新聞傳播學論文-從突發事件報道看政府信息公開摘要：本文從回顧一些突發事件報道的失誤入手，對我國現行的有關信息公開的政策性規定進行分析。文章指出政府信息公開制度是人民行使主權的先決條件，主要表現在信息公開是主權在民的體現，有助于公眾參與社會事務，是最好的社會“防腐劑”。文章最后在分析政府信息公開條例（起草稿）某些條文的基礎上，指出我國政府信息公開的立法將開創新局面。關鍵詞：突發事件信息公開公眾參與反腐敗Abstract:Inretrospectionoftheinexpedientreportsonsomeemergencies,thisarticlehasananalysisonthecurrentdomesticpoliticalregulationsrelatedtoinformationpublication.Itpointsoutthatthegovernmentalinformationpublicationsystemistheprerequisiteforthepeopletoexcisetheircivilrightsforthesakethat,informationpublicationembodiesapowerinpeopleshand；itishelpfulforthepublictoparticipateinsocialaffairsand,itisthebestsocial“antiseptic”.Finally,thearticleanalyzestheDraftRegulationsonGovernmentalInformationPublication,pointingoutthatourlegislationongovernmentalinformationpublicationispromisinganewprospect.KeyWords:emergencies，informationpublication，publicinvolvement，anti-corruption突發事件是指那些突然發生、帶有異常性質，人們缺乏思想準備，也無法預先掌握的能引起人們關注和興趣的事物或現象，并對人類的生存和環境造成或可能造成嚴重損害或影響。突發事件主要包括災害性突發事件和社會性突發事件兩類。因為突發事件具有突發性、不確定性和危害性或危機性的特點，公眾的信息需求顯得比平時更為急迫，政府和媒體及時、準確、全面地公開信息顯得十分重要。一、由突發事件報道中的失誤說起現代社會媒體形態的多元化，特別是網絡媒體的發展和境外媒體各種方式的信息傳遞，使信息的絕對封鎖成為不可能。在突發事件面前，受眾獲得信息主動性的增強，要求政府和媒體要及時公開地報道突發事件。但在以往的實踐中，存在不少失誤，下面分別就災害性突發事件和社會性突發事件的報道進行探討。（一）災害性突發事件的報道災害性突發事件是指來自自然界的人類不可抗拒的力量，即由非人為因素而導致的重大事故或自然災害，如地震、臺風、水災、沙塵暴、火山爆發等。據統計，僅2002年全球共發生700起大的自然災害事件，比上世紀90年代的平均數字650起呈增長趨勢。在我國，自然災害因其頻發性而成為“險中之險”，造成的家毀、人亡、財損的狀況很嚴重，更為嚴重的是在災害發生、發展過程中，由于政府和媒體沒有及時地向公眾公開信息，常使在較小范圍就可以控制的災害發展成為引起后果慘重的災難。2004年9月2日至5日四川省降臨區域性暴雨。事后，一位工作人員馮寶生說：“如果事先得到預警，我們的2名保安不會犧牲，機場的重要設備也完全能得以轉移。”當記者問到“為何不將預報結果及時通知沿河市民”時，達州市水文局局長吳敏無奈地表示，國家法律規定，水文局無權獨立向社會公布預測結果，這個結果只能提供給達州市防汛指揮部。截至9日16時30分，全省在暴雨洪災中的死亡人數已增加到106人，另有25人失蹤。災害共造成直接經濟損失約35.12億元人民幣。1（二）社會性突發事件的報道社會性突發事件由是各種社會矛盾或人為因素導致的重大事件，如恐怖活動、戰爭、海難、空難、礦難、交通事故、橋塌、樓倒等重大刑事案件或重大責任事故等。近幾年來，社會性突發事件的報道取得了很大的進步，但報道的及時與公開，都是著眼于政治影響這個出發點，并不是從受眾需求、信息傳播的角度做出的。同時，由于社會性突發事件是牽涉到某些利害部門的人為災難，媒體在報道社會性突發事件時感到如履薄冰、顧慮重重。