當中遇到的困難。與此同時，在城鄉統籌建設過程當中，我們在現實生活中還會見到一些因強制拆遷而引起的矛盾糾紛而導致的打架斗毆，甚至自焚等不和諧現象的發生，所以我們需要對這一問題進行進一步的分析研究，尋找應對這種不和諧現象的發生，保證城鄉統籌大業的順利完成。3國內外研究狀況（及文獻綜述）3.1國內外研究動態3.1.1國外研究動態與評價(一)以公共利益為目的嚴格限定征地的范圍土地征用制度是世界上許多國家和地區廣泛采用的一項土地管理制度,存在目的性、強制性和補償性等共同點。但由于各國的國情不同,在土地征用范圍、征地程序、征地內容以及征地補償原則等方面存在一定的差異。由于國外及我國港臺地區在土地征用過程中遇到的問題較我國為早,并通過不斷的發展而得以解決和完善,因此對我國現階段土地征用制度改革具有借鑒意義。首都經濟貿易大學碩士學位論文的公共用地。然而我國大陸的憲法、土地管理法對土地征用的公共目的界定不嚴,往往引發征地權力的濫用。大量非公益性用地如商業用地也通過征用方式獲得。在城市市區存量土地有限的情況下,城市的規模擴張,包括非公益事業用地勢必要征用集體土地,擴大了征地范圍,將“公共利益”從公共設施、公益建設的狹義概念擴大到所有的經濟建設的廣義概念。“公共利益”彈性過大導致征地權的濫用,加速了農地非農化的進程。(二)土地產權明晰,征地主體明確國外及地區征用的產權關系非常明晰,征地主體及客體都比較明確,因此避免了征地過程中出現的侵權行為。不管是實行私有制或國有制的國家,土地征用僅涉及到擁有該項權利的權利人,各權利人都是各項權利的擁有者,并充分享有法律賦予的各項權利應的各種義務。而不象我國集體土地那樣,農民個人既是土地的所有者,又不是土地的所有者,他不擁有相對于其他成員的排他性所有權,他所擁有的權利與其他成員的權利是相互重合而不能分解的(黃賢金,1997),從而誰都不能隨意地處置其占有的土地。即使通過委托一代理關系由少數代理人代表整個集體來行使其土地權利,但由于其委托一代理關系并非完全由集體成員共同決定,即使通過全體村民共同選舉代理人,但選舉過程受鄉鎮政府和黨的基層組織的直接影響較大,從而其代理機構并不能真正代表農民利益行使應有的權利。在執行相關事務時,由于代理者本身具有較強的行政功能,往往偏向于國家利益,成為國家的代理機構,而且國家雖然從法律的角度對集體土地的管理、經營者作了清晰規定,但由于缺乏土地登記對權利主體的進一步界定,從而導致土地產權不明,產權關系模糊。一有利益時,大家都爭相成為集體土地的所有者,從中獲取好處,其結果是真正的權利人所獲甚少。(三)完備的法律基礎保證征用程序公開公正國外許多國家和地區都制定了一套完整的土地征用法規體系,具體規定了土地征用的程序以及征地雙方的權利和義務,以及征地問題解決的辦法和程序等等。這些國家和地區的土地征用之所以得到很好的貫徹執行,除了合理的補償外,主要歸因于有一系列完善可行的土地征用法律法規作保障,從而規范了各征地主體的行為,充分保障了被征地所有者的權利,也為征地糾紛的解決提供了可靠的依據。而我國直到現在我國仍然沒有一部具體而完整的土地征用法來規范土地征用各權利主體的權利和義務,其法律將征地嚴格限定在公共利益范圍內是各國和地區的普遍做法,國家行使上地征用權是為公共利益服務,其范圍應該局限在基礎設施建設、政府機關用地及為公益事業服務首都經濟貿易大學碩士學位論文法規僅以土地管理法內所規定的為主,其他散見于各部門法規或各行政法規之中,且對征地的目的、程序、補償以及征地糾紛的解決等等問題缺乏具體的規范,導致征地的隨意性很大,補償安置存在極大的后遺癥,征地中引發的責任無人承擔。(四)對“失地”進行科學的補償上述幾個國家和地區對被征用土地的補償,都是根據當時的市場價格或以市場價格為基礎來確定的。直接的補償是對被征地資源本身進行補償,亦即對土地所有權在經濟上的補償:間接的補償是對因征地所造成的經濟損失(青苗、地上物損失)及相鄰地塊、生態環境等價值損失的補償。