積極財政政策與稅制改革積極財政政策與稅制改革 積極財政政策與稅制改革 2008-12-20 15:15:28 一、我國繼續實行積極財政政策的必然性 進入新世紀后，我國宏觀經濟面出現了復蘇的跡象，擴張的政府投資推動了經濟的增長，出口有了較大的恢復性增長，居民消費回暖。這些跡象表明，反周期調節的積極財政政策取得了成效，預示著我國的宏觀經濟調控已由反周期調節轉為促進經濟持續增長的新階段。盡管2001年上半年我國經濟出現了轉機，但社會投資乏力和居民消費不足的問題并沒有得到根本改變。特別是美國“911事件”以后，美國經濟出現了大幅振蕩，有人預計世界經濟將出現衰退，而且恰在此時，我國結束了“入世”的各項談判，正式成為世貿組織成員。在這樣的環境下，我國經濟將必然隨世界經濟形勢的變化而波動。這就是說，推動經濟增長的三大因素投資、消費和出口并沒有從根本上得到恢復，即我國經濟并沒有進入到自發地穩定增長的階段，而必須繼續依靠實行積極財政政策的刺激，實現經濟持續地發展。 二、擴張性支出政策的局限性 根據現代經濟理論，結合上述分析，即使在中國國情下，當經濟處于低谷時期，政府刺激經濟增長的手段主要表現在兩個方面：一是擴大政府的公共支出，利用財政投資的乘數效應，拉動經濟增長;二是利用減稅的手段，刺激內需，促進經濟復蘇。從理論角度分析，增加政府公共支出的乘數作用大于國家減稅的乘數作用，因而，從政府宏觀調控的成效而言，在短期內增加公共事業投資是刺激經濟的最顯著的手段之一，也可以說是最常用的手段。然而，從促進經濟增長的中長期政策來看，單純地或長時期地依靠增發國債擴張支出的財政措施，很難支持經濟的長期穩定增長，而日益擴大的財政風險可能會損害經濟增長的基礎。這就是說，擴張支出的財政政策是有其局限性的。這是因為： 1.以短期目標為主的擴張支出政策對經濟的中長期增長作用有限。在經濟生活中，政府將增發國債、擴大公共支出作為應付經濟衰退、刺激經濟回暖的宏觀調控政策，只能是一項特定的短期經濟政策，它對社會和居民的投資、消費行為只起到一種間接的帶動作用。雖然政府擴大公共支出對目前的投資與消費行為產生直接的刺激作用，但是國民經濟能否獲得有力的、長久的穩定增長，則主要在于微觀經濟主體的內在動力。 2.舉債是有限度的，過度發行國債會造成財政風險和債務危機，從而損害經濟增長的基礎。債務風險可以據財政債務依存度、國債償債率和國債負擔率等指標來判斷。從世界各國看，國家財政債務依存度一般為1520，中央財政則為2530.我國的實際情況是，20世紀80年代以來國家財政債務依存度不斷上升，1998年達到29.7，中央財政債務依存度1998年更高達71.1（注：中國稅務報2001年9月11日），均大幅超過警戒線。國債償債率這個指標一般應控制在10，我國1995年按國家財政和中央財政收入分別計算的償債率為14.1和27.1，1998年則分別為23.8和48.1（注：中國稅務報2001年9月11日），都遠高于警戒線幾倍以上。國債負擔率是指國債累計金額占gdp的比重，1998年我國為13.5（注：中國稅務報2001年9月11日），這比國際標準低得多，似乎我國的債務負擔并不重。但由于舉債歷史、國情和計算口徑都不盡相同，這一指標并不能真實反映我國的債務負擔。從上述數據可知，我國的財政風險已經是客觀存在的。 3.我國的舉債空間有限。這除了受上述財政債務依存度和償債率影響外，更重要的因素是自改革開放以來，我國基本上實行的是赤字財政，除了1985年有預算結余外，其他年度均有赤字。國家連年發行國債，到現在不僅還本、甚至連支付利息都要靠發行新債來完成?？梢哉f，我國已基本沒有了繼續舉債的空間。 4.盡管擴張支出的財政政策有較大的乘數作用，但經驗表明，財政投資的效益是相對較差的。而且，超額發債、擴大支出還可能產生“擠出效應”，在一定程度上抵銷民間投資和消費的增長，甚至會扭曲社會或民間的投資傾向。 三、減稅政策分析 正是由于擴張性支出政策的局限性，人們便將目光集中到減稅政策上，希望通過減稅刺激投資和消費，從而促進經濟的進一步復蘇。尤其是在實施積極財政政策的這幾年當中，我國稅收取得了超常增長，稅收增長絕對額大幅增加，宏觀稅負也有所提高，稅收彈性系數成倍上升。有專家指出，我國實施的積極財政政策，存在“跛足”現象，即在擴大公共支出的同時，沒有實施相應的減負政策，使擴張性支出政策效應出現遞減現象，影響宏觀調控措施的實施效果。面對這樣那樣的企盼和指責，減稅政策究竟能否在我國發揮作用呢？ 1.減稅政策的效應 出臺減稅政策以刺激經濟增長，確實是西方國家常用的政策手段，最有名的應當是美國前里根政府采用的供應學派減稅政策。