有時，地方政府的阻撓成為媒體沉默的一個重要原因。1994年3月31日晚，浙江淳安縣境內千島湖湖面發生慘案，3名歹徒登上正在航行中的“海瑞”號豪華游艇，致使船上24名臺胞和8名船員、導游全部遇難。慘案發生后，由于當地有關部門封鎖消息、海外媒體炮制了大量“推測性”的新聞，一次偶發性的突發性事件被描述為“有軍警參與”的政治事件，海峽兩岸關系陡然緊張。2在港臺和國外新聞界對這一案件已造成聲勢后，地方新聞單位才報道，長篇通訊兩岸同悲憤，嚴法慰亡靈千島湖事件始末記的播出已經是6月20日，離事發近3個月。2002年4月2日至6日，九江市5天內4名食客于街邊餐館就餐致死，由于消息得不到確認，事件變得真假莫辨。而九江市公安局一位負責人解釋說，他們之所以沒有向公眾公布此事，是因為公安部有相關規定：一般情況下，沒有偵破的案件不能向外界披露。當時他們也沒有向公安部報告此事，因此沒有得到特別批準。無論是出于對案件偵破，還是對社會穩定考慮，公安部門不能過早透露跟案件有關的一切情況。市民的恐慌在4月8日前后達到高潮并逐漸向周邊縣市擴散。九江縣、湖口縣等地相繼傳來“有人中毒身亡”的消息。有關部門給新聞單位打了招呼，“不要對此事進行報道”。九江警方直到4月11日才第一次發表電視講話，才對投毒事件進行澄清。由上可以看出，突發事件的災難性及負面影響使其成為報道的禁區。隨著新聞改革的深入，觀念開始更新，禁區逐步開始打破，但法規上的限制和陳舊觀念仍在，突發事件的報道一直處于舉步維艱之中。二、現行法規與信息公開（一）法規條例規定有嚴格限制的“信息公開”目前，我國還沒有專門的新聞法，通常對新聞傳媒及新聞工作者自由報道權利的保護主要是相關的法規來實現，而這些相關的法規條例并沒有給傳媒太大的報道空間。1989年1月，國務院、中宣部發出關于改進突發事件報道工作的通知，規定包括疫情在內的重大突發事件，要請示國務院領導，一般由中央新聞單位報道，必要時由新華社統一發布。1994年8月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳發出關于國內突發事件對外報道工作的通知規定，突發事件的對外報道一律由中央外宣辦公室組織協調，歸口管理，新華社統一發稿。3也就是說，事件發生地的地方媒體，是沒有權利在第一時間報道的，這就不利于災情的控制。如果地方領導瞞報或緩報，中央有關部門不知道或知道了也不夠重視，在每一個環節都可能把事情耽擱下來。我國有許多法律都是規定信息統一發布，媒體不能擅自報道，對于地震、核電事故等重大突發事件，這種由某些單位統一發布的做法是很有道理的。如地震預報管理條例第十四條規定：“新聞媒體刊登或者播發地震預報消息，必須依照本條例的規定，以國務院或者省、自治區、直轄市人民政府發布的地震預報為準。”核電廠核事故應急管理條例第二十八條規定：“有關核事故的新聞由國務院授權的單位統一發布。”這類突發信息的統一發布使公眾了解事件的同時，有助于政府進行合理的危機處理，從而避免了大規模的恐慌，將損失減少至最低。然而，部分法規條例一方面規定必須及時準確地公開信息，一方面卻又顧及到事件的可能影響，對信息公開的范圍、地點等作了很諸多要求。國務院關于加強抗災救災管理工作的通知（1997年1月18日頒布實施）對災害報道做出規定：“重大災情的報道由新華社統一發稿，局部災害一般只在當地報道。報道因災難造成的直接經濟損失和人員傷亡情況，應以主管部門核實的統計數字為準。”通知在強調報道必須統一發布的同時，規定了“局部災害一般只在當地報道”，如果當地政府對報道進行限制的話，那么“在當地報道”就會成為一種空話，公眾便無從得知災害信息。在非典危機蔓延之時，政府和媒體主要依據傳染病防治法進行信息處理。第二十三條規定：“國務院衛生行政部門應當及時地如實通報和公布疫情，并可以授權省、自治區、直轄市政府衛生行政部門及時地如實地通報和公布本行政區域的疫情。”4這條規定強調了傳染病報道要“及時地如實通報”，但也只有中央和省兩級政府的衛生部門有公布疫情的權利。在此之后，衛生部發布的關于授權公布傳染病疫情的通知，更是明確規定：“任何單位和個人未經批準，不準對外通報、公布和引用發表未經衛生部門的傳染病疫情。”這意味著，媒體不得報道未經政府衛生部門發布的或未經批準的疫情新聞，即便新聞工作者已經明確地意識到傳染病的蔓延情況。