對失地農民進行充分合理的補償。首先,應對因失去生產資料的農民進行必要的安置,如一次性的貨幣化補助;其次,還應對農民因失去生活保障進行補償,通常結合集體土地承包經營及有關農業社會保障政策加以考慮。而我國土地管理法規定的土地補償費和安置補助費的標準是按被征土地前3年平均年產值的倍計算這是一種完全與市場無關的政策性標準。以倍數計算難以體現級差地租,導致補償費用偏低。(五)征地兼顧了國家、集體、個人的利益發達國家的征地具體事務是在征地機構組織下進行的,批準機構主要在征地批準、補償、進入或使用土地等方面起調解、決定作用。如在預征中產生異議需要舉行聽證的,聽證會由批準機關組織舉行,征地機構和被征地者處在同等的位置上,都是批準機關的調查對象,綜合各方意見后由批準機關裁決。征地批準后,征地機構進行規劃登記、進行征地補償公告,對征得土地所有者同意后請估價師對征用的土地進行補償評估。若補償雙方達不成協議,則由政府組織成立協調委員會,調查協調過程中的事務性和技術性工作則由專家承擔批準機構則行使協調、裁判的職能。3.2國內研究動態與評價3.2.1集體土地產權制度不完善集體土地所有權主體界定不清：憲法、民法通則、土地管理法以及農業法等重要法律都明確規定,中國農村的土地歸農民集體所有。但是,集體到底指的是哪一級哪個組織,有關法律卻沒有明確指出。集體土地處置權虛置：征用制度的實施,使農地產權中最具有實質意義的處置權處于缺失狀態。目前,征地為唯一合法的農地所有權轉移方式,農地產權的橫向轉移被禁止。在征地過程中,農地所有者與市地使用者處于隔離狀態,不發生經濟、信息的聯系。集體土地的委托代理矛盾：現有村級組織存在雙重代理的性質:一方面按照村民委員會組織法的要求被選舉出來代表農民利益,但另一方面還要對上負責,代理上級政府的一部分行政職能。行政權力對集體土地發展權的壓抑：現行征地制度中存在的深層次問題和各個利益主體之間的矛盾沖突,其根源在于集體土地所有權與國家土地所有權法律地位的不平等。土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。3.2.2土地征用的法律配套體系不健全國外及我國臺灣、香港地區的土地征用之所以得到很好的執行,主要歸因于有一系列完善可行的土地征用法律法規作保障。然而我國自建國以來除了政務院關于國家建設征用土地辦法、國家建設征用土地辦法和國家建設征用土地條例是直接針對土地征用而制定的法規外,直到現在我國仍然沒有一部具體而完整的土地征用法來規范土地征用各權利主體的權利和義務,其法律法規僅以土地管理法所規定的為主,其他散見于各部門或各行政法規之中,且對征地的目的、程序、補償以及征地糾紛的解決等等問題缺乏具體的規范,導致征地的隨意性很大,補償安置存在極大的后遺癥,征地中引發的責任無人承擔,農民往往成為受害者。3.2.3征用目的和范圍界定不清土地征用的相關法律存在矛盾：土地管理法第一條第四款規定“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”,可見是否符合公共利益是土地征用權行使的依據;但是土地管理法第四十三條同時規定:“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”“公共利益”的外延界定模型：法規對土地征用目的規定過于原則籠統,對“公共利益”的外延界定不明,也給予了國家機關進行尋租的借口。有記者從湖南省國土資源廳了解到:“目前全省批準的用地量,4既用于公共設施,20%是黨政機關以及事業單位用地,10%為其他,另有30%為經營性土地。”這些土地的來源基本上是農村集體土地,經國土部門征用為國有土地。”征地權被濫用,征地范圍擴大,使得一些盈利性質的用地,甚至高爾夫球場、別墅、高檔娛樂設施等高盈利用地也需先征為國有,這種為經營而進行的成片土地開發出讓的土地征用、房地產商為開發房地產所申請的土地征用,不僅在湖南,在全國都是普遍現象。