人民銀行與銀監部門界限模糊職責研究 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 摘要：人民銀行與銀監會機構分設后，盡管新修訂的中國人民銀行法和銀行業監督管理法分別對人民銀行與銀監會的職能作了詳細規定，但在實際施行中還是存在支付結算管理、信貸政策制定和執行等部分職責界限模糊問題，這不利于人民銀行有效履職，也不利于銀行業的有效監管。為此，需要從相關法律法規的完善和金融監管協調的加強兩個方面加以改進和完善，以有效防范金融風險。 關鍵詞：人民 銀行；銀監會；監管職責；界限 20 世紀 80 年代以前，大多數國家的中央銀行是銀行業乃至整個金融業的監管者。而 20 世紀 80 年代以后，在部分發達國家出現了銀行監管職能與中央銀行分離的新現象。尤其是英國政府于 1997 年進行了銀行監管體制改革，將英格蘭銀行的銀行監管職能分離出來。這一改革趨勢在我國引起了是否分離人民銀行的銀行監管職能的激烈爭論，直到 2003年，中國銀監會的成立才結束了這場爭論。中國銀監會的成立，標志著人民銀行多年以來集貨幣政策職能與銀行監管職能于一身的監管模式的正式終結，對人民銀行產生了深遠 影響，這影響既有積極方面的，如提高了人民銀行的獨立性，有利于其更好地履行貨幣政策職能等；但同時，也帶來了新的問題：銀監會成立后，我國的銀行業監管模式是銀監會與人民銀行的協同分業監管模式，在此模式之下，如何明晰二者的職能分工就成為迫切需要我們解決的一個問題。這一問題若能有效解決，將有利于保障我國銀行監管的有效性，防范金融風險，并能促進我國銀行業金融機構的穩健發展。尤其是在 2008 年以來全球金融危機的背景下探討這一問題就更具有實際意義。本文以人民銀行職責的演變為切入點，從人民銀行與銀監部門履職實踐出發，對這個重 要課題進行積極探索，并在此基礎上明晰兩者職責界限及完善二者分工與協調機制。這不僅具有重要的理論意義，而且具有極大的實踐意義。 一、人民銀行職責演變 從 1948 年 12 月 1 日中國人民銀行成立之初起，人民銀行就承擔起了對金融業進行監管的職能。新中國成立后，人民銀行負責全國金融機構的管理工作，并在全國建立了組織機構體系。但在改革開放之前的 30 年內，人民銀行還不是真正意義上的中央銀行，而是商業銀行、政策性銀行以及中央銀行的綜合體。 1979 年我國進行了金融體制改革，中國農業銀行、中國銀行等機 構先后成立，人民銀行開始逐漸向中央銀行轉型。隨著 1984 年中國工商銀行的成立，人民銀行開始專門行使中央銀行職能，制定貨幣政策，并行使金融監管職能。從此，我國的中央銀行制度開始確立并不斷發展。1984-1992 年期間，人民銀行身兼貨幣政策與金融監管兩項職能。在這一時期人民銀行負責對全國銀行業、證券業、以及保險業的統一監管。而 1992-1998 年期間，我國先后成立了中國證監會和中國保監會，將證券業和保險業的監管職能從人民銀行分離出來。為了加強對銀行業的監管，防范金融風險， 2003 年全國人大常委會通過了中華 人民共和國銀行業監督管理法（以下簡稱銀行業監督管理法）和新修訂的中華人民共和國中國人民銀行法（以下簡稱中國人民銀行法），成立中國銀行業監督管理委員會，履行原由人民銀行履行的銀行監管職能。至此，人民銀行統一行使貨幣政策和金融監管職能的模式正式結束，轉而更專注于貨幣政策職能的實施，但仍保留了人民銀行一些重要的銀行監管職能（詳見表 1），并且新中國人民銀行法第五章 “ 金融監督管理 ” 專章規定了人民銀行的九項金融監督管理權。 