第六章總結和探索時期的西方行政學說 主要流派企業家政府政策科學的繁榮公共選擇理論影響深遠新公共服務理論的興起 第一節布坎南公共選擇理論的 政府失敗 說 一 公共選擇理論的基本假設公共選擇理論的基本特點是以經濟人的假定為分析武器 認為國家 政府 不是神的造物 它并沒有無所不在和正確無誤的天賦 因為國家 政府 仍是一種人類的組織 在這里作決定的人和其他人沒有什么差別 既不更好 也不更壞 這些人一樣會犯錯誤 二 政府失敗及其根源缺乏競爭機制缺乏降低成本的激勵機制政府機構自我膨脹監督信息不完備政府的尋租行為 三 補救 政府失敗 的政策建議1 創立一種新政治技術 提高社會民主程度 2 在公共部門恢復自由競爭 改善官僚體制的運轉效率 1 在行政管理體制內部重新建立競爭結構 2 在最高行政級別恢復發揮個人積極性的激勵制度 3 改革賦稅制度 約束政府權力 五 對我國政府管理的啟示在市場經濟條件下 我國政府管理中以下問題同樣存在 1 在社會主義市場經濟條件下 政府官員與其他社會成員一樣都是個人效用最大化的追逐者 2 政府的認知 行為能力是有限的 3 尋租行為 依然存在 對我國轉變政府職能的啟示 1 減少政府干預的范圍 2 優化政府的干預行為 我國應對政府失敗應采取的措施 1 轉換觀念 2 引入競爭機制 3 政府行為法制化 4 健全和完善監督機制 第二節奎德的政策分析理論 一 政策分析及其必要性1 定義 政策分析是政策科學的研究方法 它使用各種分析方法和分析技術來幫助決策者制定政策 運籌學想要幫助人們把事情辦得更好 系統分析也試圖做到這一點 另外 它還要找出那些不僅能辦得更好 而且要少花錢的目標 政策分析試圖做到系統分析所尋求的一切 此外 它還要求把事情辦得公道 2 必要性決策失誤 可避免與不可避免決策機構的低效 首先 政府部門中參與決策的決策者或潛在的決策者人數多 其次 政府機構使用的決策程序和決策方法十分落后 最后 政府工作人員的不稱職也是政府決策失誤的一個重要原因 二 政策要素分析 政策分析人員在幫助決策者制定決策時 一般要遵循的程序是 1 幫助決策者確定他所需要實現的目標 2 找出實現決策者目標的各種可能方法 或稱備選方案 3推斷出根據各種備選方案制定的決策可能產生的結果 4 采用適當的標準將各種備選方案按優排序 或將這些備選方案提交給決策者 讓他們根據自己得到的合適信息對方案進行排序5對選出的備選方案制定一個程式 政策分析一般包括目標 備選方案 效果 標準和模型這五個要素 目標 是決策者通過其決策試圖完成或實現的東西 備選方案 是可望用來實現目標的可供選擇的辦法或手段 效果 用以實現目標的某種方案一經確定 就意味著一系列特定的后果 他把這些后果稱之為 決策的效果 標準 是一種規則或尺度 使用它能夠把各個備選方案按照適當的順序排列起來 并且能夠計量各個備選方案的效果 模型 所有政策分析的核心都在于找到或構造出這樣一種程序 它能夠預測或者至少能夠簡單地說明采取某種方案將會產生什么后果 三 政策分析過程 1 總體概述 是這樣一種嘗試 即試圖闡明目標 解釋有關問題和限定問題范圍 2 廣泛探索 這個階段的任務是搜集作為分析依據的材料 找出它們之間的相互關系以及尋找新的備選方案 3 多方比較系統分析中用來排列備選方案優劣順序的理性方法主要有兩種 一種方法是先確定任務或效用水平 然后按照成本遞增的順序來排列方案 一種方法是先確定成本或預算水平 然后按照效用遞減的順序來排列方案 4 說明解釋依照實際和現實的考慮對各種模型所展示的結果加以說明 5 測試檢驗 四 政策分析與政治因素 1 政治可行性第一 政治家 政府官員和政策分析人員因各自的利益 追求不同 他們考慮問題和處理問題的方式也會不同 第二 政策分析希望事先考慮的問題 從政治的角度看往往并不都是當務之急 不值得現在就考慮 第三 一項政策往往同時受到多種政治因素的影響 第四 有些政策會碰到政治上的反對者 2 誰是真正的委托人真正委托人應該是整個社會和全體民眾 第三節奧斯本的企業家政府理論 一 企業家政府理論產生的背景1 政府的本質及其存在的必要性2 傳統的政府官僚體制的危機與企業家政府理論的出現 二 企業家政府的本質含義 政府組織和企業組織的區別主要體現在以下幾個方面 第一 政府領導者與企業領導者的行為動機不同 第二 政府與企業的主要收人來源和方式不同 第三 政府與企業的動力不同 第四 政府部門與企業組織對其成員的考核標準不同 第五 