而且,集體土地黑市的出現和發展,使得農民對土地的市場價值有了一定的認識,促使農民在土地征用時產生了“等價交換”的需求。在這種情況下,如果保持原有征地補償標準不變,就必定在征地過程中遇到種種阻力。嚴重損害了廣大農民的合法權益。再次,鄉鎮、村集體所有制實為社區所有制,集體經濟組織的財產由社區范圍內的合法人口共同享有,集體資產所有者身份的獲得或喪失無需付出代價或得到補償。換言之,農民作為集體組織的成員,都平等地擁有對集體土地的“人人有份”的成員權,但并不擁有按份分割農地所有權的權利,農民“人走權失”,“退出權”被剝奪。這種主體與財產利益的不確定性,不僅違背法理,也造成了土地利益歸屬的顯失公平。集體土地所有權主體的模糊和缺位,導致不同土地所有權主體之間的沖突,遇到權利時,各個主體相互爭奪;遇到責任時,土地往往無人負責。集體土地處權虛置：征用制度的實施,使農地產權中最具有實質意義的處置權處于缺失狀態。目前,征地為唯一合法的農地所有權轉移方式,農地產權的橫向轉移被禁止。在征地過程中,農地所有者與市地使用者處于隔離狀態,不發生經濟、信息的聯系。同一時期眾多農地使用者中由誰來使用被征用的土地,完全由國家來決定,農地權利人對農地需求者無選擇權;補償費由當地土地行政主管部門根據有關規定,結合當地經濟發展狀況概算,農地權利人同政府“討價還價”博弈空間狹窄。因此農地權利人對農地的轉移方式、轉移對象、轉移價格基本上處于完全被動接受的地位,農地處置權被虛化。集體土地的委托一代理矛盾：現有村級組織存在雙重代理的性質:一方面按照村民委員會組織法的要求被選舉出來代表農民利益,但另一方面還要對上負責,代理上級政府的一部分行政職能。而且農村實行稅費改革后,村級組織的行政化傾向,政府對村級組織的控制力實際上是加強了,村干部可以任免、財務要審計、達標建設等任務還要下達,尤其是村級組織的經費來源不再由農民直接提供,而是改為具有財政資金性質的農業稅附加,在人、錢、事都被上級政府控制的情況下,政府、村組織和開發商集體合謀損害了農民的土地。矛盾有如下幾點： (一)補樓標準洲算不夠合理依據土地管理法,我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”,即征用土地補償費,為該土地被征前3年平均年產值的5一10倍;安置補助費,為該土地被征用前3年平均年產值的4一5倍。土地補償費以農地收益來計算,由于沒有考慮土地區位差異、土地被征用前的潛在收益等市場調節因素,這種測算辦法對農民說服力較差。第一,以產值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在征地過程中,基本都是套用國家標準進行征地補償,按傳統的糧經作物來測定前3年的農業產值,沒有或較少顧及現在的城郊農業已不是傳統意義上的農業,而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業,土地的產出價值己不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此,這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產出價值,是偏低的價格。第二,補償項目設置范圍偏窄。農用地征用補償范圍主要包括:土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費。只體現了土地作為勞動生產資料價值的一面,而對于土地本身就業及養老保障、糧食安全、生態環境保護、社會穩定等價值功能以及被征地滅失后所產生的連帶損失的補償未能有所體現,補償的范圍僅限于與土地有直接聯系的一部分損失,殘地損失和其它間接的損失沒有列入補償的范圍,未能遵循“完全補償原則”,忽視了“法律面前人人平等”的準則,過于強調“所有權的社會義務性”。