中國人民銀行有權對金融機構以及其他單位和個人的下列行為進行檢查監督： 執行有關存款準備金管理規定的行為；與中國人民銀行特種貸款有關的行為；執行有關人民幣管理規定的行為；執行有關銀行間同業拆借市場、銀行間債券市場管理規定的行為；執行有關外匯管理規定的行為；執行有關黃金管理規定的行為；經理國庫；執行有關清算管理規定的行為；執行有關反洗錢規定的行為。中國人民銀行根據執行貨幣政策和維護金融穩定的需要，可以建議國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構進行檢查監督。國務院銀行業監督管理機構應當自收到建議之日起三十日內予以回復。當銀行業金融機構出現支付困難，可能引發金融風險時，為了維護金融 穩定，中國人民銀行經國務院批準，有權對銀行業金融機構進行檢查監督。中國人民銀行根據履行職責的需要，有權要求銀行業金融機構報送必要的資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料。注：根據中國人民銀行法的相關條款整理 二、人民銀行與銀監部門職責界限模糊問題 人民銀行與銀監會機構分設后，盡管新修訂的中國人民銀行法和銀行業監督管理法分別對人民銀行與銀監會的職能作了詳細規定，但在實際施行中還是存在部分監管職能歸屬不明等職責界限模糊問題。 （一）規則制定權可能出現沖突 2003 年修訂的中國人民銀行法規定人民銀行有權發布與其履行職責有關的命令和規章。而銀行監督管理法第 15 條規定，銀監會 “ 依照法律、行政法規制定并發布對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則 ” 。據此，人民銀行與銀監會都有制定規章、規則的職能。但由于缺乏有效的溝通和協調，銀監會和人民銀行各自制定的規則可能存在矛盾和沖突，降低銀行監管的有效性。如商業銀行服務價格管理暫行辦法（以下簡稱辦法）的頒布而引發的價格標準爭議便是典型例證。辦法第 5 條規定： “ 商業銀行服務收費實行政府指導價的項 目主要是涉及廣大居民和企業利益的收費項目，包括辦理銀行匯票、銀行承兌匯票、本票、支票、匯兌、委托收費、托收承付等人民幣基本結算類業務 ” 。第 6 條又規定銀監會和國家發改委“ 可根據銀行服務的市場競爭情況和對廣大居民和企業的影響程度，確定實行政府指導價的其他收費項目和收費標準 ” 。但是人民銀行的規定卻與此不同，人民銀行關于商業銀行服務價格管理的規定第 8 條規定： “ 除電子匯劃實行政府指導價以外，商業銀行的其他業務可以實行市場指導價，具體定價標準由各商業銀行依實際情況自行執行收費標準 ” 。兩種規定的不同，致使商業銀行在實 際操作中無所適從。 （二）部分具體監管職能界限模糊 1、支付結算監管職能的雙重歸屬。中國人民銀行法第 4 條規定了人民銀行有 “ 維護支付、清算系統的正常運行 ” 的職能，同時該法第 27 條規定 “ 中國人民銀行應當組織或者協助銀行業金融機構相互之間的清算系統，協助銀行業金融機構相互之間的清算事項，提供清算服務。具體辦法由中國人民銀行制定 ” ； “ 中國人民銀行會同國務院銀行業監督管理機構制定支付結算規則 ” 。目前，支付結算系統由人民銀行的直屬事業單位清算中心負責管理，清算中心 “ 不僅為商業銀行的支付結算活動制 定相關法規、對業務活動中產生的糾紛進行協調、提供網絡設備支持服務，還對商業銀行的支付結算業務負有檢查監督的職能 ” 。可見，現行法律中并沒有對支付結算監管職能的歸屬作出明確規定。實踐中人民銀行分支行在進行執行清算管理規定的執法檢查時，經常發現商業銀行有壓單、壓票等延壓客戶資金的違規行為，宥于商業銀行法關于支付結算監管權授予銀監會的規定，而不能進行處理。 2、信貸政策的制定和執行問題。信貸政策是是人民銀行貨幣政策的一個重要傳導渠道，同時信貸政策的制定和實施也要受貨幣政策的影響。