在這種規定面前，南京小湯山市民吃早點中毒，就很難做到如國外所做的那樣，發現有人倒下，就立即通過電視通知居民吃某類早點的，必須立即停止。因為這時每早一分鐘通知就可能少死多少人。（二）保密法規定的范圍廣泛中國并無信息自由法，但有保密法（全稱中華人民共和國保守國家秘密法）。保密法給予媒體的活動空間并不大，有時還可能使媒體無所適從。保密法（1988年制訂）第八條規定，“國家秘密包括符合本法第二條規定的下列秘密事項：(一)國家事務的重大決策中的秘密事項；(二)國防建設和武裝力量活動中的秘密事項；(三)外交和外事活動中的秘密事項以及對外承擔保密義務的事項；(四)國民經濟和社會發展中的秘密事項；(五)科學技術中的秘密事項；(六)維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項；(七)其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項。不符合本法第二條規定的，不屬于國家秘密。政黨的秘密事項中符合本法第二條規定的，屬于國家秘密。”由以上規定可以看出，我國保密法有兩個特點：（1）保密范圍廣泛，不只是國防、外交，幾乎社會生活的所有領域都有國家秘密，將大量的事項作為國家秘密保護，妨礙了政府信息資源為社會所利用，也增加了社會成本；（2）定密的標準模糊，在報道過程中媒體經常很難區別哪些信息是秘密，哪些不是秘密。如工作秘密的情況更為復雜，因為它缺少嚴格意義上的法律根據，沒有確定的程序和邊界，凡是與政府機關有關的工作事項，幾乎都可以被界定為工作秘密，結果造成政府機關及其工作人員習慣于閉門作業，不愿向社會公開其信息。中國社科院法學所周漢華教授明確指出，過去我們只有一部保守國家秘密法，沒有信息公開法，實踐中造成了國家秘密與工作秘密兩只大口袋無限膨脹的后果。5從以上規定可以設想，一旦黨政部門將某種災情定為國家秘密，媒體絕無報道的可能。即使像九江長江大堤決口這樣天日昭昭的大事，當地政府也曾不準媒體報道。可見，沒有相關的保障媒體自主報道的法律規定，即便知道了事件的真相，媒體在突發事件面前也不得不保持沉默。三、政府信息公開是人民行使當家作主權利的先決條件由于現行的法律法規中并無明確的信息公開規定（除個別領域以外），公眾常常無法獲知與自身利益相關的各種政府工作情況和社會變動情況，特別是被視為“負面信息”的突發事件信息。從尊重公眾知情權的角度來認識信息公開的意義顯得很有必要。知情權是指社會公眾獲得自身所處環境及其變化的信息，保障社會生活所需的各種信息的權利。我國的憲法中并沒有明確地規定公民的知情權，但我國憲法規定了人民主權、人民參與權和公民對政府的監督權。信息公開制度正是保障公民上述權利的最好手段：信息公開是主權在民的體現，信息公開有利于公眾參與，信息公開是最好的社會“防腐劑”。（一）信息公開是主權在民的體現政府信息公開是指國家行政機關和法律、法規以及規章授權和委托的組織，在行使國家行政管理職權的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。6在政府信息公開的制度下，政府是否應當向公眾提供政府信息，不是由政府的權力決定的，而是由民眾的權利決定的。從原則上來說，在政府信息公開法律制度下，不是政府想公開什么信息就公開什么信息，而是民眾需要什么信息，政府就必須提供什么信息。7這與我國憲法所含的人民主權原則相吻合。1949年的中國人民政治協商會議共同綱領和1954年憲法就確定了人民主權原則。依據人民主權原則，政府信息公開是社會主義民主的應有之意，公眾應有獲得政府信息的權利。我國憲法第2條對人民主權原則作了具體規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”“行政機關是間接代表人民來行使行政權。”8我國是人民民主專政的社會主義國家,國家的一切權力屬于人民。人民是國家的主人，在國家權力機關工作的人是社會公仆，如果仆人知曉一切，而主人卻這也不給知道，那也不給知道，不能有效利用政府掌握的信息資源，就是顛倒了主人和仆人的關系，就與我國的國家性質相違背。所以政府信息不能對人民過分保密。（二）信息公開有利于公眾參與現代型政府是一個有限責任政府，它無法包辦一切社會事務。所謂有限責任政府，并非是說政府遇事可以不盡全力，而是根據憲政原則，公民只是把一部分權利讓度給政府，政府行使的也只是有限的權力。政府和