第三,在地區經濟發展水平差異會導致地價差異上欠考慮。一個地區的基礎地價從根本上講是由區域經濟條件決定的,任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值趨于一致,各地類的產值特別是耕地的產值與區域的經濟條件沒有明顯的相關性,以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區的地價差異。事實上,土地補償費的確定很大程度上與被征地所處的區位、區域經濟發展狀況及區域基礎設施條件等緊密相關,而與土地年產值的關聯性并不明顯。(二)征地補償費用分配關系混亂農地一經征用后,其用途的改變通常會導致地價的大幅度上升。據中國土地勘測研究院統計,僅2002年,全國由土地有償出讓獲得的土地收入為2419.79億元,出讓面積12.423萬公頃,占總征地面積的48.42%,使用權出讓的收入全國平均為23.47萬元/畝。據調查,深圳、珠海等地征地補償費約為1一2萬元/畝,浙江大約為3一12萬元/畝,地財產權益。顯然,要想讓農民的集體組織真正為農民負責,我們還需要不斷探索基層民主的實現形式,完善村民自治制度,顯然這還是一條漫長的道路。因為現行的制度并未給農民提供充分參與博弈的途徑,(三)行政權力對集體土地發展權的壓抑現行征地制度中存在的深層次問題和各個利益主體之間的矛盾沖突,其根源在于集體土地所有權與國家土地所有權法律地位的不平等。土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中,土地權利的轉移不是一種市場行為,而是一種行政行為。為了國家建設的需要,農民集體不得以任何理由阻礙政府。農民家庭取得的是受限很多的承包經營權,而不是更具靈活性和流動性的農地使用權。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權,其收益權受到削弱。地方政府長期受計劃經濟思維的影響,只強調國家的土地征用權,而沒有從法律和制度上明確對農村集體土地產權的保護是征地問題產生的深層次原因。二、土地征用的法律配套體系不健全國外及我國臺灣、香港地區的土地征用之所以得到很好的執行,主要歸因于有一系列完善可行的土地征用法律法規作保障。然而我國自建國以來除了政務院關于國家建設征用土地辦法、國家建設征用土地辦法和國家建設征用土地條例是直接針對土地征用而制定的法規外,直到現在我國仍然沒有一部具體而完整的土地征用法來規范土地征用各權利主體的權利和義務,其法律法規僅以土地管理法所規定的為主,其他散見于各部門或各行政法規之中,且對征地的目的、程序、補償以及征地糾紛的解決等等問題缺乏具體的規范,導致征地的隨意性很大,補償安置存在極大的后遺癥,征地中引發的責任無人承擔,農民往往成為受害者。三、征用目的和范圍界定不清由于國務院、省政府在審批時由于農用地轉用審批權、土地征用權、建設用地審批權三權分設且互相制約,加之政府事務繁忙,因此審查時間長、審批效率低,往往流于形式,大大增加了政府工作量。加上具體執行部門人為因素,致使實踐中存在著不少違法亂紀的行為,造成了不應有的混亂。在征地過程中,各地都出現了許多腐敗分子,就不能不說是征地程序不細、缺乏監督機制的有力證明。四、征用補償模式滯后于經濟發展我國現行土地征用采用的“不完全貨幣化”補償模式,即以貨幣補償和勞動力安置相結合的補償模式,這在計劃經濟體制下是合理和適用的,也為農民和社會各界所廣泛接受。但目前我國已經進入了全面工業化階段,經濟實力大增,根據國際經驗,財富原始積累階段應當結束。首先,城市土地(劃撥的土地除外)及其他生產要素均已采取市場機制進行配置,并按市場價格進行交換,而唯獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。