中國人民銀行法只規 定人民銀行履行 “ 依法制定和執行貨幣政策 ” 的職責。但是信貸政策又是保障商業銀行規范經營的重要手段，銀監會履行職能的一項重要內容就是要制定和完善包括信貸政策在內的銀行監管制度與規則。實踐中銀監會與人民銀行都有在進行信貸管理工作。但由于缺乏必要的溝通和協調，發生沖突就難以避免。如 2004 年 2 月，銀監會曾公布商業銀行房地產貸款風險管理指引（修改意見稿）征求公眾意見，就與人民銀行發布的關于進一步加強房產信貸業務管理的通知（銀發 2003121 號）的有關內容相沖突。銀發 2003121 號文件規定： “ 商業銀行 房地產貸款余額與總貸款余額比不得超過30%” 。而銀監會認為對商業銀行的監管原則是流動性、安全性和效益性，無權限制商業銀行在某一行業中的投資比例。銀監會的 “ 監管寬容 ” 可能導致中央銀行貨幣政策在傳導過程中產生 “ 梗阻 ” 效應，貨幣傳導機制遭到破壞，不能達到預期的政策效果。 3、外匯監管部分職能歸屬不明。外匯政策從屬于一國貨幣政策范疇，在我國實際上是由人民銀行負責外匯政策和管理業務。機構分設以后，人民銀行仍負責制定國家外匯政策，但一些具體的外匯管理工作需要在人民銀行與銀監會之間進行適當分權以適應形勢需要。例 如，機構分設后外匯資產負債比率指標由誰來負責監控；人民銀行具有檢查監督商業銀行外匯業務、調節外匯市場等權力，這與銀監會的外匯管理權限具有交叉，二者如何區分、協調均沒有做出明確規定。以 2003 年 10 月銀監會頒布的汽車金融公司管理辦法為例，該辦法明確規定 “ 汽車金融公司設立和開展業務中涉及匯兌管理、利潤匯出、向非居民發放汽車消費貸款、資本金管理等外匯管理事項的，由有關監管部門會同國家外匯管理部門做出相關規定 ” ，但如何劃分銀監會與外匯管理部門的職能權限并沒有加以詳細說明。 4、利率監管的割裂。根據商 業銀行法第七十四條規定將利率違規行為的監管權賦予了銀監會。而中國人民銀行法規定人民銀行 “ 依法制定和執行貨幣政策 ” 、 “ 確定中央銀行基準利率 ” ，這樣的制度安排割裂了利率制定與利率執行的聯系。人民銀行開發使用了利率監測系統，可以全面覆蓋利率執行情況，監管利率違規處于更有利的地位。對利率的執行進行監管更有利于制定貨幣政策和實施宏觀調控。因此，利率的制定和執行監管職責應明確由人民銀行負責。 5、金融信息安全監管問題。 2008 年的 “ 三定方案 ” 規定人民銀行 “ 指導金融業信息安全工作 ” ，實踐當中，人民銀行總行 對銀行業金融機構開展了金融信息風險安全提示，分支機構開展了網上銀行、銀行卡安全與合規管理，有的分支行還將金融信息安全檢查納入綜合執法檢查，但缺乏法律依據支持人民銀行科技部門成為行政執法檢查部門，對于發現的商業銀行金融信息安全方面存在的問題，也缺乏合法的手段和方式進行處理，僅僅依靠約見談話、通報批評等非法律方式加以約束。而與此同時，經中央編辦批準，銀監會于2012 年 8 月設立信息科技監管部，加強了銀行業信息科技監管督導和專項排查。 6、金融創新職能的雙重歸屬。金融創新會導致金融機構的內在不穩定性，增加 系統性風險，因此銀監部門需要依法將各種創新活動納入監管范圍，規范和控制風險過大的金融創新，維護正常的金融秩序。同時，金融創新對貨幣政策也具有重大影響，會導致貨幣總量定義的混亂，降低貨幣政策中介目標的可測性、可控性和相關性，改變貨幣政策傳導機制，因此，人民銀行也必須對金融創新活動進行監測、管理和調控。在金融衍生產品的監管上，究竟以誰為主、人民銀行與銀監會如何分工協調成為迫切需要解決的問題。如在金融控股公司的監管方面，目前的金融法律均沒有授予人民銀行或銀監會對金融控股公司的完全（或主要）監管權，使得實踐中大量涌 現的金融控股公司游離于法律監管之外，潛伏著金融風險。 （三）金融監督管理協調與信息共享的牽頭部門不明問題 中國人民銀行法第九條規定：國務院建立金融監督管理協調機制，具體辦法由國務院規定。銀行業監督管理法第六條規定：國務院銀行業監督管理機構應當和中國人民銀行、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。但由于相關法律、法規沒有明確金融監管協調機制的牽頭單位，導致直到目前，金融監管協調機制都還沒有常態的、具體的制度性安排。由于缺乏制度性的金融監管協調機制，人民銀行和銀監會履職 的效果都受到影響。 此外，在人民銀行與銀監部門在最基本的信息共享方面也沒有建立相關的常態化機制。根據中國人民銀行法第 35 條和銀行業監督管理法第 32 條規定，人民銀行和銀監部門都有權要求報送必要的資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料等。這樣，就會產生銀行業金融機構重復報送和監管部門重復收集、重復建設的問題，尤其是在統計口徑、統計科目有不同要求的情況下還會增加報送機構的成本，影響金融統計的權威性。 三、相關建議 明晰二者的職能分工，需要從法律法規的完善和金融監管協調的加強兩個方面 “ 雙管齊下 ” 加以改進和完善，以有效防范金融風險。 （一）加快人民銀行履職有關法律、法規修改完善 一是在科學劃分職能的基礎上，推動履職核心法律依據中國人民銀行法的修改。進一步厘清人民銀行、銀監會職責分工，科學劃分職能，防止出現監管真空和監管的重疊，特別是必須對各自邊緣職能進行明確地劃分。比如從法律層面將人民銀行支付結算監管權、信貸政策制定、存貸款利率監管、對金融控股公司的監管權、對金融信息安全的指導監管權法律化。 二是完善和豐富人民銀行的監管手段。法律上 賦予人民銀行制定和傳導貨幣政策的有效手段，如收集和獲取經濟金融信息的手段和傳導貨幣政策的督查手段等，為建立高效、靈活、有效的貨幣政策傳導機制奠定良好的基礎。同時，增加人民銀行對于支付結算、利率違規方面的監管權，細化人民銀行維護金融穩定的法律途徑、手段和方式等，重點解決人民銀行部分職責 “ 有職責，無手段 ” 和職責界限模糊不清的問題，更好地促進履職。 （二）加快完善人民銀行與銀監部門的協調合作機制 解決目前人民銀行與銀監部門界限模糊職責的問題，還需要在二者之間建立一個經常性的、多層面的協調和信息共享機制。 一是加強溝通，建立科學而靈活的協調機制。建立健全人民銀行與銀監、保監、證監部門的金融監督管理協調機制，建立定期聯系會議制度并附設秘書處等方式，定期或不定期地召開聯席會議，及時溝通有關金融市場風險和運營情況等。此外，各級人民銀行和銀監部門雙方應通過協商機制協調對同一金融機構的現場檢查日程安排，以實現部門間的協調統一，共同維護銀行業穩健的發展。 二是加快建立健全人民銀行與銀監部門的信息共享機制。以制度形式明確有關人民銀行與銀監會信息共享的內容和形式，以及共享的原則和標準，應負的法 律責任等。同時，加快金融業電子化、信息化進程，建立人民銀行與監管部門間的監控中心數據庫，開發統一的非現場和現場檢查情況反映軟件系統，形成集中、統一、高效的金融信息來源，實現信息資源共享。 參考文獻： 1管媛媛我國央行職能分離：問題和對策探討 D南京財經大學碩士學位論文， 2008 2楊繼勇央行直接監管職能分離后的相關問題研究 D西南財經大學碩士學位論文， 2007 3人民銀行淮北市中心支行課題組人民銀行與金融監管部門協調機制研究 J金融縱橫， 2004（增 刊） 4中國人民銀行長沙中心支行課題組人民銀行履職法律體系評估與完善建議 J金融經濟， 2011（ 24） 5賓岳成央