政府雇員與企業雇員對風險和報酬的看法不同 三 企業家政府的基本特征與改革政府的十項原則 1 掌舵而不是劃槳2 重妥善授權而非事必躬親3 注重引入競爭機制4 注重目標使命而非繁文褥節5 重產出而非投入6 具備 顧客意識 7 有收益而不浪費8 重預防而不是治療9 重參與協作的分權模式而非層級節制的集權模式10 重市場機制調節面非僅靠行政指令控制 古德塞爾對企業家政府的批評與反駁 1 政府應是由人民通過選出的代表來控制的 而不是企業家 2 政府應該為公共利益服務 而不是滿足企業家的自我 3 政府必須按照憲法和法律活動 而非依據目標或任務 4 政府應該與私營企業的主要股東而非任何一種合伙人合作 5 政府應該是靈活的 富有創造性 但同時也必須具有公共責任心 6 政府活動的社會效果固然重要 但也必須尊重那些為政府服務的雇員 7 在政府中 采取私營企業的管理模式必須不違背機會平等和公眾監督的原則 8 簡化繁文縟節是對的 但不能破壞基本規范和法定程序 9 減輕財政負擔的設想是可行的 但不能無視行政工作本身對公共開支的要求 10 處理公共問題應該具有創造性 但不能讓少敵人中飽私囊 第四節登哈特的新公共服務理論 一 新公共服務理論的產生背景反思新公共管理運動胡德對新公共管理的特質待歸納為1 在公共部門中實施專業化管理 讓公共管理者自己管理并且承擔責任 2 確立明確的目標 設定績效測量標準并且進行嚴格的績效測量 3 特別強調產出控制 對實際成果的重視甚于對過程或程序的關注 4 打破公共部門中的本位主義 對部門進行撤分與重組 拆除單位與單位之間的藩籬 5 在公共部門中引入競爭機制 降低管理成本 提高服務質量 6 強調對私營部門管理方法和風格的吸收和運用 7 強調對資源的有效利用和開發 二 新公共服務理論的思想來源和概念基礎 1 思想來源 1 民主公民權理論 2 社區與公民社會的理論 3 組織人本主義和新公共行政 4 后現代公共行政 2 概念基礎 新公共服務 指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念 作為一種全新的現代公共行政理論 新公共服務理論認為 公共行政已經經歷了一場革命 目前 與其說公共行政官員正集中于控制官僚機構和提供服務 倒不如說他們更加關注 掌舵 而不是 劃槳 即他們更加關注成為一個更傾向于日益私有化的新政府的企業家 但是 在他們忙于掌舵的時候 他們是否忘記了是誰擁有這艘船呢 在新公共服務理論家看來 公共行政官員在其管理公共組織和執行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責 他們的工作重點既不應該是為政府航船掌舵 也不應該是為其 劃槳 而應戎是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構 3 新公共服務理論的基本觀點 政府的職能是服務 而不是拿掌舵公共利益是目標而非副產品在思想上要具有戰略性 在行動上要具有民主性為公民服務 而不是為顧客服務責任并不簡單重視人 而不只是重視生產率公民權和公共服務比企業家精神更重要 第五節羅森布魯姆的多元公共行政觀 一 公共行政概念再認識1 公共行政的基本內涵 公共行政乃是運用管理 政治以及法律的理論和過程來實現立法 行政以及司法部門的指令 為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與服務功能 2 公共行政的特質第一 公共行政是以憲法為基礎的 第二 公共行政必須服務于公共利益 第三 公共行政較少受制于市場力量 第四 公共行政基于公眾的信任來代表主權運作 二 管理視角的公共行政觀 1 公共行政研究的傳統管理途徑組織結構方面 主張公共組織應該采取 官僚制模式 的組織結構 對個人的觀點方面 采取的是 非人格化 的觀點認知途徑方面 強調經由科學方法來發展知識 預算方面 對效率 經濟 效能 科學的承諾和追求導致此途徑支持建立理性的預算體系 決策方面 主張理性決策 管制行政方面 強調的是效率 效能和經濟價值 行政責任與倫理方面 強調保持組織統一的必要性 2 公共行政研究的新公共管理途徑第一 公共行政的焦點應當放在獲取結果而非遵循程序上 第二 為了獲得預期的結果 公共行政在產品和服務的供給方面應當妥善運用各種市場競爭機制 第三 配合市場機制的運作 公共行政應當強調 顧客導向 的觀念 政府機關要運用它們的資源為作為其服務對象