其次,農民在社會生產過程中,是按照市場價格購買生產資料的,但他們所擁有和使用的土地卻被征地主體以較低價格拿走。第三,土地的財富觀沒有得到體現。馬克思在資本論中引用威廉配第的話說:土地是財富之母,勞動是財富之父。土地作為不可再生的特殊資源,其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下,在城鎮化進程中,土地不僅是農民的基本生活保障和重要生產資料,更應成為農民的一大財富。五、土地征用程序不夠完善根據土地管理法第44一45條的規定,從土地用途管制和保護耕地角度,對建設用地審批程序作了詳細的規定,具體包括:“兩公告一登記制度”,農用地轉用審批權、土地征用權、建設用地審批權三權分設;農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案、供地方案四方案報批:審批權利土收到國務院和省級人民政府等等。六、土地利用規劃剛性不強土地利用總體規劃作為土地用途管制的基礎,在土地管理中具有非常重要的地位,但目前土地利用規劃工作中也存在不少問題,主要體現在:首先,現有行政管理的低效率。在我國現行土地管理體制下,我國多數城市管理部與城市規劃部門存在或多或少的摩擦,相互封鎖消息，拒絕溝通,互不合作的現象屢見不鮮,從而使城市規劃以及其他專項規劃與土地利用總體規劃不銜接,在土地利用總體規劃指導下制定的土地供應計劃也與城市規劃脫節,造成基礎數據不準確、規劃過程不科學、預測不準確等,導致規劃不合理。七、國有和集體兩種土地所有權地位不平等我國在推進工業化過程中,以犧牲農業利益來哺育工業發展,形成了二元經濟和社會結構,“一國兩策,城鄉分治”。幾十年來我國農民在經濟、政治、文化等各個方面都一直處在低城鎮居民一等的不平等地位。在市場經濟條件下,各市場主體都是平等的,土地作為一種稀缺性資源,在被征用時就變成了商品,土地價格的形成應該由市場供求關系來決定,要反映土地的稀缺性。但是現行憲法及土地管理法中有關土地征用規定的初衷是基于國有和集體兩種土地所有權地位的不平等,在國家權力侵害面前。3.2城鄉統籌的現狀及問題3.2.1城鄉統籌的現狀胡錦濤的十八大報告中指出，要解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統籌城 鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。 堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富 農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。加 快發展現代農業，增強農業綜合生產能力，確保國家糧食安全和重要農產 品有效供給。堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件。著力促進農 民增收，保持農民收入持續較快增長。堅持和完善農村基本經營制度，依 法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體 經濟實力，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會 化相結合的新型農業經營體系。改革征地制度，提高農民在土地增值收益 中的分配比例。加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基 礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。各地種糧農民首次享受到直接補貼的好處, 2004 年全國共安排糧食直補資金116億元;全面放開了主產區的糧食購銷和價格,在全國范圍內形成了糧食購銷市場化和經營主體多元化的格局;明確將部分土地出讓金用于農業土地開發;中央財政安排專項資金,對產糧大縣實行轉移支付。