在我國當前的經濟環境下，由于存在上述的理由，減稅似乎是一呼百應。 從理論上看，稅收是影響需求的一個重要變量，因為稅收的變動會影響個人或企業可支配收入的變化，而個人或企業可支配收入是影響消費和投資的決定性因素。在收入一定的情況下，稅收增加，個人或企業可支配收入就會減少，若邊際消費傾向保持不變，便會使消費減少或投資下降，進而引起社會總需求下降，導致有效需求不足;反之，若稅收減少，則可刺激有效需求。這就是減稅政策發揮作用的原理。 2.我國沒有大幅減稅的實際空間 嚴格地講，減稅是指通過調整或改變既有稅制而減少政府稅收收入，從而降低企業或居民稅收負擔，增加其可支配收入的一種稅收政策。這里面包括兩層基本含義：一是它要通過規范化的制度安排來調整或改變稅制（如稅種、稅率、稅基等）來實現;二是就短期而言，其直接結果是政府稅收總量減少，企業或居民稅負減輕，稅收收入占gdp比重下降。有些減稅論者以大口徑宏觀稅負來討論減稅，或認為減稅促進經濟增長，從而使稅收增加而不是減少等觀點，顯然是犯了偷換概念的錯誤。 筆者認為，在我國目前的經濟狀況下，不宜推行全面的、較大規模的減稅政策。因為，第一，我國長期奉行減稅讓利政策，導致稅收收入占gdp比重連續下降，最低降至1995年的10.22（注：中國稅務報2001年7月20日），最近幾年盡管隨著征管力度的加大，至2000年亦僅14.這樣的宏觀稅負，不僅在發達國家，而且在發展中國家都是非常低的。多年來，學術界一直在研究如何提高“兩個比重”，根本就不存在減稅的空間。第二，當前我國企業和居民負擔過重的關鍵不在稅收，而在于稅收收費。在這樣的收入機制下，討論進一步減稅，并不能減輕企業或居民的負擔，只會是國家減稅而縱容地方收費，形成稅減費增，預算內減、預算外甚至制度外增的后果。第三，在我國目前的稅收征管水平、納稅人的納稅意識和法制條件下，一旦減稅形成一種政策環境，則會破壞正在健全的依法治稅的環境，造成大量的稅收流失，形成許多稅收漏斗。最后，在目前我國財力和國家對于財政的需求條件下，龐大的經常性支出不允許國家實施減稅政策。長期以來，如何度過每年的財政困難，一直是我們研究的重要課題。在這樣的背景下減稅，必定意味著國家要增加赤算預算，擴大舉債規模，加大財政風險。 四、矛盾中的稅制選擇 1.加速推進“費改稅”步伐，把減稅的意圖納入“費改稅”進程，通過規范政府收入機制而加以實施。企業和居民的負擔重，不是稅重而是費重。所以，減輕負擔就應當是減費，而不用減稅。因而，稅制改革應當同“費改稅”結合起來，結合考慮財政收入規模和企業、居民的負擔水平。政府的收入機制規范了，企業和居民的負擔自然會減下來，其政策效應不會亞于減稅。 2.改革直接稅體系。有效地提高占人口絕大多數的中低收入階層的購買力，是當前刺激內需的關鍵。因而，改革直接稅，調整所得稅已是當務之急。 （1）開征社會保障稅，建立社會保障體系。這可以緩解制度不確定性預期帶來的問題，對于低收入和無收入者直接提供了消費能力，對中等收入者可提高未來收入和消費的信心保障，增強消費欲望，促進社會消費增長。 （2）調整個人所得稅，提高起征點，規范費用扣除項目和標準。 （3）適當降低企業所得稅稅率。目前我國內外資企業所得稅率均為33，但由于稅收優惠和費用扣除的區別，實際稅負內資約為25，外資11.既然名義稅率和實際稅負存在這么大差距，不如干脆適當降低稅率，這對于企業的預期投資收益有直接的影響。 3.調整間接稅政策。我國現行的稅收制度尤其是增值稅和消費稅制度，基本是在短缺經濟條件下形成的，其主要傾向都表現為抑制投資和約束消費。 （1）改革增值稅，實現由生產型增值稅向消費型增值稅的轉型。在現行稅率不變的情況下，增值稅轉型能普遍降低企業的稅收負擔，從而刺激投資，并有利于促進投資結構的改善和產業結構的升級，進而促進消費上升。 （2）調整消費稅。目前我國的消費稅是低效率的，甚至于是不合理的。有些消費稅征收對象如汽車、飾品等都是國家鼓勵消費的項目或是對于內需有帶動作用的項目。西方國家征收消費稅，是對其所得稅主體稅種的補充，而我國則完全是重復課稅，其對于消費的阻礙是可想而知的。因而，消費稅的征收項目必須進行全面的調整。 4.完善出口退稅機制。擴大出口需求，是拉動經濟增長的“三駕馬車”之一。面對我國出口外貿滑坡的局面和加入wto的新形勢，我們一要擴大出口退稅的范圍;二要改變退稅環節，尤其對生產企業要普遍實行“免、抵、退”稅辦法;三要逐步提高退稅率，真正做到零稅率出口;四要改革現行退稅指標管理辦法，實行中央財政與地方財政共同負擔退稅的機制。