農村教育方面,從2005年開始,在592個國家扶貧開發工作重點縣實行了對農村義務教育階段貧困家庭學生免除雜費和本費、對寄宿生補助生活費的政策;國務院關于進一步加強農村教育工作的決定中又提出,到2007年,西部地區整體上實現基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲目標。國家還確定,“十一五”期間在農村義務教育階段,中小學全面實行免費義務教育,在過去義務教育免除學費的基礎上,農村學生的書本費、雜費等費用也將全部由國家負擔。醫療衛生方面, 2002年10月,黨中央、國務院作出了關于進一步加強農村衛生工作的決定,明確了加強農村公共衛生工作、推進農村衛生服務體系建設、建立和完善新型農村合作醫療制度與醫療救助制度等任務,農村的衛生醫療狀況有了一定的改善。在中央和地方財政的共同支持下,新型農村合作醫療的試點工作進展順利。截至2005年6月底,在開展新型農村合作醫療試點的641個縣(市、區)的2125億名農村人口中,已有76%的人自愿參加了這項制度。國務院將從2006年起,進一步加大中央和地方財政對建立新型農村合作醫療制度的支持力度,到2008年將在全國農村基本普及新型合作醫療制度。3.2.2城鄉統籌出現的問題（拆遷、環境、政策等） (一)、經濟方面從我國的城鄉現狀看，城鎮和二、三產業總體規模偏小，經濟實力和城市功能不強，對農村輻射帶動能力明顯不足。城鄉差距仍然過大，廣大農村資金較為匱乏，投入嚴重不足，城鄉基礎設施建設投入不夠。農村居民消費明顯低于城市居民消費，城鄉居民收入差距有持續擴大的趨勢，局部地區的城鄉貧富差距已經進入了容易滋生社會不滿情緒的嚴重狀態。區域發展不平衡、廣大農村地區發展落后、城市帶動農村猶如小馬拉大車的狀況未根本改變，城鄉二元結構突出仍然是制約我國經濟社會發展的主要矛盾。(二)、社會方面1，城鄉不平等的戶籍制度現行戶籍制度根本特征是劃分“農業戶口”和“非農業戶口”，實行城鄉分割的戶籍管理二元結構，與新形勢、新體制已不相融合，甚至彼此對立和矛盾，阻礙了城市化進程，加劇了城鄉割裂，阻礙了城鄉統籌，加劇了社會分化。2，城鄉不平等的土地制度現行土地制度采取所有權和使用權相分離的辦法，主要實現形式是家庭聯產承包責任制，其集約化、規模化和社會化生產的要求與現實的小農分散生產經營產生了巨大的矛盾。3，城鄉就業政策不平等由于不平等的就業政策，農民工進城待遇明顯低于任職的城市人，他們勞動風險高，流動性強，往往不能按時足額領到勞動報酬，享受不到與城鎮工人一樣的就業政策，同工不同酬的現象極為普遍。4，城鄉不平等的社會保障體系長期以來，農民一直以土地保障為基礎、以家庭保障為核心，在傳統保障機制被逐漸削弱的同時，農村社會保障體系的重建工作卻十分緩慢，社會保障的覆蓋率也很低。(三)、文化方面農村人口數量龐大，農村文化教育衛生設施及社會事業建設相對仍較薄弱。教育投入在城鄉之間的分配不均衡、不合理，農村教育資源的匱乏，農民受教育水平和文化水平遠低于城市，總體素質不高。農村教育條件非常落后，與城市有著天壤之別。農村文化的整體水平差，文化基礎設施建設薄弱。農民市場觀念落后保守，在與時俱進和創新方面較弱，應對市場的能力也不高，加之市場機制不完善，導致他們在激烈的市場競爭中處于不利地位。這些都加大了城鄉統籌的壓力，阻礙了城鄉統籌的發展。3.2.3重慶城鄉統籌背景下存在的人員外生流動問題三峽工程，舉世矚目。百萬移民，世所罕見，人稱“世界級難題”。三峽工程成敗的關鍵在移民，移民的關鍵在重慶，重慶承擔著三峽庫區85%以上的移民。其外遷人數之多，安置點之分散，工作之復雜，難度之大，史無前例。三峽工程移民為非自愿性移民，他們不同于自我選擇的人口遷移，集被動性、賠償性、計劃性、整體性等于一身。在移民大軍中，不免有一些阻礙移民工程進行的百姓，重慶市云陽縣高陽鎮的陳七三，高中畢業就去深圳打工，在火電廠開推土機，“三千塊一個月，比縣委書記的工資都高。他了解了很多移民政策，于2002年7月和2003年春帶著其他不愿意搬遷的三峽移民兩次赴京上訪，找到了國務院三峽辦、國家信訪局單位，成為了遠近聞名的“移民釘子戶”。2007 年 9 月 20 日，國務院正式批準實施重慶市城鄉總體規劃（20072020 年），到 2020 年，重慶市的城鎮化率將達到 70%，也就是說重慶市未來的城鎮化率將提高 25 個百分點，有 800 萬左右的農村人口向城鎮轉移，這就意味著將產生 800 萬失地農民。重慶又以釘子戶事件發生的地方即九龍坡區為試點，其中包括戶籍制度的改革和農村集體所有土地的改革。重慶已經明確講了要進行城鄉配套改革，其中最重要的就是戶籍制度改革和農村集體土地出讓的改革。2010年，重慶市政府常務會議審議并原則通過了重慶市統籌城鄉戶籍制度改革意見及重慶市戶籍制度改革配套方案。此兩項文件設定了重慶市人口與戶籍管理目標，即力爭到2020年全市戶籍人口城市化率，從目前的28上升至60到70。被稱為“史上最牛釘子戶”的重慶市民楊武、吳蘋夫婦在重慶輕軌楊家坪站旁邊擁有一棟兩層高、219平方米的小樓。2004年，由于此地要改建成為商場，楊吳二人收到拆遷通知書。但由于和發展商多次交涉未能達成一致的補償協議，兩人拒絕拆遷。而大多數試點區是原本就業基礎就比較好的城郊農村，農民喪失土地之后，對再就業的標準有更高的期望，這一部分失地農民的就業問題更為復雜。 以重慶市沙坪壩區為例，西部拓展區的重慶大學城涉及征地 2193.97 公頃，到 2006 年 11 月 30日為止，累計搬遷農戶 7144 戶，拆遷企業 77 家，拆遷安置農民達 3 萬余人，由此產生的失地農民就業問題相當嚴峻。4重慶城鄉統籌背景下人員外生流動中存在問題及成因分析4.1城鄉統籌帶來的人員外生流動4.1.1“城中村”的改造城中村現象本身是中國快速城市化進程中出現的特有現象,而中國快速城市化是從80年代鄉鎮企業向開發區! 從重慶直轄以來城市空間格局的變化看，以2000年北部新區的成立為標志，重慶主城進入大規模外延擴張階段。隨著城市建設不斷拓展，不少自然村落成為了城中村。據了解，重慶主城區共有“城中村”196個，涉及農村集體土地總面積3973.1公頃，其中：農用地2662.46公頃（耕地1707.91公頃）。196個“城中村”共有農村居民2.15萬戶、5.14萬人。“城中村”內共有房屋總建筑面積601.17萬平方米，其中：住宅房屋面積482.47萬平方米，生產經營性房屋面積118.7萬平方米。另有違章建筑面積1063.09萬平方米，其中：住宅房屋面積695.81萬平方米，生產經營性房屋面積367.28萬平方米。“城中村”內共有二、三產業企業4100多戶，長期流動人口達到16.92萬人。“城中村”是城市的一塊“夾縫地”，這種獨特的地位和現象，必然會帶來一系列的社會問題：（1）人口雜亂，“城中村” 由村民、市民和流動人口混合構成。流動人口成為主要犯罪群體。治安形勢嚴峻。（2）城市規劃滯后，違法違章建筑相當集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風景獨特。由于房屋密度高、采光通風條件差，村民居住環境差。（3）基礎設施不完善，衛生條件太差。各種管線雜亂無章，排水排污不暢，垃圾成災。街巷狹窄、擁擠，存在嚴重消防隱患，（4）土地使用存在諸多問題，宅基地、工業用地、商業用地相互交織，非法出租、轉讓、倒賣，管理混亂，等。“城中村”不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進程，制約著城市的發展，已成為困擾許多城市發展的“痼疾”。所以，要進行城鄉統籌就要加緊去城中村的改造。4.1.2三峽庫區移民重慶三峽庫區自1993年移民試點工作開展以來,累計搬遷安置移民69萬人,復建各類淹沒房屋2290萬平方米,調整搬遷工礦企業1036戶。重慶庫區三期移民工作正式啟動后,每年需動遷移民10.8萬人,遷建工礦企業100戶,復建房屋314萬平方米。重慶庫區三期移民的主要任務是到2006年完成移民補償投資79.87億元,規劃動遷移民32.44萬人,遷建工礦企業304戶,復建各類房屋942萬平方米。雖然一二期移民任務全面完成,但在重慶已安置的92萬占地移民中,約有25萬安置質量不高,收入和生活水平有所下降。重慶三峽庫區22個區縣中,有國家級扶貧開發重點縣14個,市扶貧開發重點縣2個,絕對貧困人口82萬人,相對貧困人口211萬人, 5個少數民族自治縣(區)全部分布于庫區。區內人口密度達290人/平方千米,為全國平均水平的2.4倍,其中,長江及其支流河谷地帶為全國人口的高密度區,平均達625人/平方千米,為全國的4.7倍。4.1.3城鎮化建設導致的土地占用近些年，城鎮化進程中地方開展大規模城市建設的資金來源主要是依靠土地財政。目前我國的土地城鎮化和人口城鎮化分處兩條不同的軌道。各地通過征地賣地獲得增值收益，用于城市建設，而原住民及農民工自發的城鎮化集中在城鄉結合部，基礎設施建設落后。統籌城鄉綜合改革配套試驗區建設。2007 年，重慶被批準成為新試驗區后，城市化進程愈加快速，很多地區正在逐步開展城市拓展和城鄉統籌的各項試點工作。 而大多數試點區是原本就業基礎就比較好的城郊農村，農民喪失土地之后，對再就業的標準有更高的期望，這一部分失地農民的就業問題更為復雜。 以重慶市沙坪壩區為例，西部拓展區的重慶大學城涉及征地 2193.97 公頃，到 2006 年 11 月 30日為止，累計搬遷農戶 7144 戶，拆遷企業 77 家，拆遷安置農民達 3 萬余人，由此產生的失地農民就業問題相當嚴峻。交通設施建設。重慶直轄之后，基礎工程設施建設日新月異。 “八小時重慶”計劃、“一小時經濟圈”建設使重慶的交通飛速發展，公路、火車站、機場沿線的大量土地也因此被征用。 以黔江新城為例，因為渝湘高速、黔江火車站和舟白機場的建設，共涉及的征用土地 7000 余畝，失地農民達 12622 人。4.2重慶城鄉統籌背景下人員流動中存在問題重慶是國家批準的城鄉統籌試點，這意味著重慶在城鄉統籌方面具有代表性，但試點也標志著重慶需要自己根據自身的情況去分析具體問題，在整個統籌過程當中出現的各種情況都是需要一一解決。4.2.1 土地占用中存在的問題土地征用權力濫用。土地管理法規定:“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用。”農用地征用的目的性很明確,即為了滿足社會的公共需要。但在實際操作中,由于公共利益的內容沒有準確界定和及時調整,廣義化了公共利益的涵義,導致了土地征用權的濫用。偏低的補償侵害農民權益。國外征地的補償一般都按最佳用途進行補償,而我國的補償卻按土地原用途進行補償,土地征用費占土地出讓價的比重過低,加上土地收益分配關系混亂,各級政府對補償費用不同程度的截流,致使農民利益嚴重受損。補償費用偏低,尤其表現在重點建設項目上,個別項目明顯低于法定標準。征地主體違法操作嚴重。首先,我國土地征用過程中最大的問題是不按審批程序,擅自占用土地、買賣出租等非法轉讓土地和越權審批,先征后批,少征多占,以合法征地掩蓋非法占地等違法現象。特別是在興辦開發區熱潮中,較大部分開發區未經國務院和省政府批準建立。其次,不按實際征用土地面積對農民進行補償的現象屢見不鮮。失地農民安置困難。我國征地制度存在的諸多問題從某種程度上己經為我國經濟發展造成了一定的影響,激化了政府與農民的矛盾,國家征地困難;導致了土地隱形市場出現,造成了土地市場交易的混亂;此外征地費過低,往往造成新增城鎮建設用地費用與城鎮舊城改造費用的懸殊差異,使得城鎮存量土地難以盤